II SA/Kr 1139/05

II SA/Kr 1139/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-12-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Brachel - Ziaja /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 739/06 - Wyrok NSA z 2007-05-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym. Przewodniczący: S .WSA M. Brachel – Ziaja po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2005 r. w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28.06. 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nie uzgodnienia przedłożonego zamiaru inwestycyjnego - Oddala skargę -
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28.06.2005r., Nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia M.S. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...].03.2005 r. Nr; [...] nie uzgadniające przedłożonego zamiaru inwestycyjnego dotyczącego, ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Kompleks apartamentowo - sportowy" na działkach nr "1", "2", "3" wraz z infrastrukturą techniczną na tych działkach i na działkach nr; "4", "5", "6", "7", "8", "9" obr. [...] przy u P./M. w K., w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego ul. P. w K. - działając na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 9 ust. 5, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2005 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003 Nr 80 poz. 717/, art. 19 ust. 5, 20 pkt 8 i art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. 04.204.2086/ par 77 Rozporządzenia Min. Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.3.1999 r. /Dz. U. nr 99 .43.430/ oraz art. 138 par. 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I Instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], stwierdziło, co następuje:
Organ l instancji działając na wniosek M.S. wszczął postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. " Kompleks apartamentowo - sportowy" wraz z infrastrukturą techniczną na wymienionych wyżej działkach położonych w obr. [...] przy ul. P./ M. w K., w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego ul. P. w K. W toku tego postępowania zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27.03. 2005r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U.03.80.7171/ zwrócono się do Prezydenta Miasta K. jako zarządcy drogi powiatowej w mieście na prawach powiatu o uzgodnienie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Właściwość Prezydenta Miasta K. jako zarządcy drogi umocowanego do wydania uzgodnienia, wynika zarówno z powołanego wyżej przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także przepisu art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art.. 53 ust. 5 cytowanej wyżej, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten natomiast stwierdza, że zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronom zażalenie. Uzgodnienia dokonywane przed wydaniem decyzji wz mają na celu kontrolę zamierzenia inwestycyjnego przez wyspecjalizowany organ administracyjny. Organ uzgadniający w zakresie powierzonych mu kompetencji wyraża wiążącą zgodę na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia.
Żalący się podniósł, jako jeden z zarzutów przeciwko wydanemu postanowieniu; iż postanowienie zostało wydane przez ten sam organ - Prezydenta Miasta K. czyli wbrew treści par. 1 art. 106 k.p.a. Jego zdaniem problem został rozstrzygnięty w orzecznictwie sądowym, na dowód, czego zacytował uchwałę 5 sędziów z dnia 9.04.2001 r. OPK 26/00 (ONS 2001/4/153), w której wyrażono pogląd, iż w takiej sytuacji bezprzedmiotowym staje się współdziałanie organów.
Skład orzekający Kolegium nie podzielił stanowiska żalącego się w tej kwestii, gdyż pogląd prawny zawarty w przytoczonej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony w oparciu o nie obowiązującą dzisiaj ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z dn. 7.07.1994 r., która w ogóle nie przewidywała formy uzgodnienia z zarządcą dróg, ani też art. 40 ustawy nie zawierał ust. 5 obecnego przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wprowadził zasadę dokonywania uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. Zdaniem Kolegium jest to przepis szczególny w stosunku do przepisu kodeksowego, który reguluje tryb postępowania organu uzgadniającego i organu załatwiającego sprawę.
Natomiast kwestia wydania ewentualnego oddzielnego postanowienia nawet w sytuacji gdy organ wydający je pokrywa się z organem administracji orzekającym decyzją o ustaleniu wz nie została w żaden sposób odrębnie potraktowana w art. 53 cyt. ustawy. Przeciwnie przepis ten jednakowo obejmuje wszystkie wymienione w nim organy administracji, które współuczestniczą poprzez wydane uzgodnienie w decyzji ustalającej wz. Nie ma wyjątków od wymogu uzyskania uzgodnienia decyzji od zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
Kolegium zauważa że nie jest to jednostkowa sytuacja w prawie administracyjnym. Występuje ona przy podziale nieruchomości i jest uregulowana przepisami art. 93 ust. 4, 5 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U.04.261.2603/. Zarówno opinię w formie postanowienia w zakresie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, jak i decyzje w sprawie podziału wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Kolejny zarzut zażalenia jest o tyle zasadny, że rzeczywiście w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie wskazano dokładnych przepisów powołanych przez organ ustaw i rozporządzeń wykonawczych. Nie znaczy to jednak by taka podstawa prawna nie istniała i by postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Nie może, więc zgłoszony zarzut stać się podstawą dla uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący M.S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. 01. 2005 r., znak; [...], względnie o uchylenie w całości tych postanowień. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na zasadzie art. 119 ust. 1 pkt. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym.
Skarżący wychodząc od wykładni językowej wskazuje na rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 106 k.p.a. w stopniu powodującym nieważność zaskarżonego postanowienia stosownie do art. 156 par 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ to decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Podczas gdy w niniejszym przypadku faktycznie "Prezydent Miasta K. działając na wniosek Prezydenta Miasta K. odmówił uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego". Dalej zaś skarżący polemizując ze stanowiskiem Kolegium powtórzył zarzuty podniesione już w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta K. W szczególności dotyczą one niedopuszczalności uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego przez ten sam organ, który podejmuje decyzję. Podjecie postanowienia przez ten sam organ nie jest "zajęciem stanowiska przez inny organ" w rozumieniu przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a powoływanie się na analogię z przepisem art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21. 08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami również nie uzasadnia wydania postanowienia w trybie art. 106 k.p.a., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1. 03. 1999 r. /OKP 1/99/, w której stwierdził, że do wyrażenia opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. z oczywistych względów nie ma zastosowania przepis art. 106 k.p.a. albowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji gdy wydanie decyzji jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ (organ współdziałający) niż organ właściwy do wydania decyzji (organ załatwiający sprawę)
Ponadto skarżący podnosi, że organy obydwu instancji w sposób rażący naruszyły również art. 124 par 1 k.p.a. gdyż postanowienie nie zawiera podstawy prawnej, w oparciu o którą nastąpiło rozstrzygnięcie. W szczególności Prezydent nie podał jako podstawy prawnej przepisu, który by uzasadniał dlaczego nie można zlokalizować dojazdu do powiatowej drogi o dużym natężeniu ruchu, zaś Kolegium Odwoławcze nie wskazało w rozstrzygnięciu, które przepisy mogły by stanowić podstawę prawną. Zatem twierdzenie, że istnieje podstawa prawna jest gołosłowne. Skoro zaś Kolegium uznało, iż zaskarżone postanowienia są wydane w trybie uzgodnienia z art. 106 k.p.a. to powinno doręczyć je wszystkim uczestnikom postępowania, a nie tylko żalącemu się inwestorowi i organowi l instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie żądało przeprowadzenia rozprawy. Uznając natomiast zasadność zarzutu niedoręczenia postanowienia ostatecznego wszystkim stronom postępowania Kolegium podniosło, iż uchybienie to zostało naprawione, przez doręczenie egzemplarzy tegoż postanowienia wszystkim pominiętym stronom postępowania.
Rozpoznając skargę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Bezsporną okolicznością w sprawie jest, że M.S. wystąpił z wnioskiem na podstawie art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 7117/, o ustalenie warunków zabudowy trenu położonego przy ul. M. w K., obej. działki nr "1", "2", "6", "4", "5", "7", "3", "8" ,obr [...] i działkę nr "9" obr [...] dla inwestycji p.n. "kompleks sportowo -apartamentowy" składający się z budynków mieszkalnych /67 apartamentów/, zespołu garaży podziemnych, miejsc postojowych dla samochodów /68 miejsc garażowych w tym 54 w garażach podziemnych//, kortów tenisowych, z dojazdem od ul. M. i od ul. P.
W tej sytuacji trzeba stwierdzić, iż stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 27.03.2003 r. ./Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 ze zm./ o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu powiatowym i gminnym wydaje - wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 9 tej ustawy z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
Uzgodnień o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9, stosownie do treści ust. 5 powołanej wyżej ustawy dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.
Kolegium prawidłowo powołało więc powyższe przepisy i dokonało prawidłowej ich analizy. Fakt, że decyzję wz wydaje ten sam organ, który dokonuje uzgodnień działając również jako zarządca drogi powiatowej, nie czyni tych uzgodnień zbędnymi, bądź niedopuszczalnymi.
Należy zauważyć, iż znane są w prawie administracyjnym uregulowania prawne wprowadzające wymóg wcześniejszego opiniowania o kwestiach istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia przez ten sam organ, który orzeka, co do istoty sprawy.
Przywołany przez Kolegium przykład zawarty w przepisie art. 93 ust. 4,5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ilustruje taką sytuację. Decyzja o podziale nieruchomości musi być poprzedzona opinią wydaną w formie zaskarżalnego postanowienia o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi /.../. Aczkolwiek decyzję w przedmiocie podziału nieruchomości, jak i poprzedzającą ją opinię w formie zaskarżalnego postanowienia wydaję ten sam organ administracji publicznej, to z faktu tego nie wynika wcale, że opinia taka jest zbędna czy niepotrzebna, o czym obszernie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 7.03.2002 r., III RN 50/01, OSNP 2002/20/476.
W sprawie o ustalenie warunków zabudowy o tyle uregulowanie jest odmienne, że ustawodawca wymaga przed podjęciem decyzji o warunkach zabudowy, dokonania uzgodnień wymienionych w przepisie art. 53 ust. 4 w punktach od 1-11 ustawy w trybie art. 106 k.p.a.
Zarzuty dotyczące więc niedopuszczalności wydania decyzji wz i wcześniejszego dokonania uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. przez ten sam organ nie mogą odnieść żadnego skutku, skoro taki tryb postępowania jest przewidziany ustawą, a zatem zgodny z prawem.
Wybór trybu i formy rozstrzygnięcia dokonuje ustawodawca, a nie organ. Dywagacje dotyczące podniesionych w skardze kwestii mogą mieć więc tylko znaczenie de lege ferenda. Jednak w świetle obecnie obowiązujących przepisów powołanych wyżej ustaw; o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz o drogach publicznych /z dnia 21.03.1985 r. ze zm./ nie mają one praktycznego znaczenia.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca decydując się na wybór trybu z art. 106 k.p.a. dla dokonania uzgodnień z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego /art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/, miał znajomość ustawy o drogach publicznych - art. 19 ust. 5 , a tym samym rozeznanie, że owym właściwym zarządcą drogi wyrażającym swoje stanowisko w formie zaskarżanego postanowienia może być ten sam organ, który wydaje decyzje wz, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Nie można zatem dopatrzyć się żadnego naruszenia prawa przez organ stosujący właściwy tryb postępowania, działając w granicach zakreślonych przepisami prawa.
Treść, zakres i sposób wykonywania zarządu przez zarządcę dróg publiczny reguluje powołana już wyżej ustawa o drogach publicznych z dnia 21.03.1985 r. /z późn. zm./, nakładająca na zarządcę liczne obowiązki - (art. 20), w tym także określone w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Jednakże podstawą prawną dla dokonywanego uzgodnienia jest przepis art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego dyspozycja realizuje zapis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego; iż zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Materialnoprawną podstawą dla dokonanego uzgodnienia zarządcy drogi w trybie art. 106 k.p.a., jest przepis art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003 r., który prawidłowo został powołany przez organy rozstrzygające w sprawie
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 k.p.a. organ zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie postanowienia (uzgadniający zarząd drogi), n i e jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest to tylko stanowisko w sprawie administracyjnej toczącej się już przed właściwym organem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Stanowisko to jest zajmowane (wyrażane) przez wydanie postanowienia przez organ uzgadniający, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem wyrażającym stanowisko ma charakter pomocniczy. Rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Prezydent Miasta K., jako zarządca drogi powiatowej (art. 19 ust. 5 ust. o drogach publicznych) zajął negatywne stanowisko wobec przedstawionego do uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego ul. P. Stanowisko to po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego podzielił organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W świetle argumentów przedstawionych w uzasadnieniu negatywnego stanowiska trzeba stwierdzić, iż nie zawiera ono cech dowolności.
Ocena możliwości dojazdu do planowanej inwestycji w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego należy do zarządcy drogi (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) i ma ona cechy uznania administracyjnego, które ma w tym wypadku na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na drodze powiatowej, którą jest ul. P.
Stanowisko zarządcy, o którym mowa wyżej jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy o ustalenie warunków zabudowy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w tej sprawie wedle zasad określonych w art. 7, 77 par j 1 art. 80 i art. 107 par 3 k.p.a.
Wobec doręczenia postanowienia ostatecznego wszystkim stronom przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uznaniu zasadności zarzutu skarżącego, uchybienie związane z niedoręczeniem postanowienia zostało usunięte, a zatem odpadł zarzut naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie .
W świetle powyższego, zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu l instancji nie naruszają prawa, i dlatego Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.