II SA/Kr 1126/23

II SA/Kr 1126/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 138 par 2  , art 151  par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 25 lipca 2023 r. znak: SKO.ZP/415/169/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Decyzją z 30 listopada 2022 r. znak: UM-III.6730.61.2022.IT Burmistrz Miasta
i Gminy Z., na wniosek M. K. z 3 sierpnia 2022 r., ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego oraz gospodarczo - garażowego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości F..
Od ww. decyzji odwołanie wnieśli M. K. oraz Parafia Rzymsko- Katolicka p.w. [...] w F.
Decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r., znak: SKO.ZP/415/484/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję
i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Z., po uzyskaniu wyjaśnień od inwestora M. K. na temat prowadzonej działalności rolniczej i po uzgodnieniu projektu decyzji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Tarnowie (postanowienie z dnia 14 kwietnia 2023 r. znak: NNZ.90831.41.2023.1), decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. nr 58/2023 ustalił warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego oraz gospodarczo - garażowego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości F..
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest również objęty obowiązkiem sporządzenia planu. W planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, teren inwestycji nie był przeznaczony na realizację zadań rządowych. Wniosek określał wszystkie elementy art. 52 ust. 2, stosownie do art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W toku postępowania uzyskano uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli chodzi o obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji ustalono, że zaopatrzenie w wodę nastąpi "projektowaną instalacją z projektowanej studni, zlokalizowanej w odległości większej niż 150 m od cmentarza".
Realizując zalecenia wyrażone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia z dnia 13 stycznia 2023 r., organ pierwszej instancji wezwał inwestora do wykazania jakie gospodarstwo rolne prowadzi i o jakim charakterze, a także wykazania powiązania planowanej inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym; wyjaśnienia czy prowadzona działalność rolnicza wykonywana jest przez wnioskodawcę na własny rachunek w sposób stały i osobisty; wyjaśnienia czy inwestor podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników.
W piśmie z dnia 21 marca 2023 r. inwestor poinformował, że prowadzone gospodarstwo rolne ma standardowy charakter gospodarstwa specjalizującego się głównie w uprawach zbóż, rzepaku i kukurydzy. Nastawione jest więc na produkcję i uprawy roślinne. W ramach prowadzonego gospodarstwa wykorzystywane i użytkowane są zarówno grunty będące jego własnością, jak również grunty rolne dzierżawione od okolicznych rolników, którzy odeszli od ich uprawy. Ww. nie przedłożył uwierzytelnionych kopi umów dzierżawy nieruchomości rolnych. Inwestor wskazał, iż planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczo-garażowego w zabudowie zagrodowej będzie kolejnym etapem rozwoju i unowocześnienia prowadzonego od kilkunastu lat gospodarstwa. W bliskiej perspektywie czasu planuje nie tylko powiększenie gospodarstwa poprzez nabycie kolejnych gruntów rolnych i ich konsolidację w większe powierzchniowo obszary, ale przede wszystkim wprowadzenie nowych rozwiązań technologicznych i specjalistycznych, wykorzystywanych teraz w rolnictwie, których celem jest zarówno wzrost produkcji, poprawa bezpieczeństwa oraz wprowadzenie działań mających na celu poprawę ochrony środowiska wiejskiego. Wskazał, iż budowa nowych obiektów w ramach planowanej inwestycji pozwoli również wykorzystać i właściwie zabezpieczyć posiadany park maszynowy, w skład, którego wchodzą bardzo drogie narzędzia i maszyny rolnicze, które niejednokrotnie pozyskane w ramach różnego rodzaju dotacji i środków unijnych nie mogą ulec zniszczeniu bądź być narażone na działanie czynników zewnętrznych, w tym również takich jak niekorzystne warunki atmosferyczne. Oprócz tego wraz z rozwojem gospodarstwa zamierza zatrudnić pracowników, którym należy zapewnić godziwe warunki nie tylko te finansowe, ale także te sanitarne i częściowo mieszkaniowe.
W ocenie organu pierwszej instancji inwestor wykazał, iż nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rolnego o pow. 28,25 ha, co przekracza średnią gospodarstwa rolnego w Gminie Z., w związku z czym zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 w/w ustawy. W zakresie parametrów zabudowy uzupełniono analizę w zakresie występujących budynków i ich funkcji.
Decyzją z dnia 25 lipca 2023 r. znak: SKO.ZP/415/169/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 §2 kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał, że szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu
w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.
z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).
Organ podał, że zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów
i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W decyzji z dnia 13 stycznia 2023 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Skoro więc inwestor planuje pobierać wodę ze studni, rzeczą organu jest ustalenie możliwości wykonania indywidualnego ujęcia wody (studni) jeżeli na działce znajduje się woda zdatna do picia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji nie dokonał ustaleń w zakresie tego czy przedstawione rozwiązanie w zakresie dostawy wody jest w ogóle możliwe i wystarczające dla planowanej inwestycji. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt: II SA/Po 18/21) wskazuje się, iż brak możliwości podłączenia budynku mieszkalnego do istniejącej sieci wodociągowej z uwagi na brak takiej sieci nie zwalnia inwestora z wykazania, poza własnym oświadczeniem, że uzbrojenie terenu w zakresie dostaw wody do planowanego budynku jest wystarczające dla tego zamierzenia. Skoro budowa studni nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie wymaga do określonych parametrów pozwolenia wodnoprawnego, inwestor musi w inny sposób wykazać, że inwestycja ma wystarczające w tym zakresie uzbrojenie terenu. Równocześnie wskazuje się, iż dokumentacja hydrologiczno-geologiczna stanowiłyby spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia lub zaprojektowania uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego. Nie chodzi zatem jedynie o słowne gwarancje inwestora, że kiedyś w przyszłości powstanie odpowiednia infrastruktura techniczna. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego powinien obiektywnie ocenić, czy projektowane uzbrojenie terenu jest technicznie i prawnie możliwym w przyszłości dla zamierzenia budowlanego, co też może uzależnić od wiedzy innych osób posiadających wiedzę specjalną.
Organ odwoławczy podał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy inwestor powinien zostać wezwany do wykazania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy tj. do wykazania, iż planowana studnia będzie wystarczając dla uznania, że spełniony został warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Dotychczas bowiem w żaden sposób nawet nie uprawdopodobnił, iż woda w przedmiotowym terenie występuje i czy jej potencjalna ilość jest wystarczająca dla potrzeb funkcjonowania planowanego budynku mieszkalnego (gdzie według oświadczenia inwestora mają mieszkać pracownicy gospodarstwa), a jej jakość będzie zdatna do spożycia przez ludzi.
Odnosząc się do wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 21 marca 2023 r. Kolegium podniosło, że już w poprzedniej decyzji zaznaczyło, że inwestor winien wykazać, jakie gospodarstwo rolne prowadzi, o jakim charakterze, a także powinien wykazać powiązanie planowanej inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym. Organ zaś winien był wyjaśnić czy prowadzona działalność rolnicza wykonywana jest przez wnioskodawcę na własny rachunek w sposób stały i osobisty, czy inwestor podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. W razie konieczności mógł również ustalić czy prowadzona działalność rolnicza jest współfinansowana lub finansowana ze środków Unii Europejskiej administrowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa lub Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa.
W ramach postępowania dowodowego organ winien zebrać uwierzytelnione kopie umów dzierżawy nieruchomości rolnych (jeżeli takowe występują) oraz wyjaśnić czy wnioskodawca dysponuje budynkami, które są wykorzystywane do prowadzenia konkretnej działalności rolniczej. Tymczasem wydając decyzję organ l instancji poprzestał na wyjaśnieniu inwestora, nie żądając żadnych dowodów na potwierdzenie wyjaśnień inwestora. Organ pierwszej instancji nie zebrał dowodów umożliwiających stwierdzenie, iż inwestor jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne. Nadto, organ zrezygnował z oceny tego czy planowana inwestycja, a w szczególności nowy dom mieszkalny, są niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Kolegium wskazało, że organ winien ustalić, jakie maszyny rolnicze skarżący posiada oraz czy prowadzona działalność rolnicza wykonywana jest przez wnioskodawcę na własny rachunek w sposób stały i osobisty, czy inwestor podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. W materiale dowodowym winny znaleźć się dowody na okoliczności podnoszone przez M. K., tak aby można je było obiektywnie zweryfikować.
Zdaniem organu odwoławczego zarzut stron co do braku podania adresu stron postępowania nie jest uzasadniony; wykaz stron postępowania wraz z adresami zamieszkania znajduje się bowiem w aktach sprawy.
Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Krakowie wniósł M. K..
Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 §2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania ww. przepisu. Decyzja organu pierwszej instancji nie była bowiem obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.
Skarżący podniósł, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu inwestycji, ale jedynie zapewnienie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Należy wziąć pod uwagę, że podmiot występujący o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie musi mieć prawa do dysponowania daną nieruchomością. Zbyt daleko idący zatem byłby wymóg, aby
w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał umowę z dostawcą mediów lub zezwolenie na podłączenie do sieci.
Skarżący dodał, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą
w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników
i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lica 1998 r., II SA 713/98, LEX nr 41767). Za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz
z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (art. 551 Kodeksu cywilnego). Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą
w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników
i im służą. Skarżący w sposób dostateczny wykazał, że prowadzi gospodarstwo rolne, specjalizuje się w uprawie zbóż, rzepaku i kukurydzy, dlatego organ nie ma podstaw, by kwestionować ten fakt oraz przedstawiać wątpliwości co do tego, czy inwestor jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne.
Z podanych przyczyn, zdaniem skarżącego brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 §2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa.
Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tak zakreślonych ramach wniesiony sprzeciw okazał się nieuzasadniony.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), która w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydawanej decyzji przywołany przepis stanowił następująco:
"Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu."
W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie miał również art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że skarżący zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Kwestię sporną w sprawie stanowiło, po pierwsze, wykazanie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.
W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wskazało, że już w poprzedniej decyzji zarzuciło organowi pierwszej instancji, że ten nie wyjaśnił spełnienia tego warunku w sytuacji, gdy planowane zamierzenie obejmuje indywidualne ujęcie wody ze studni. Sąd podziela stanowisko Kolegium, poparte poglądami orzecznictwa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 15 września 2021 r., II SA/Po 18/21), zgodnie z którym brak możliwości podłączenia budynku mieszkalnego do istniejącej sieci wodociągowej, z uwagi na brak takiej sieci, nie zwalnia inwestora z wykazania, że uzbrojenie terenu (tu: w zakresie dostawy wody) jest wystarczające dla spełnienia warunku, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Nie przesądzając sposobu wykazania tej przesłanki Sąd podkreśla, że jest wystarczające samo oświadczenie inwestora o zamiarze wybudowania studni.
W ocenie Sądu organ odwoławczy szeroko omówił możliwe (ale nie jedyne) sposoby wykazania tej przesłanki, wskazując przy tym słusznie, że organ pierwszej instancji powinien wezwać wnioskodawcę (inwestora) do wykazania, że planowana inwestycja spełnia powyższy warunek, podczas gdy dotychczas nawet nie uprawdopodobniono, że woda w przedmiotowy terenie występuje, a jej potencjalna ilość jest wystarczająca dla potrzeb funkcjonowania planowanego budynku mieszkalnego, gdzie mieszkać mają pracownicy gospodarstwa, a jej jakość będzie zdatna do spożycia dla ludzi.
Drugą kwestią sporną była kwalifikacja planowanej zabudowy jako zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wyjaśnić należy w związku z tym, że w świetle tej regulacji zabudowa zagrodowa związana z gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, korzysta z istotnej preferencji jeśli chodzi o przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dla takiej bowiem zabudowy nie stosuje się warunku "dobrego sąsiedztwa", o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Jak słusznie podkreślił WSA w Poznaniu w wyroku z 15 września 2021 r., II SA/Po 18/21, "ratio legis wprowadzenia regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie było umożliwienie dowolnej zabudowy w ramach tzw. zabudowy zagrodowej i obchodzenia w ten sposób przepisów ustanawiających zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, lecz jedynie umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, na obszarze na którym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydzielenia obszaru przeznaczonego na zagrodę (siedlisko) tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych byłoby niemożliwe, ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie "miejsca pracy", które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania, a nie ułatwienie w lokalizowaniu wszelkich obiektów przez posiadacza zagrody (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 763/20)."
Istotne jest przy tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia zabudowy zagrodowej. Definicja taka znajduje się w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), który stanowi, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Definicja ta jednak, zawarta została w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy – Prawo budowlane i ma ona znaczenie przede wszystkim dla instytucji Prawa budowlanego, nie zaś dla decyzji poprzedzającej pozwolenie na budowę.
Sąd obecnie orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17 (w którym nawiązano do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16), w którym wskazano, że "współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być zatem rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej."
Niesporne jest w okolicznościach sprawy, że skarżący posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 28,25 ha w gminie Z., przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie. Obecnie planuje zrealizować budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczo-garażowy. Słusznie stwierdziło Kolegium, że konieczne było wyjaśnienie zagrodowego charakteru tej zabudowy, tym bardziej, że wnioskodawca posiada już budynek mieszkalny w ramach gospodarstwa rolnego, w którym zamieszkuje, a planowany budynek mieszkalny ma służyć nie samemu rolnikowi, ale potencjalnym pracownikom gospodarstwa rolnego. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że sam fakt wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przez osobę, która posiada gospodarstwo rolne, nie przesądza o "zagrodowym" charakterze planowanej zabudowy.
W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy nadal konieczne jest wykazanie i ocena, że budynek mieszkalny i gospodarczo-garażowy z przeznaczeniem dla potencjalnych pracowników gospodarstwa rolnego stanowi zabudowę zagrodową, o której stanowi art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Podsumowując, zgodzić się trzeba z Kolegium, że organ pierwszej instancji naruszył normy wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Jednocześnie zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uzasadniał uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że pozostały do wyjaśnienia kwestie zagrodowego charakteru planowanej zabudowy oraz przesłanki, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie zapewnienia niezbędnego dla planowanej inwestycji dostępu do wody. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w sprzeciwie, do których Sąd odniósł się już w powyższych rozważaniach.
Wobec tego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając sprzeciw.