II SA/Kr 1136/06

II SA/Kr 1136/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Krystyna Daniel
Małgorzata Brachel - Ziaja /sprawozdawca/
Piotr Głowacki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Sygn. powiązane
I OSK 491/07 - Wyrok NSA z 2008-03-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K. C., E. C.- K., K. S, W. Sz. i A. P. na decyzję Wojewody z dnia 1 sierpnia 2002 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz E. C.- K. kwotę [...] ([...]) złotych, na rzecz K.C [...] ([...]) złotych oraz na rzecz K. S., W. S. i A. P kwotę [...] ([...]) złotych.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 sierpnia 2002 r., znak [...] Wojewoda na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000r.) i art. 138 par 1 pkt k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A.J., od decyzji Starosty Powiatu nr [...] z dnia [...] .2002r. orzekającej o odmowie zwrotu części działki nr [...] położonej w [...] gm. [...] w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej 1. kat. [...] o pow. 1,6671 ha b ,gm. kat. [...], na jej rzecz oraz K.C. i E.C. – K.,- utrzymał zaskarżoną decyzję mocy.
W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdził, co następuje:
Pismami z dnia [...]. 2000r. A. J. i K. C. wystąpiły do Starosty Powiatu z wnioskami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Oświadczeniem z dnia [...] 2000r. do powołanych wniosków przyłączyła się E.C. – K. W toku postępowania wyjaśniającego starosta ustalił, iż przedmiotem żądania jest parcela gruntowa: 1. kat [...] o pow. 1,6671 ha b. gm. kat. [...]. Przedmiotowa parcela wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1969r. nr [...], z przeznaczeniem na cele budownictwa, zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...]1965r. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność R. i M.R. po połowie każdego z nich.
Mocą postanowienia Sądu Powiatowego z dnia [...] .1957r. sygn. akt [...] prawa do spadku po zmarłej M.R. nabyli: M. C. i K. C. po ½ części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] 2000r. sygn. akt [...] prawa do spadku po zmarłym M. C. nabyły: K. C. i E. C.- K. po ½ części. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] 2002 r. sygn. akt [...]prawa do spadku po zmarłym K. R. nabyła A. J. w całości.
Starosta wskazał, iż przy ocenie zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, wiążący jest cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W omawianej sprawie cel wywłaszczenia określony został w sposób ogólny i nieprecyzyjny, a w takich przypadkach konieczna jest ocena celu wywłaszczenia na podstawie treści decyzji lokalizacyjnej oraz planu zagospodarowania terenu sporządzonego przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy, pochodzący z okresu wywłaszczenia Starosta Powiatu uznał, iż wywłaszczone parcele wraz z sąsiadującymi nieruchomościami przeznaczone zostały pod urządzenie placu ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia wojsk garnizonu. Obiekt wojskowy - plac ćwiczeń "P" odtworzony został przez władze miasta w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "B ", w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego.
Zgodnie natomiast z ustaleniami podjętymi przez organ I instancji podczas oględzin nieruchomości, wnioskowana do zwrotu parcela stanowi teren porośnięty wysoką trawą oraz samosiejkami krzewów i drzew. W trakcie oględzin nie stwierdzono istnienia w terenie obiektów budowlanych. Niemniej jednak analiza zainwestowania całego terenu placu ćwiczeń wojskowych "P" wskazuje, iż był on użytkowany przez Wojsko Polskie zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] 1969r. nr [...], zmieniającą za zgodą stron powołaną wyżej decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...]
Starosta Powiatu ustalił, iż wywłaszczona parcela stanowi w aktualnym operacie ewidencji gruntów część działki nr [...] o pow. 21,56 ha pół. w [...] gm. [...], której to własność umową z dnia [...]. 2001 r. – akt notarialny [...] Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w [...] przeniosła na rzecz j Giełdy Rolno-Ogrodniczej "M" S. A. z siedzibą w [...] Uwzględniając ten fakt organ I instancji podkreślił, iż zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w wypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W obecnym stanie prawnym zachowuje nadal aktualność teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1994 roku, III ARN 22/94 (OSNAP 1994/7/108), stosownie do której "Organ administracji rządowej orzekając o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) powinien zbadać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w tym przepisie, ale także aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi". Odnosząc powyższe do ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie, należało odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spadkobiercom jej poprzednich właścicieli. Warunkiem bowiem dokonania zwrotu nieruchomości jest władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczonej nieruchomością poprzez jej zbycie umową cywilno-prawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezskuteczne, a wnioskowana do zwrotu parcela nie może być zwrócona.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. J., zarzucając naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołująca podkreśliła, iż obowiązkiem organu orzekającego jest " pozytywne i przekonywujące udowodnienie, iż wywłaszczona nieruchomość jest -w dalszym ciągu niewątpliwie niezbędna dla realizacji określonych w decyzji wywłaszczeniowej celów publicznych. Skoro w niniejszej sprawie cel ten jest określony nieprecyzyjnie, to nie jest też możliwe jednoznaczne wykazanie przez administracja, że nieruchomość w dalszym ciągu jest wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a skoro tak, to pociąga to za sobą skutek niemożności udowodnienia, że nieruchomość wywłaszczona jest wykorzystywana na określony w decyzji wywłaszczeniowej cel - co z kolei jest jednoznaczne z tym, iż winna ona zostać zwrócona jej byłym właścicielom." Dalej odwołująca wskazała, iż " cel wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie niejako następczo był precyzowany i (...) zmieniany. Pierwsze bowiem decyzje lokalizacyjne, które precyzowały ten szeroko określony cel zezwalały na zajęcie wywłaszczonych gruntów przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w [...], a więc na " cele cywilne". (...) Tymczasem cel ten został zmieniony, bowiem przedmiotowe tereny (...) przekazano Wojskowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w [...]. Zmieniło się więc w sposób zasadniczy przeznaczenie wywłaszczonych terenów z "celów cywilnych" na "cele wojskowe". Z kolei w dniu [...].2001 r. Agencja Mienia Wojskowego przekazała przedmiotowe tereny Spółce " M " pod budowę Giełdy Rolno-Ogrodniczej, tj na cele komercyjne. " Zdaniem odwołującej narusza to zasadę, zgodnie z jeżeli wywłaszczona nieruchomość ma być wykorzystana na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, to dysponent nieruchomości winien zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości zwrotu tej nieruchomości.
Nadto odwołująca podkreśliła, iż przy założeniu, że przedmiotowa nieruchomość była jednak wykorzystywana na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, to zgodnie z przytoczonym przez nie orzecznictwem (wyrok NSA z 11.02.1992r. S.A./Ka 1093/91), w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość przez pewien czas była wykorzystywana na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, ale w czasie orzekania jest już zbędna na ten cel, nieruchomość winna zostać zwrócona.
Wojewoda rozpatrując odwołanie stwierdził że decyzją organu I instancji jest trafna, gdyż zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w wypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Szczególnie ograniczone są możliwości zwrotu nieruchomości, stanowiących własność osób trzecich. Trafny i znajdujący oparcie w literaturze jest pogląd, w myśl którego nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem, aktualnie w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot, nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (T. Woś "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" Wyd. Prawnicze PWN 1998 r.) Warunkiem bowiem dokonania zwrotu nieruchomości jest władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z poglądem znajdującym odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA - OZ z dnia 29 listopada 1999 r. II SA/Kr 2479/97) fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością poprzez jej zbycie umową cywilno-prawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezskuteczne, a wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może być zwrócona.
Przedmiotem zwrotu może być nieruchomość, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu i pozostająca w prawnej dyspozycji podmiotu publicznoprawnego, tzn. taka nieruchomość, która nie jest obciążona prawami rzeczowymi uniemożliwiającymi przywrócenie do niej prawa własności poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Jeżeli nieruchomość (bez względu na to, czy po jej wywłaszczeniu wykorzystana została na cel wywłaszczenia) nie pozostaje już w dyspozycji prawnej podmiotu zobowiązanego do jej wydania (Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub samorządu województwa), to orzeczenie o jej zwrocie, jako niewykonalne oznaczałoby, że decyzja o zwrocie byłaby dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 par 1 pkt 5 k.p.a. Trafny jest zatem pogląd Starosty Powiatu zawarty w zaskarżonej decyzji, w myśl którego, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością będącą przedmiotem postępowania zwrotowego, właściwy organ nie może wydać decyzji o jej zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, choćby nawet uznał, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Organy administracji nie mogą bowiem ograniczać się do rozpoznania sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie pod kątem pozytywnej przesłanki zawartej w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji publicznej orzekając w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie powyższego przepisu ustawy, powinien brać pod uwagę nie tylko określoną w tym przepisie przesłankę zwrotu, lecz także obowiązany jest uwzględniać istniejący w dniu orzekania stan prawny i faktyczny nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne wydawanie decyzji o zwrocie nieruchomości jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 roku, III AZP 13/93). Jeżeli zatem, jak wykazało przeprowadzone postępowanie dowodowe działka nr [...], w skład której weszła w całości parcela 1.kat. [...], stanowi obecnie własność [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "M" S. A. z siedzibą w [...], to okoliczności tej nie można pominąć rozważając kwestię zwrotu nieruchomości w kontekście art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniach, Wojewoda stwierdza co następuje:
Przedmiotowa parcela gruntowa: 1.kat [...] gm. kat. [...] wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 21.10.1969r. nr [...], z przeznaczeniem na cele budownictwa, zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1965r. Zgodzić się należy z odwołującą, iż cel wywłaszczenia powołany w decyzji wywłaszczeniowej określony został ogólnie i nieprecyzyjnie. W takiej sytuacji prawidłowa ocena celu wywłaszczenia nieruchomości dokonywana jest przez organ prowadzący postępowanie w sprawie jej zwrotu na podstawie dokumentacji pochodzącej z okresu wywłaszczenia. Na takiej podstawie Starosta Powiatu ustalił, że wywłaszczona parcela 1.kat [...].gm. kat. [...] przeznaczona została wraz z nieruchomościami sąsiednimi pod urządzenie placu ćwiczeń, zabezpieczającego proces szkolenia wojsk garnizonu Podkreślenia wymaga ,iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1965r., stanowiąca podstawę wywłaszczenia powołanej parceli zmieniona została za zgodą stron mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] 1969r, a więc przed dokonaniem przedmiotowego wywłaszczenia. Zmiana polegała na stwierdzeniu, iż całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich l. Cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].1969r. nr [...] jako "budownictwo" należy zatem odczytywać, mając na uwadze treść decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...]1965r., po jej zmianie dokonanej decyzją Nr [...] z dnia [...].1969r.
Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii, iż nawet przy założeniu, że przedmiotowa nieruchomość była w przeszłości wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to jeśli w czasie orzekania jest już zbędna na ten cel, winna zostać zwrócona, Wojewoda zauważa, iż z postanowień przepisu art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a contrario wynika, że jeśli cel wywłaszczenia nieruchomości został definitywnie osiągnięty (art. 137 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami) to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (T. Woś "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" Wyd. Prawnicze PWN 1998 r.).
Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia w niniejszej sprawie zasady, zgodnie z którą jeżeli wywłaszczona nieruchomość ma być wykorzystana na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, to dysponent nieruchomości winien zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości zwrotu tej nieruchomości, to istotnie stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot. Instytucja zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu polega na tym, że w sytuacji, kiedy podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie powziął zamiar użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ - w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości lub jej części. Dopiero wówczas gdy osoby te nie złożą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w ciągu 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości takiego zwrotu, wywłaszczona nieruchomość może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż uprawnienie do żądania zwrotu wygasa.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa skutków naruszenia zakazu określonego w art. 136 ust. 1 tej ustawy. W ustawie tej brak jest zsynchronizowania pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej a przewidzianym również ustawowo uprawnieniem Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego do sprzedaży takiej nieruchomości innym osobom, oddania jej w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem czy dzierżawę. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie posiada narzędzi prawnych, pozwalających mu na zastosowanie sankcji w sytuacji naruszenia zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Możliwe natomiast może być wniesienie powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy zawartej z naruszeniem art. 136 ust. 1 u.g.n. stosownie do art, 58 par. 1 kodeksu cywilnego, bądź żądanie uznania takiej umowy za bezskuteczną w stosunku do właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy - na podstawie art. 59 K.c., jako urnowy, której wykonanie czyni całkowicie lub częściowo niemożliwym zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ewentualne stwierdzenie nieważności takiej umowy lub uznanie jej za bezskuteczną wobec podmiotów żądających zwrotu nieruchomości doprowadzi do stanu prawnego, który dopuszcza wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, w stosunku do której zaistnieją przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia. Umożliwi to poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy ponowne wystąpienie z żądaniem zwrotu tej nieruchomości.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. J., K. C. i E.C. – K. powtórzyły zarzuty podniesione już uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Szczególnie skarżące podkreślił że w toku postępowania zwrotowego Skarb Państwa wyzbył się własności przedmiotowej nieruchomości aby uniemożliwić jej zwrot uprawnionym z ustawy podmiotom. Nieruchomość ta nie został użyta na cel wywłaszczenia, a obecnie nie można było dokonać zmiany tego celu i bez zgody poprzednich współwłaścicieli zadysponować nią w inny sposób; na cel niepubliczny wbrew zakazowi z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odmowa zwrotu tej nieruchomości jak również zmiany celu jej wywłaszczenia są jawnym łamaniem Konstytucji RP zwłaszcza art. 21 przez organy władzy powołane do należytego przestrzegania praw.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie może być zwrócona wywłaszczona nieruchomość, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot, nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Skoro zaś działka nr [...] w granicach której znajduje się wywłaszczona dz. nr stanowi obecnie własność Giełdy Rolno -Ogrodniczej "M" S. A. z siedzibą w [...], to zwrot przedmiotowej działki nie był możliwy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art 97 par 1 ustawy z dnia 30. 08, 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U, Nr 153, poz, 1271/ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 01 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Właściwym przeto do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zgodnie z treścią art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany granicami skargi i jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie .
Skarga jest zasadna.
Nie budzą wątpliwości i są bezsporne między stronami następujące okoliczności:
- Wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej 1. kat [...] o pow. 16671 m2, obj l wh [...] nastąpiło decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] 1969 r. znak [...], na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...]. 1965 r. wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a wnioskującą wywłaszczenia była. Dyrekcja Inwestycji Miejskich I, w [...]
- W dacie wywłaszczenia właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli K. R. i M. R. po połowie każde z nich, a skarżące A. J., K. C. , E. C. – K. k są wykazanymi spadkobierczyniami poprzednich właścicieli.
- Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] .1965 r., powołanej w decyzji wywłaszczeniowej, jako cel wywłaszczenia, na wywłaszczonym terenie tym była przewidziana budowa magazynów. /Brak jest w aktach załącznika graficznego o którym mowa w tej decyzji, / W aktach natomiast znajduje się decyzja z dnia [...]1969 r. z treści której wynika, że zmienia ona m. in. decyzję nr [...] z dnia [...]. 1965 r. w ten sposób, że decyzje "wydane na rzecz i imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich I obecnie prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo- Budowlany.."
Ponadto bezsporną jest okoliczność że:
- magazyny , ani żadne inne obiekty budowlane nigdy nie powstały na tej działce, a w chwili jej oględzin w czasie rozprawy administracyjnej połączonej z naocznią stwierdzono że teren ten jest w całości porośnięty wysoką trawą, zachwaszczony dzikimi krzewami i samosiejkami drzew /protokół rozprawy z dnia [...]. 2001 r./
- wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu [...]. 2000 r.
- obecnie przedmiotowa działka nr [...] wraz z kompleksem innych wywłaszczonych nieruchomości weszła w skład działki nr [...] i pozostaje w jej granicach.
- w dniu [...]. 2001 r. Agencja Mienia Wojskowego wyzbyła się własności m.in. przedmiotowej działki przenosząc jej własność wymienionym wyżej aktem notarialnym na rzecz Giełdy Rolno-Ogrodniczej "M" S. A. na cele komercyjne.
Już tylko na tle powyższych bezspornych okoliczności skardze nie można odmówić słuszności. Nie zostały bowiem wyjaśnione i ustalone w toku postępowania istotne okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie były też przestrzegane w toku postępowania zwrotowego zasady wynikające z przepisów k.p.a. i ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte w III dziale, rozdział 6 tej ustawy.
I/ Przepis art.136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Wynikające wprost z ustawy uprawnienie podmiotowe poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstaje wówczas, gdy stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Nie ma przy tym żadnych ograniczeń czasowych dla tego roszczenia.
W świetle powołanego przepisu art 136 ust 3 u. g. n, zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczania, stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Organy orzekające nie mogły więc pominąć tej tak istotnej kwestii dla rozstrzygnięcia w sprawie i uchylić się od dokonania ustaleń w tym zakresie. Należało przy zastosowaniu reguł wynikających z przepisów zawartych w art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalić w sposób nie budzący wątpliwości; czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym czy istnieje (lub nie) przesłanka jej zwrotu.
II/ Pojęcie zbędności zostało zdefiniowane w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. , Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zawierał koniunkcję przesłanek, które musiały zaistnieć aby można było uznać nieruchomość za zbędną . W odniesieniu do normy zawartej w pkt. 1 ust. 1 art. 137 u.g.n. były to dwa kryteria faktyczne dla ich oceny, upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan w jakim ona się znajduje w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu. Zaś w pkt. 2 ust. 1 art. 137 tej ustawy są to kryteria prawno-faktyczne; utrata mocy obowiązującej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i brak realizacji celu wywłaszczenia.
Punktem wyjścia dla oceny czy istnieje stan zbędności będzie w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie konfrontując ów właściwy cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym i prawnym w jakim ona się znajduje będzie dopiero można dokonać rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria; czy nieruchomość stała się dlań zbędna. . Przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować bardzo ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u. g. n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Trzeba tu zauważyć, że w świetle bezspornych okoliczności związanych z wywłaszczeniem, konkretny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest oczywisty. Wynika on wprost z powołanej decyzji wywłaszczeniowej "na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1965 r. wydanej przez Wydział Budownictwa , Urbanistyki ł Architektury PWRN " Wnioskującą wywłaszczenie i adresatem decyzji wywłaszczeniowej była Dyrekcja Inwestycji Miejskich. Ma to o tyle znaczenie, że z decyzji tej nie wynika by wywłaszczenie nastąpiło na cele obronności kraju (wojskowe). Jak wykazano wyżej w powołanej decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] został precyzyjnie dookreślony cel wywłaszczenia: "budowa magazynów".
Jest też oczywistym, że cel ten nigdy nie został zrealizowany, co nie zwalnia organu od dokonania w tym przedmiocie właściwych ustaleń i oceny zbędności. Nie zwalnia też od tego obowiązku okoliczność utraty przez skarb Państwa tej działki na skutek przeniesienia jej własności na rzecz Giełdy Ogrodniczej "M" S. A..
III/ Wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie można zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust 1 u g n stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej rafio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez, odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, /por, T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" - Warszawa 2004, s. 171 - 174/
Konsekwencją zakazu z art. 136 ust. 1 u.g.n. użycia nieruchomości na inny cel niż określony decyzji o wywłaszczeniu jest wprowadzony przepisem art, 136 ust, 2 u.g.n. obowiązek zawiadomienia właściciela lub jego spadkobiercy przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z równoczesną informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni właściciel (lub jego spadkobierca) może skorzystać z tej możliwości w terminie trzech miesięcy , licząc od dnia zawiadomienia pod rygorem utraty tego uprawnienia przysługującego mu z mocy art. 136 ust- 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero bezskuteczny upływ 3 miesięcznego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wówczas też dopiero ustaje ustawowy zakaz z art 136 ust. 1 u.g.n. użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Omawiany przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. jest normą o charakterze imperatywnym w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna (art. 58 k.c.)
Uprawnienie właściciela lub jego spadkobiercy przysługującemu mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 u.g,n) może być ponadto wyłączone tylko w przypadku zaistnienia przesłanki przewidzianej art. 229 u,g n. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady określonej w przytoczonym wyżej przepisie 136 u.g.n. stanowiąc, iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy ([...]. 1998 r,) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Muszą zatem zachodzić kumulatywnie wskazane warunki, stanowiące łącznie przesłankę negatywną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co w tym stanie sprawy nie ma miejsca. Bowiem przedmiotowa nieruchomość, nie została ani sprzedana, ani też nie ustanowiono na niej prawa wieczystego użytkowania Rozporządzenie nieruchomością wbrew ustawowemu zakazowi miało miejsce już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami w toku postępowania zwrotowego i nie była to sprzedaż.
W sytuacji gdy roszczenie poprzedniego właściciela nie wygasło stosownie do art. 136 ust. 5 u.g.n. i nie jest wyłączone z mocy art. 229 u. g n., to należało rozpoznać sprawę o zwrot, nieruchomości zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli w toku postępowania organ stwierdzi, że stosownie do normy zawartej w art, 137 u.g.n. nieruchomość stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, to: - stosownie do art. 97 par 1 pkt 4 k.p.a. - ma on obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych, sprawę własności przedmiotowej nieruchomości przekazanej tytułem darmym, na cele komercyjne Giełdzie Ogrodniczej "M" S.A., a następnie podjąć właściwe czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości określone w art. 100 par 1 k.p.a. Wydanie decyzji z naruszeniem tej powinności oznacza naruszenie zarówno wymienionych wyżej przepisów art. 136 ust. 1 i 3 u g n, jak i art. 7 k.p.a. /por. T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" WP LexisNexis W-wa 2004, str. 235/
Nie czyni zadość omawianym wymogom ustawy pouczenie odwołujących się przez organ II instancji (dopiero w uzasadnieniu swojej decyzji) o możliwości wniesienia przez nich do sądu powszechnego powództwa o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 58 par 1 k c. umowy zwartej z naruszaniem art. 136 ust. 1 u.g.n. na podstawie której Skarb Państwa (Agencja Mienia Wojskowego) przeniósł własność przedmiotowej działki na rzecz innego podmiotu, bądź powództwa na podstawie art. 59 k.c. o uznanie takiej umowy za bezskuteczną w stosunku do spadkobiercy (poprzedniego właściciela.
Należy tu przywołać stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w niepub. uzasadnieniu wyroku z dnia 29.08. 2006 r. sygn. akt I OSK 879/05 wydanego w analogicznej sprawie /zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II SA/Kr 1235/01/ "... zgodnie z art. 136 ust. 3 u g n materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi kwestia władania nieruchomością. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej tj. orzekającej o zwrocie . Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 art. 4 k.p.a..."
Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego i analizy materiału dowodowego, co stanowi naruszenie wyżej wskazanych przepisów oraz art. 7,8,9 i 77 k.p.a. , a także naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit. "a" i "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylające decyzje obu instancji wydane w ramach postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie sięgające "w głąb" sprawy jest w tym wypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia w myśl przepisu art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.