II SA/Kr 1122/23

II SA/Kr 1122/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 poz 1121
art 234
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. W. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 maja 2023 r., znak SKO.PW/4171/12/2023 w przedmiocie stwierdzenia braku zmian stanu wody na gruncie oraz odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących A. W. i P. W. solidarnie kwotę 814 (słownie: osiemset czternaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 2000) decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r. znak: WS-08.6331.11.2019.JI
1. stwierdził, że na działce nr [...] obr. [...] stanowiącej własność M. G. nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, tj. na działkę nr [...] obr[...] w K. , stanowiącą współwłasność A. W. i P. W.,
2. odmówił nakazania M. G. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z zaleceniami zawartymi w wydanej wcześniej w tej sprawie decyzji SKO, uchylającej wcześniejszą decyzję organu I instancji, przeprowadził dowód z opinii biegłego. Ponadto przeprowadzono dwie rozprawy administracyjne w dniach 22.07.2020 r. i 17.03.2022 r. połączone z oględzinami terenowymi. Uzyskano też decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 27.06.2016 r. nr [...] oraz projekt budowlany (w odpowiedzi na wystąpienie organu I instancji do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa), jak też protokoły z czynności kontrolnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na przedmiotowej nieruchomości (w odpowiedzi na wystąpienie organu I instancji do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie o udzielenie informacji, w jaki sposób faktycznie zagospodarowane są wody opadowe z terenu inwestycji). Na podstawie tych dowodów ustalono, że brak jest podstaw do zastosowania art. 234 ustawy Prawo wodne.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. W. oraz P. W. decyzją z dnia 30 maja 2023 r., znak SKO.PW/4171/12/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzji.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wnioskodawcy w sprawie, tj. A. W. i P. W., są właścicielami działki nr [...] obr[...], która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i jak ustalono, spadek działki nr [...] odbywa się w kierunku północnym.
Pomiędzy działką nr [...] obr. [...], a działką sąsiednią nr [...] obr[...], istnieje ogrodzenie wykonane z siatki metalowej rozpiętej pomiędzy żelbetowymi słupkami, natomiast podmurówka ogrodzenia wykonana jest z betonowych elementów ułożonych na powierzchni terenu o wysokości ok. 35 cm i długości około 72 cm. Jak wyjaśnił P. W., ogrodzenie to istnieje od dawna (od dziesiątek lat). Z kolei w rogu przedmiotowej działki nr [...] zlokalizowana jest studnia z kręgów betonowych przykrytych betonową pokrywą, która jest ogrodzona. Natomiast południowa część działki jest terenem zielonym (ogród) z utwardzonym ciągiem pieszym.
P. W. wskazał miejsce wypływu wody na działce nr [...] obr. [...], które jest usytuowane w odległości około 4,5 m od ogrodzenia granicznego pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] obr[...]; jak ustalono, od wskazanego miejsca wypływu ukształtował się rowek w kierunku północno - wschodnim, a w narożniku południowo - zachodnim widoczne były ślady spływu wody w kierunku północno - wschodnim. P. W. oświadczył, że na terenie działki nr [...] nie były wykonywane systemy drenarskie (nie posiada wiedzy w tym przedmiocie).
Natomiast jak ustalono według stanu na dzień 22.07.2020 r., na alejce zlokalizowanej na wysokości części południowej budynku mieszkalnego oraz na schodach i kostce brukowej wokół budynku od strony południowej i wschodniej (narożnik budynku), widoczny był nanos błota. P. W. wyjaśnił, że wody z dachu budynku poprzez rury spustowe wprowadzone są w grunt i włączone do kanalizacji w ul. [...]. Ponadto jak ustalono, istniejący na działce nr [...] wybrukowany podjazd posiada spadek w kierunku północnym; nie stwierdzono odwodnienia liniowego samego podjazdu na terenie działki nr [...], natomiast jak ustalono, odwodnienie liniowe jest wykonane bezpośrednio przed ul. [...].
Działka nr [...] obr[...] stanowi własność M. G.. Na terenie tej działki zrealizowany został budynek mieszkalny; pomiędzy tym budynkiem a ulicą [...] wykonany został wybrukowany zjazd ograniczony krawężnikiem o wysokości od 3 do 5 cm. Jak ustalono, ulica [...] nie posiada odwodnienia, nawierzchnia ulicy jest asfaltowa.
Od strony wschodniej przedmiotowa działka nr [...] ogrodzona jest betonową podmurówką o wysokości około 30 cm, która posiada uskoki niwelujące spadek terenu.
Jak ustalono, na wysokości budynku na działce nr [...] wzdłuż podmurówki widoczne są ślady spływu wody; na skarpie dolnej widoczne są ślady spływu wód (wyżłobione rowki). Wskazano, że część północna działki nr [...] posiada wyraźny spadek w kierunku północnym, natomiast narożnik w części południowo - zachodniej działki posiada spadek w kierunku północno- zachodnim.
Jednocześnie ustalono, że na wysokości budynku mieszkalnego wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] teren jest wyraźnie obniżony od terenu pierwotnego. Teren ten na wysokości budynku jest wypoziomowany. W części zachodniej działki widoczne są ślady spływu wód; od strony działki nr [...] widoczne są elementy betonowe podmurówki ogrodzeniowej, jednakże w większym stopniu przysypane ziemią.
Opisano przebieg rozpraw administracyjnych oraz szczegółowo omówiono opinię biegłego. W szczególności Kolegium wskazało, że aktualnie na działce nr [...] obr[...] posadowiony jest budynek trzykondygnacyjny, który od strony południowej usytuowany jest poniżej poziomu terenu, w zagłębieniu, zaś od strony północnej został zachowany schodkowy charakter terenu działki, tj. dwie skarpy widoczne również na archiwalnych fotografiach. Skarpa dolna w północnej części działki nr [...] obr. [...] posiada wykonany przeciwspadek, tj. teren od ogrodzenia z działką nr [...] obr. [...] jest nachylony w stronę południową, w stronę skarpy.
Jak stwierdza autor ekspertyzy, takie ukształtowanie terenu ma zatrzymywać wody opadowe spływające po skarpie, przed ich zlewaniem się na posesję skarżących, tj. na działkę ewid. nr [...] obr. [...]. Wskazano, że teren posesji nr [...] przy ul. [...] pokryty jest trawą, która w dniu wizji lokalnej (w dniu 22 czerwca 2022 r.) była skoszona, a na przedmiotowej działce brak było śladów istnienia korytarzy wymytych przez wodę, powierzchnia terenu była jednolita.
Ponadto biegły stwierdził, że brak było również śladów zlewania się na przedmiotową działkę wody z ul. [...], ponieważ na granicy jezdni i terenu zieleni oraz podjazdu na posesję, został wykonany krawężnik zapobiegający zlewaniu się wód opadowych. Biegły podkreślił, iż ul. [...] nie posiada kanalizacji deszczowej.
W powoływanej ekspertyzie biegły określił również sposób odprowadzania wód opadowych oraz kierunki spływu wód powierzchniowych na badanym terenie. W tym zakresie autor ekspertyzy wskazał, że do czasu przebudowy budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] obr. [...], wody opadowe systemem rynnowym odprowadzano na grunt własny posesji. Obecny sposób odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych odbywa się do zbiornika retencyjnego (jak ustalono, powierzchnia dachu wynosi około 300 m2).
Wody opadowe z dachu budynku poprzez wewnętrzne piony wprowadzone są do zbiornika betonowego zlokalizowanego we wschodniej części działki nr [...], na wysokości budynku mieszkalnego, który to zbiornik posiada pojemność 10 m3 i jak stwierdzono, zbiornik jest szczelny i nie posiada przelewu; w zbiorniku wykonana jest instalacja do podlewania ogrodu, która była wykorzystywana do podlewania działki.
Niezależnie od powyższego w ekspertyzie biegły zaznaczył, że posesja nr [...] przy ul. [...] nie jest zamieszkana, brak jest więc kontroli nad ewentualną utratą zdolności retencyjnych zbiornika. Biegły zauważył więc, iż nie jest wykluczone, że może dochodzić do sytuacji wylewania się wody ze zbiornika w przypadku długotrwałych, obfitych deszczy, choć brak jest na powierzchni terenu działki śladów, które mogłyby świadczyć o przelewaniu się wody i jej zlewaniu w stronę działki ewid. nr [...] obr. [...].
Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że biegły odniósł się także do kwestii istnienia na dachu budynku od strony zachodniej przelewu awaryjnego, który to przelew - według oświadczenia kierownika budowy - wykonuje się, gdy dach wykonany jest w formie basenu (wskazano, że wykonane zostały 4 spusty i 1 przelew awaryjny). Jednakże - jak wskazano - po interwencjach strony skarżącej oraz zgodnie z sugestią Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, spusty i przelew awaryjny zostały zaślepione.
Autor ekspertyzy podkreślił również, że zwiększenie kubatury budynku mieszkalnego posadowionego na działce ewid. nr [...] obr. [...] nie zwiększyło ilości wód opadowych, bowiem ilość wód spadających na przedmiotową działkę pozostaje niezmienna. Natomiast ujęcie tych wód w zamknięty system spowodowało - zdaniem biegłego - zmniejszenie ilości wód opadowych, jakie z terenu działki nr [...] obr. [...] mogłyby spływać na działkę nr [...] obr. [...], tzn. przyczyniło się w ocenie biegłego do znacznego obniżenia ilości wód opadowych odprowadzanych z terenu działki nr [...] obr. [...], na działkę nr [...] obr. [...].
Jednocześnie biegły zauważył, że nawet jeśli dochodzi czasami do przelania zawartości zbiornika retencyjnego, to jest to ciągle ta sama woda opadowa, która spadłaby na działkę nr [...] obr. [...], gdyby ta działka nie była zagospodarowana.
Kolegium stwierdziło, że ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy wynikające zarówno z wizji w terenie i rozpraw przeprowadzonych przez organ I instancji, jak też ze sporządzonej i przywołanej w niniejszym uzasadnieniu ekspertyzy, są spójne, logiczne i wzajemnie się uzupełniają. Istotne elementy stanu faktycznego sprawy w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem wymagające ustalenia, zostały ustalone w trakcie wizji w terenie, jak również następnie zostały ustalone i ocenione w ekspertyzie i obszernych wyjaśnieniach biegłego, popartych stosownymi obliczeniami.
Reasumując zatem kluczowe ustalenia w rozpatrywanej sprawie Kolegium zaznaczyło, że wnioskodawcy A. W. oraz P. W. jako przyczynę zalewania należącej do nich działki nr [...] obr. [...], upatrują w szczególności w realizacji inwestycji na działce nr [...] obr. [...], co ich zdaniem doprowadziło do zmiany dotychczasowego kierunku i natężenia spływu wód opadowych z tej działki, ze szkodą dla działki sąsiedniej nr [...] obr. [...].
Jednakże z całości ustaleń poczynionych w sprawie w ocenie Kolegium w składzie orzekającym w sprawie wynika, że realizacja inwestycji na działce nr [...] obr. [...] polegająca na zwiększeniu kubatury budynku mieszkalnego na tej działce, nie zwiększyła ilości wód opadowych spływających na tę nieruchomość.
Ilość wód opadowych, jaka spływa na tę nieruchomości - jak to jednoznacznie potwierdził biegły w sporządzonej w sprawie opinii - nie uległa zmianie.
Jednocześnie ustalone zostało w toku postępowania, że wody opadowe z połaci dachowych istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego odprowadzane są do betonowego zbiornika bezodpływowego o pojemności 10 m3, co w ocenie Kolegium pozwala na przejęcie i zatrzymanie zwiększonej ilości spływającej wody, zwłaszcza w przypadku większych deszczy czy wręcz deszczy nawalnych.
Jak wskazał poprzedni właściciel w/w nieruchomości, wody opadowe. z przedmiotowego budynku (przed jego przebudową, kiedy był właścicielem) bezpośrednio wsiąkały w grunt i nie były zagospodarowane.
Tak więc uzasadnione jest w ocenie Kolegium przyjęcie, że obecny sposób ujęcia wód opadowych z połaci dachowych budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] obr[...], które odprowadzane są do betonowego zbiornika bezodpływowego, a więc zostają niejako zatrzymane na własnej działce nr [...], winien skutkować w efekcie zmniejszeniem ilości wód opadowych, jakie z terenu działki nr [...] obr. [...] [...] finalnie spływają na działkę sąsiednią nr [...] obr. K.
Jak wynika ze sporządzonej w sprawie ekspertyzy, w której biegły dokonał dodatkowo ustaleń porównawczych co do kierunków spływu wód powierzchniowych, kierunki te pozostają tożsame ze współczesnymi kierunkami spływu wód powierzchniowych na badanym obszarze (wyznaczonymi na podstawie mapy pomiarów geodezyjnych). Jak bowiem biegły ustalił, rzędne terenu działki nr [...] obr. [...] wynikające z mapy do celów projektowych, mapy powykonawczej i mapy geodezyjnej sporządzonej na podstawie pomiarów wykonanych podczas wizji lokalnych przez biegłego, są porównywalne i wskazują na brak zmian ukształtowania terenu działki nr [...] obr. [...] i brak jej wyniesienia względem działek sąsiedrflch, a w szczególności względem działki nr [...] obr. [...].
W ocenie Kolegium wszystkie podjęte w badanym obszarze działania, tj.
(1) budowa krawężnika w jezdni ulicy [...],
(2) następnie budowa zbiornika retencyjnego na działce nr [...] obr. [...] przejmującego wody opadowe z dachu budynku posadowionego na tej działce oraz
(3) uformowanie przeciwspadku w skarpie na w/w działce w celu powstrzymania gwałtownego spływu wód opadowych z terenu działki nr [...] obr. [...], na działkę sąsiednią nr [...] obr. [...],
stanowią czynniki ograniczające nadmierny spływ wody opadowej po zboczu wzgórza, w kierunku działki nr [...]. Są one ukierunkowane na ograniczenie spływu nadmiaru wody opadowej z terenu działki nr [...] obr[...], w kierunku nieruchomości wnioskodawców. Tym niemniej należy mieć na uwadze, że powyższe działania mogą mimo wszystko okazać się niewystarczające w przypadku deszczy nawalnych, które co do zasady pozostają poza zakresem rozpatrywania w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 499/19).
Biorąc zatem wszystkie powyższe ustalenia i wyjaśnienia pod uwagę Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych w sprawie i postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, które zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, w ocenie Kolegium zostało przeprowadzone prawidłowo oraz w sposób wyczerpujący, rzetelny i kompleksowy. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że na gruncie art. 234 ustawy Prawo wodne, organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów zmiany stosunków wodnych, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela danej nieruchomości istnieje związek przyczynowo - skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach.
Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy jest bez wątpienia wyczerpujący i nie wykazuje w ocenie Kolegium żadnych braków wymagających uzupełnienia.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. W. i A. W., zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. i w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonywanie ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o opinię biegłego bez wyjaśnienia błędów w tej opinii i bez dokonania jej analizy, w tym bez ustosunkowania się do wskazań i zarzutów skarżących w tej kwestii,
2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności faktycznych ustalonych w trakcie postępowania przed organem I instancji a podważających zarówno trafność obserwacji zawartych w opinii biegłego jak i wniosków tejże, a to:
- faktu, iż inwestor robót budowlanych na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] zwiększył powierzchnię zabudowy i poważnie zmniejszył retencję gruntu a przy tym wyposażył obiekt budowlany w dach który zbiera wodę opadową i wylewa ją na grunt sąsiedni,
- faktu, iż zalewanie działki wnioskodawców następuje także w okresie po zamontowaniu krawężnika na działce nr [...] obr. [...] od strony ul. [...], a więc ów krawężnik nie zapobiega spływaniu wód na grunt skarżących,
- faktu, iż nie ma dowodu na okoliczność szczelności zbiornika na wody opadowe na działce nr [...] obr[...] a są poszlaki wskazujące, iż jest on nieszczelny,
- faktu, iż ulewne i nawalne deszcze w okolicy nie wyrządzają szkód na innych nieruchomościach w sąsiedztwie, a tylko na nieruchomości skarżących, a zatem nie mogą stanowić przyczyny wypływu wody na nieruchomości skarżących,
- faktu, iż na granicy działki nr [...] obr. [...] i działki skarżących znajduje się sztuczne zagłębienie, a w samej granicy sztuczne podwyższenie, skutkujące zbieraniem się wody - zaś budowa geologiczna terenu sprawia, że woda przesiąka pod powierzchnią działki nr [...] na nieruchomość skarżących, gdzie wydostaje się na powierzchnię,
3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, jakoby prace wykonane przez inwestora robót budowlanych na działce ewidencyjnej nr [...] obr[...] miały nie skutkować zmianą stanu wody na działce, szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie,
4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 78 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania prowadzenia dowodu na okoliczność szczelności systemu odprowadzającego wody opadowe z budynku na działce nr [...] - mimo braku dowodów na szczelność tego systemu, mimo dowodów uzasadniających podejrzenie jego nieszczelności i mimo faktu, że chodzi o okoliczność istotną dla prowadzonego postępowania a objętą wnioskiem dowodowym strony,
5) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która winna była zostać uchylona zaś orzeczenie co do istoty sprawy winno być odmienne niż zawarte w decyzji I instancji;
6) naruszenie prawa materialnego a to art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wydania decyzji opisanej w tym przepisie mimo stwierdzenia, iż w stanie faktycznym sprawy spełniona jest hipoteza normy wyrażonej w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego i mimo, że zebrane dowody wskazują, iż poza stwierdzonymi bezspornie działaniami inwestora powodującymi zmiany stanu wody szkodliwe dla sąsiedniej działki, mogło dojść jeszcze do innych działań inwestora, które także spowodowały niekorzystną zmianę stanu wody.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej określanej jako "p.p.s.a." kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, a tym samym naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji naruszając zasadę dwuinstancyjną sformułowaną w art. 15 k.p.a.
Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2023 r., sygn. II SA/Kr 91/23 - dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – "(...) jest zasadą postępowania administracyjnego regulowanego w k.p.a., że organ II instancji rozpoznaje sprawę po raz drugi merytorycznie, oraz że powinien ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi zatem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto, jak już wspomniano, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (...). Nie odniesienie się do wszystkich zarzutów jest naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r. II SA/Ol 507/19, LEX nr 2728884). Nadto, co najistotniejsze, brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2015 r. II SA/Łd 827/15). WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 marca 2017 r. II SA/Rz 1464/16, LEX nr 2277065 wskazał w tym zakresie: "(...) Bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wynikających z przepisów z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy"."
Z obowiązków tych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w niniejszej sprawie się nie wywiązało.
Na str. 3 – 5 zaskarżonej decyzji Kolegium przytoczyło zarzuty odwołania (które obecnie częściowo zostały powtórzone w skardze). Na zakończenie swojej decyzji Kolegium stwierdziło: "Powyższe uzasadnienie stanowi jednocześnie ustosunkowanie się do zarzutów stron skarżących zawartych w odwołaniu" – co jednak nie jest prawdą.
I tak na str. 4 decyzji Kolegium cytuje trzeci zarzut odwołania:
"3) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, polegające na błędnym przyjęciu za opinią biegłego, jakoby zwiększenie kubatury budynku na działce nr [...] obr. [...] miało nie zwiększyć ilości wód opadowych z nieruchomości, zaś posadowienie tam zbiornika - nawet ją zmniejszyć, mimo, iż już z tej opinii wynika, że roboty budowlane na działce nr [...] polegały na rozbudowie budynku, a więc na powiększeniu powierzchni zabudowy (czyli części działki, na której woda opadowa nie może wsiąkać); nadto budynek ma dach płaski, zbierający całość wody, jaka na niego spada, co skutkowało błędnym przyjęciem, jakoby roboty na działce nr [...] obr. [...] nie mogły wpłynąć negatywnie na grunt sąsiedni".
W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty związane z pracami budowlanymi prowadzonymi na działce nr [...], a zatem organ odwoławczy miał możliwość zweryfikowania, czy ustalenia biegłego w zakresie braku zwiększenia powierzchni zabudowy są prawdziwe. Do wskazanego zarzutu Kolegium jednak w żaden sposób się nie odniosło, mimo, iż niewątpliwie może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Powołując się na opinię biegłego organ odwoławczy mówi jedynie o "zwiększeniu kubatury", nie ustalając, czy doszło również do zwiększenia powierzchni zabudowy i czy ewentualnie mogło to spowodować zmiany stanu wody na gruncie.
Dalej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie wyjaśniło kwestii szczelności zbiornika, do którego mają być odprowadzane wody opadowe. Był to jeden z kluczowych zarzutów – zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania przed sądem.
Na str. 8 decyzji organ odwoławczy stwierdza: "W trakcie postępowania wyjaśniającego Organ I instancji poczynił ustalenia także na podstawie wyjaśnień kierownika budowy realizowanej na działce nr [...] obr[...], tj. Pana D. M., który wyjaśnił, że rozbudowa i przebudowa budynku na działce nr [...] obr. [...] rozpoczęta została około 3 lat temu, a obecnie budynek jest już odebrany. Jak wskazał, wody opadowe z dachu poprzez wewnętrzne piony wprowadzone są do zbiornika betonowego zlokalizowanego we wschodniej części działki nr [...] na wysokości budynku mieszkalnego. Zbiornik posiada pojemność 10 m3 i dno zbiornika zlokalizowane jest na głębokości 2,8 m p.p.t.; zbiornik jest szczelny i nie posiada przelewu. Jak podano, zbiornik był wybierany dwa razy od czasu jego wykonania, pod koniec 2019 r. (zbiornik był opróżniany przez wóz asenizacyjny w grudniu 2019 r.). W zbiorniku wykonana została instalacja do podlewania ogrodu i była ona wykorzystywana do podlewania działki".
Nie są to ustalenia organu odwoławczego, lecz organu I instancji, dokonane w oparciu o wyjaśnienia kierownika budowy.
Podobnie na str. 11 decyzji stwierdzono: "W powoływanej ekspertyzie biegły określił również sposób odprowadzania wód opadowych oraz kierunki spływu wód powierzchniowych na badanym terenie. W tym zakresie autor ekspertyzy wskazał, że do czasu przebudowy budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] obr. [...], wody opadowe systemem rynnowym odprowadzano na grunt własny posesji. Obecny sposób odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych odbywa się do zbiornika retencyjnego (jak ustalono, powierzchnia dachu wynosi około 300 m2). Wody opadowe z dachu budynku poprzez wewnętrzne piony wprowadzone są do zbiornika betonowego zlokalizowanego we wschodniej części działki nr [...], na wysokości budynku mieszkalnego, który to zbiornik posiada pojemność 10 m3 i jak stwierdzono, zbiornik jest szczelny i nie posiada przelewu ; w zbiorniku wykonana jest instalacja do podlewania ogrodu, która była wykorzystywana do podlewania działki".
W istocie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło tylko ustalenia organu I instancji, nie weryfikując ich w żaden sposób. Tymczasem już w odwołaniu zarzucono:
"5) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, polegające na błędnym przyjęciu za opinią biegłego, jakoby system odprowadzania wody z dachu budynku na działce nr [...] miał być szczelny -mimo, iż nie ma na tę okoliczność żadnego dowodu (oświadczenie kierownika budowy nie jest takim dowodem, nadto dotyczy stanu sprzed kilku lat, a nie stanu obecnego), zaś z materiału dowodowego wynika, że system ten jest nieszczelny i to zapewne on powoduje wypływ wody na działce Wnioskodawców; (...)
7) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia :
a) co do możliwej nieszczelności systemu odprowadzającego wody opadowe z budynku na działce nr [...] lub istnienia innych podziemnych instalacji odprowadzających do gruntu wodę opadową oraz skutku tych działań, polegającego na wypływie wody na terenie nieruchomości Wnioskodawców".
W uzasadnieniu odwołania zarzut ten rozwinięto: "Organ twierdzi, jakoby system odprowadzania wód opadowych miał być szczelny gdyż tak twierdzi kierownik budowy. Tymczasem oświadczenie kierownika pochodzi sprzed kilku lat, a więc nawet gdyby było prawdziwe, nie oznacza iż obecnie system jest szczelny - nadto składający je nie może być uznany za osobę bezstronną. Sama zaś objętość zbiornika na wody opadowe z dachu budynku i fakt, że zbiornik pozostaje bez opieki (oba fakty bezsporne i stwierdzone w skarżonej decyzji) wskazuje, że instalacja nie ma takiej wydajności, aby zebrać bezpiecznie całą wodę z dachu. Tym samym teza o szczelności tej instalacji nie ma oparcia w dowodach, a są dowody, które tę tezę podważają w zdecydowany sposób".
Nie sposób uznać, że przytoczone wcześniej fragmenty decyzji SKO, w których cytuje ustalenia organu I instancji na podstawie zeznań kierownika budowy oraz opinii biegłego stanowią odniesienie się do argumentów odwołania. Niewątpliwie zaś kwestia szczelności zbiornika jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Wreszcie w pkt 5 lit. "b" odwołania zarzucono organowi I instancji "naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia:
b) co do wpływu zastoiska wód opadowych, jakie zdaniem organu tworzą się na działce nr [...] wskutek zmian wykonanych przez jej właściciela, na zalewanie nieruchomości Wnioskodawców - mimo, iż obecnie przeprowadzone dowody wskazują, że także zastoisko jest przyczyną zalewania terenów sąsiednich".
Kwestia owego zastoiska również nie została w żaden sposób wyjaśniona przez organ odwoławczy.
Konstrukcja części prawnej uzasadnienia kontrolowanej decyzji wskazuje, że SKO streściło przebieg postępowania dowodowego przed organem I instancji (str. 8 – 17), a następnie na str. 17 – 19 przytoczyło orzecznictwo sądów administracyjnych i w sposób ogólnikowy oceniło zebrany przez organ I instancji materiał jako spójny, nie dokonując jednak własnych ustaleń, ani nie weryfikując ustaleń organu I instancji w kontekście zarzutów odwołania. Świadczy o tym również stwierdzenie: "odnosząc się do wniosków dowodowych Stron wskazanych w odwołaniu Kolegium wyjaśnia, że w ocenie Kolegium wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione w trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania przez Organ I instancji, stąd też zdaniem Kolegium brak jest podstaw do przeprowadzania kolejnych dowodów na okoliczność tych wątpliwości, które zdaniem Kolegium zostały dostatecznie wyjaśnione w trakcie postępowania wyjaśniającego". W ten sposób odniesiono się do wniosku o przeprowadzenie dowodu na okoliczność szczelności zbiornika na wodę opadową. Tymczasem – jak już Sąd wcześniej zaznaczył - brak jest ustalenia pochodzącego od organu odwoławczego, czy zbiornik jest szczelny i brak jest wyjaśnienia tej kwestii.
W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie deprecjonuje materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, a w szczególności nie kwestionuje tez i twierdzeń zawartych w opinii biegłego. Skoro jednak skarżący wysuwają pod adresem tego dowodu istotne zastrzeżenia, rolą organu administracji jest te zastrzeżenia wyjaśnić. Rolą Sądu jest skontrolowanie, czy organy administracji obu instancji ze swoich obowiązków się wywiązały, a nie zastępowanie organów w ocenie prawidłowości postępowania dowodowego. Z tego względu Sąd na obecnym etapie nie mógł ocenić zasadności zarzutów odwołania, powtórzonych następnie w skardze. W istocie pozbawiałoby to skarżących prawa do rozpoznania ich sprawy w dwóch instancjach administracyjnych.
Z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności brak oceny zasadności zarzutów odwołania, zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy postępowania podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 814 zł składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).