II SA/Kr 1118/20

II SA/Kr 1118/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 1029/21 - Wyrok NSA z 2024-01-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 57 ust 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 7 , art 8 , art 11 , art 77 par 1 , art 80  , art 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Ł., M. S. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem nr [...] z dnia 29 listopada 2019 r. znak [...], na podstawie art. 57 ust. 7, w związku z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej "prawo budowlane") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej "k.p.a."), wymierzył solidarnie M. S. oraz M. Ł. (wspólnikom spółki cywilnej [...] Agencja Reklamowa s.c.) karę w wysokości [...] zł (słownie: dwadzieścia [...]) z tytułu nielegalnego użytkowania dwustronnie podświetlanej reklamy zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] [...] przy autostradzie [...] jezdnia prawa w m. K., o powierzchni zabudowy 12,80 m2, wraz z odciągami zakotwionymi w gruncie.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w K. prowadził postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie wykonania dwustronnie podświetlanej reklamy zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] przy autostradzie [...] jezdnia prawa w m. K., o powierzchni zabudowy 12,80 m2, wraz z odciągami zakotwionymi w gruncie w sposób niezgodny z przepisami o drogach publicznych. Decyzją organu nr [...] z dnia 26.11.2018 r. nakazano rozbiórkę przedmiotowej reklamy. Od decyzji tej, w imieniu M. S. oraz M. Ł., odwołanie złożył pełnomocnik. W odwołaniu tym (na str. 6) bezpośrednio wskazano, że [...] Agencja Reklamowa s.c. jest inwestorem przedmiotowego obiektu.
Dokumentacja zdjęciowa wykonana w trakcie czynności kontrolnych tul organu w dniu 18.09.2018 r. w sposób niepodważalny dowodzi, że przystąpiono do użytkowania przedmiotowego obiektu (m.in. umieszczono na nim materiały reklamowe). Inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, ani nie złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy. Na podstawie aplikacji Geoportal Toolkit ustalono, że przedmiotowy obiekt nie pojawia się na zdjęciach satelitarnych oznaczonych jako wykonane w roku 2017, a pojawia się na zdjęciach oznaczonych jako wykonane w roku 2018. W konsekwencji uznać należy, że obiekt powstał 1 stycznia 2017 r. (przyjmując z najdalej idącą ostrożnością, że zdjęcia te zostały wykonane l stycznia tego roku) i również z najdalej idącą ostrożnością uznać należy, że w dniu tym przystąpiono do jego użytkowania. Przedmiotowy obiekt nie pojawia się również na zdjęciach Google Maps oznaczonych jako wykonane w sierpniu 2017 - potwierdza to, że do użytkowania przedmiotowego obiektu nie przystąpiono przed rokiem 2017.
Na wstępie organ zauważył, że postępowanie niniejsze pomimo, że ma charakter samodzielny (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Ke 790/12 cyt: "podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia przewidziane w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) stanowi odrębne, samodzielne postępowanie administracyjne"), to jednak ma ono szczególny quasi-wpadkowy charakter (wskazuje na to w szczególności sposób zakończenia postępowania w formie postanowienia). Z tego powodu w niniejszym postępowaniu oparto się głównie na ustaleniach i konkluzjach poczynionych w ramach postępowania [...] prowadzonego w tut. organie.
Zgodnie z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego cyt.: " W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu."
Przyjmując, zgodnie z decyzją tut. organu nr [...] z dn. 26.11.2018 r., że niniejszy obiekt stanowi samowolę budowlaną, to winna być wszczęta procedura legalizacyjna, w trakcie której zgodnie z art. 49 ust. 5 prawa budowlanego należy nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/G1 1254/16, cyt. "Realizacja przedsięwzięcia w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego, natomiast w przypadku dokonania tego w ramach samowoli budowlanej konieczne jest wdrożenie trybu legalizacyjnego, określonego w art. 48 ust. 2-5 i 49 pr. bud., zaś w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 2), nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec tego, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 2 pr. bud., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.
Odnosząc te regulacje do przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że inwestor nie wdrażając trybu legalizacji samowoli budowlanej i nie uzyskując decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, która to decyzja powinna nakładać na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5 w zw. z ust. 4 pkt 2) przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 55 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Zachodzą bowiem okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 pr. bud., które skutkują koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu.
Należy zatem uznać, że inwestor przystępując do użytkowania przedmiotowego obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, naruszył art. 55 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.
Jednakże niezależnie od wyników weryfikacji przez organ odwoławczy decyzji tut. organu nr [...] z dn. 26.11.2018 r. i tak przyjąć trzeba, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu wbrew przepisom ustawy prawo budowalne — z naruszeniem art. 54 ust. 1 prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwościom (na podstawie dokumentacji fotograficznej z czynności kontrolnych z dnia 18.09.2019 r.), że przedmiotowy obiekt jest reklamą podświetlaną usytuowaną poza obszarem zabudowanym (przy autostradzie A4) - zgodnie zatem z art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego a contrario na jej instalację niezbędne jest pozwolenie na budowę. W konsekwencji skoro na budowę przedmiotowego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 54 ust. 1 prawa budowlanego, do użytkowania przedmiotowego obiektu można było przystąpić dopiero po zawiadomieniu organu budowlanego o zakończeniu budowy. W konsekwencji brak jest wątpliwości, że przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu nastąpiło z naruszeniem art. 54 ust. 1 prawa budowlanego.
Wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie stoi na przeszkodzie to, że istnieje możliwość wszczęcia lub trwa procedura legalizacyjna lub naprawcza (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn.. II OSK 2043/17, cyt: " Tak więc oczywistym jest, iż inwestor, który popełnił klasyczną samowolę budowlaną, czy też wykonał roboty budowlane wymagające doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ma szansę na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub skuteczne zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, dopiero po zakończeniu procedury legalizacyjnej (art. 48-49 ustawy Prawo budowlane) albo procedury naprawczej określonej w art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie oznacza to jednak, iż może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego dowolnie kiedy chce, gdyż przepisy art. 54 i 55 powołanej ustawy jego nie dotyczą. Podkreślić należy, że art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane nie zawierają żadnych wyłączeń w ich stosowaniu. Poza tym procedura legalizacyjna oraz naprawcza kończą się też obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5, art. 51 ust. 4). Nie można więc tak rozumieć przepisów art. 48 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, że inwestor może bezkarnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed ostatecznym zakończeniem tych postępowań. " oraz dalsze orzecznictwo przywołane w tym orzeczeniu).
Kwestii tej nie można również traktować jako przypadku podwójnego karania inwestora. W przedmiotowej sprawie dochodzi bowiem do potencjalnych dwóch deliktów - ewentualnej samowoli budowlanej (która może być sankcjonowana w ramach tzw. procedury legalizacyjnej) oraz niewątpliwego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, co sankcjonowane jest przez art. 57 ust.7 Prawa budowlanego. Kara nałożona niniejszym postanowieniem stanowi sankcję za popełnienie jedynie drugiego deliktu - nielegalnego przystąpienia do użytkowania i nie ma wpływu na ewentualną odpowiedzialność za samowolę budowlaną (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn.. II OSK 2043/17, cyt.: "Przede wszystkim postępowanie w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, nie jest postępowaniem w którym przesądza się czy dany obiekt winien powstać na podstawie pozwolenia na budowę lub w ramach zgłoszenia, a tego dotyczy wskazany wyżej zarzut skargi kasacyjnej. (...) wadliwie uznano w nim, że nie jest możliwe wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania wobec inwestycji samowolnie zrealizowanej. Taka możliwość oczywiście że występuje"). Reżim odpowiedzialności z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zatem niezależny od reżimu odpowiedzialności związanego z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Inwestor nie musi przecież dopełnić niezbędnych obowiązków związanych z legalizacją samowoli budowlanej - w przypadku takim jego nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego byłoby całkowicie bezkarne, a osoby nielegalnie użytkujące obiekty, które samowolami jednak nie są, byłyby obciążone konsekwencjami takiego użytkowania (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2043/17, cyt: "Dokonując wykładni ww. art. 54 Prawa budowlanego należy mieć zatem na uwadze przepisy art. 32 ust. 1 i art. 83 Konstytucji RP, zgodnie z którymi wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej.
Rozważania te nakazują przyjąć, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu obejmuje również obiekty, które powstały jako potencjalne samowole budowlane (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Kr 867/18 cyt.: "w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że naruszenie przepisów prawa budowlanego w postaci samowoli budowlanej nie może stanowić premii w postaci braku możliwości egzekwowania przez organy innych przepisów tej ustawy (w tym przepisów o przystąpieniu do legalnego użytkowania obiektu budowlanego).
W konsekwencji organ nadzoru budowlanego ustalił, że przedmiotowy obiekt reklamowy zlokalizowany na terenie dz. [...] obr. [...] w K. jest z całą pewnością użytkowany obecnie z naruszeniem przepisu art. 54 ust. 1 ustawy prawo budowlane (niezależnie od wyników postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji tut. organu nr [...] z dn. 26.11.2018 r.), co zgodnie z przepisem art. 57 ust 7 ww. ustawy obliguje właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Zgodnie z ustaloną i jednolitą linią orzeczniczą adresatem przedmiotowej kary jest inwestor (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II SA/G1 699/17, cyt: "zatem adresatem art. 57 ust. 7 jest inwestor, niezależnie od tego, kto faktycznie dysponuje obiektem budowanym i przystąpił do jego użytkowania, w konsekwencji to inwestor jest adresatem postanowienia o nałożeniu kary" i dalsze orzecznictwo przywołane w tym orzeczeniu), którym w niniejszej sprawie, jak to przedstawiono na wstępie, jest spółka [...] s.c. Zaznaczyć należy, że odpowiedzialność inwestora ma charakter obiektywny, niezależny od winy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. II SA/Sz 7/19 cyt.: "podkreślenia w tym miejscu wymaga, że odpowiedzialność, o której mowa w przytoczonym przepisie ma charakter obiektywny, nie jest zatem zależna od stopnia zawinienia, czy też innych okoliczności. Warunkiem wymierzenia kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 jest samo stwierdzenie, że taka sytuacja miała miejsce".
Skoro w przedmiotowej sprawie jako inwestora wskazano spółkę cywilną, której wspólnikami są M. S. oraz M. Ł., to właśnie na nich koniecznym było nałożenie kary pieniężnej - za zobowiązania spółki cywilnej jej wspólnicy ponoszą odpowiedzialność solidarną (art. 864 k.c.; por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 marca 2018 r., sygn. II SA/Rz 43/18 cyt.: "prawidłowo organ stwierdził, że -z uwagi na brak zdolności prawnej - spółka cywilna nie była stroną postępowania w sprawie wymierzenia kar pieniężnych z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Postępowanie to od początku prowadzone było w stosunku do skarżących - osób fizycznych i zakończyły się wymierzeniem im solidarnie kar pieniężnych, jako wspólnikom spółki cywilnej (...) to wspólnicy spółki cywilnej byli stronami prowadzonego w tym przedmiocie postępowania i prawidłowo im przypisana została odpowiedzialność za popełniony delikt administracyjny i nałożona stosowna sankcja"). Organ podkreślił, że nie widzi żadnych podstaw do kwestionowania oświadczenia pełnomocnika M. S. oraz M. Ł., który składając odwołanie w ich imieniu wskazał na spółkę cywilną (w której M. S. oraz M. Ł. są wspólnikami), jako inwestora przedmiotowego obiektu.
Zgodnie z załącznikiem do prawa budowlanego obiekt należy do VIII kategorii ("inne budowle") obiektów budowlanych, ponieważ nie da się go zakwalifikować do żadnej innej kategorii. Organ przedstawił sposób wyliczenia wysokości kary.
Odnosząc się do kwestii ewentualnego przedawnienia wymierzenia kary, to przyjmując nawet najbardziej rygorystyczny pogląd prezentowany w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.09.2016 r., sygn. II SA/Bd 38/16 cyt: postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane") nie można uznać, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnianie. Jak zostało to przedstawione na wstępie, do użytkowania przedmiotowego obiektu przystąpiono najwcześniej 1 stycznia 2017 r., przedawnienie wymierzenia kary nastąpi zatem najwcześniej z końcem dnia 31 grudnia 2020 r.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyli M. S. oraz M. Ł. – wspólnicy spółki cywilnej [...]
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 22 lipca 2020 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.).
W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonego postanowienia, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy PINB.
Organ odwoławczy podał, że względem przedmiotowego obiektu budowlanego, zrealizowanego bez wymaganej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ustalając, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, PINB decyzją nr [...] z dnia 26 listopada 2018 r. znak: [...], nakazał A. B. - zarządzającemu działką nr [...] obręb [...] w K. rozbiórkę dwustronnej podświetlanej reklamy zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] przy autostradzie [...] jezdnia prawa w m. K., o powierzchni zabudowy 12,80 m2, wraz z odciągami zakotwionymi w gruncie, usytuowanej w sposób niezgodny z zapisami ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 póz. 2222 z późn. zm.). Po rozpatrzeniu odwołania M. S. i M. Ł. - wspólników [...]. organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia 18 czerwca 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Organ nadmienił, że ww. odwołaniu z dnia 17 grudnia 2018 r. M. S. i M. Ł. — wspólnicy [...] Agencja Reklamowa s.c. wprost wskazali, iż są inwestorem przedmiotowego obiektu reklamowego (k. 37 akt WINB).
Podstawą materialnoprawną skarżonego postanowienia PINB uczynił art. 57 ust. 7 P.b., zgodnie z którym: W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zatem wymierzenie kary, o której mowa w ww. przepisie uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: stwierdzono przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz przystąpiono do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b.
W niniejszym postępowaniu poza wszelką wątpliwością zaistniała pierwsza z ww. przesłanek. Fakt przystąpienia do użytkowania, a więc dokonania ekspozycji reklamy na urządzeniu reklamowym, potwierdza materiał zdjęciowy wykonany w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniach: 21 lutego 2018 r. (k. 31-32 akt WINB), 9 maja 2018 r. (k. 28 akt WINB), 18 września 2019 r. (k. 10 akt PINB), a także stan w terenie potwierdzony przez pracownika Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 18 stycznia 2018 r. (k. 34 akt WINB).
Kwestią sporną wydaje się natomiast spełnienie drugiej przesłanki, bowiem w ocenie skarżących sankcja wynikająca z art. 57 ust. 7 P.b. może dotyczyć tylko obiektów zrealizowanych legalnie. Rozważając problem nielegalnego (z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b.) przystąpienia do użytkowania obiektu budowalnego organ odwołał się do treści art. 54 i 55 P.b. Zgodnie z art. 54 ust. 1 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a P.b. można przystąpić po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 55 P.b., który wskazuje przypadki budowy obiektów budowlanych wymagających przed przystąpieniem do ich użytkowania uzyskania pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej.
Organ zacytował art. 55 ust. 1 P.b. i przychylił się do stanowiska wyrażonego m.in. w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2043/17: w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest pogląd, zgodnie z którym skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, względnie innego obiektu budowlanego niż objęty zatwierdzonym w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę projektem budowlanym, a zatem również wobec inwestorów, którzy dokonali samowolnej budowy obiektu lub dopuścili się istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę należy wymierzyć karę z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (...) samowola budowlana (rozpoczęcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę) albo prowadzenie robót budowlanych w okolicznościach wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie oznacza, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązków określonych w art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie jednych przepisów Prawa budowlanego nie może stanowić premii w postaci braku możliwości egzekwowania przez organy innych przepisów tej ustawy, w tym przypadku przepisów o przystąpieniu do legalnego użytkowania obiektu budowlanego. Stąd też nie można tak interpretować powalanych wyżej przepisów prawa fart. 54, art. 55, art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane), że są korzystniejsze dla inwestorów samowoli budowlanych (...).
Należy także mieć na uwadze, że wbrew stanowisku skarżących, inwestor popełniający samowolę budowlaną (określoną w art. 48 lub art. 49b P.b.) ma możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jednak może to nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania legalizacyjnego. Procedura legalizacyjna zgodnie z art. 49 ust. 5 P.b. kończy się obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zatem do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, inwestor nie może przystąpić do legalnego użytkowania obiektu budowlanego objętego ww. postępowaniem.
Mając na uwadze powyższe organ stanął na stanowisku, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu może również dotyczyć obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Nawet ewentualne nakazanie rozbiórki danego obiektu w całości lub części na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie zmienia faktu, iż obiekt ten był uprzednio użytkowany bez wymaganego prawem pozwolenia, a więc ziściły się przesłanki dla wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2043/17). Odmienne stanowisko prowadziłoby do twierdzenia, że intencją ustawodawcy było stosowanie sankcji kary pieniężnej wyłącznie w stosunku do inwestorów legalnie realizujących obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, przy jednoczesnym niestosowaniu przepisów art. 57 ust. 7 P.b. dla inwestorów działających samowolnie, co stawiałoby w uprzywilejowanej pozycji tych drugich. Stanowisko takie prowadziłoby do unikania skutków finansowych w przypadkach nielegalnego użytkowania obiektów wzniesionych samodzielnie, a także pozostawałoby w sprzeczności z przepisami art. 32 ust. 1 i art. 83 Konstytucji RP, zgodnie z którymi wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt II SA/G1212/17, wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 960/17, wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 174/16).
Tym samym za prawidłowe organ uznał stanowisko organu I instancji wyrażone w skarżonym postanowieniu. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wystarczający celem wykazania, iż została spełniona przesłanka wymierzania kary na podstawie art. 57 ust. 7 P.b., którą jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 P.b.
Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w niniejszym przypadku wynosi: (S x K x W) x 10 = ( [...] zł x 5,0 x 1,0) x 10 = 2500 x 10 = [...] zł. Organ I instancji prawidłowo określił zarówno kategorię obiektu budowlanego - VIII - inne budowle, współczynnik kategorii obiektu - 5,0, jak i współczynnik wielkości obiektu - 1,0, co w konsekwencji wyliczenia dało kwotę kary za nielegalne przystąpienie do użytkowanie w wysokości [...] zł.
Organ odwoławczy zauważył, że stan prawny i faktyczny sprawy zobowiązywał organ nadzoru budowlanego I instancji do podjęcia postępowania w przedmiocie zbadania legalności użytkowania obiektu budowlanego. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie legalności użytkowania obiektu, nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu administracji publicznej, lecz umocowanie swoje znajduje w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa. Kwestią uznaniową nie jest również obowiązek nałożenia kary, jak i sama wysokość. Wysokość kary jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji możliwości jej miarkowania. Skoro charakter inwestycji wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed jego rozpoczęciem, a dokonane przez organ administracji ustalenia faktyczne wskazują na to, że użytkowanie obiektu rozpoczęło się pomimo braku takiego pozwolenia, to organ administracji miał obowiązek wymierzenia kary. (por. Wyrok NSA z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 368/10).
MWINB wskazał dodatkowo, iż organ I instancji wymierzając karę z tytułu nielegalnego użytkowania powinien w każdym przypadku zbadać czy nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 z późn. zm.).
Znajdujący się Rozdziale 8 (Przedawnienie) Ordynacji podatkowej, art. 68 § 1 stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje zatem, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Natomiast stosownie do art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. II OSK 898/17: (...) termin przedawnienia kary za nielegalne użytkowanie liczy się nie od daty, w której o rozpoczęciu tego użytkowania dowiedziały się takie podmioty jak Komenda Powiatowa Straży Pożarnej czy Państwowa Inspekcja Pracy, ale od daty gdy wiedzę taką uzyskał właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego tj. podmiot uprawniony do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Organ I instancji uzyskał informacje o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowej reklamy w dniu 13 lutego 2018 r. - data wpływu na dziennik podawczy PINB pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 9 lutego 2017 r. znak: [...] (k. 34-35 akt WINB), którym poinformowano organ nadzoru budowlanego o umieszczeniu reklamy na działce nr [...] obr. [...] w K.. W tej sytuacji trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary rozpoczynał bieg od daty 13 lutego 2018 r., bowiem organ nie stwierdził wcześniej faktu rozpoczęcia użytkowania ww. reklamy niezgodnie z prawem.
W konsekwencji organ uznał, że wymierzenie skarżącym kary w dniu 29 listopada 2019 r. było niewadliwe, a jej doręczenie w dniu 10 grudnia 2019 r. skuteczne, bowiem w tej dacie nie upłynął jeszcze trzyletni okres przedawnienia liczony od końca roku 2018 r. (tj. od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy).
Odpowiadając na uwagi podnoszone przez skarżących w zażaleniu organ odwoławczy podkreślił, iż w uzasadnieniu niniejszego postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. W szczególności uznać należy, że zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 K.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto jej podstawowe elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W tym stanie rzeczy MWINB podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Organ odwoławczy zaznaczył również, iż w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie przesądza się, czy na realizację danego obiektu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy dokonanie zgłoszenia. Ustalenia takie dokonywane są w trakcie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 lub art. 49b P.b.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 P.b. MWINB wyjaśnił, iż postępowanie legalizacyjne (art. 48 P.b.) oraz postępowanie w sprawie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania (art. 57 ust. 7 P.b.) nie wykluczają się wzajemnie. Przesłanką postępowania na podstawie art. 48 P.b. jest prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast przesłanką wymierzenia kary jest nielegalne przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 P.b. Inwestor dwukrotnie naruszając przepisy prawa, które przewidują odrębne sankcje za każde z naruszeń, winien liczyć się z faktem, iż w stosunku do niego zostaną wszczęte postępowania zarówno w trybie art. 48 P.b. jak i art. 57 ust. 7 P.b.
W kwestii zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. jako niedotyczącego urządzeń reklamowych organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu nr [...] z dnia 29 listopada 2019 r. znak: [...], tj. na strome 3 uzasadnienia postanowienia tut. organu nr [...] - w linii tekstu dziesiątej zamiast tekstu " art. 29 ust. 2 pkt 15" -winno być "art. 29 ust. 2 pkt 6".
Podsumowując MWINB stwierdził, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji jest prawidłowe, dlatego też organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. był zobowiązany do jego utrzymania w mocy.
Opisane powyżej postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 22 lipca 2020 r. znak [...], zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. oraz M. Ł..
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, polegające na wydaniu postanowienia o wymierzeniu kary w trybie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej i prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane wyklucza prowadzenie postępowania i wydanie postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
2) art. 6 i art. 8 oraz art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez działanie organu l instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, prowadzące do wydania postanowienia, w sprawie podlegającej umorzeniu, a w konsekwencji działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej i sprzeczny z zasadą przekonywania;
3) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wymierzenie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, w których brak jest podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia, ponieważ nie zakończyło się prawomocną decyzją postępowanie prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia w całości o materiał dowodowy zgromadzony w tym prowadzonym, a wciąż nie zakończonym, postępowaniu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, który to materiał dowodowy nie został poddany weryfikacji w trybie instancyjnej kontroli postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia zasady praworządności oraz do dokonania przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
4) art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie, czym kierował się organ wydając postanowienie, w tym brak uzasadnienia podstawy prawnej, na której oparł rozstrzygnięcie;
5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 29 listopada 2019 roku, znak: [...], podczas gdy podlegało ono uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 lipca 2020 roku oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 listopada 2019 roku i jednoczesne umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że wadliwie wydano postanowienie o wymierzeniu kary w trybie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji w której uprzednio dokonano zgłoszenia samowoli budowlanej i niezakończone jest nadal prawomocną decyzją postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie decyzją samego organu wstrzymane zostało wykonanie ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie skarżących postępowanie w sprawie samowolnego posadowienia obiektu budowlanego stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania tego samego obiektu budowlanego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wykładni samego art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i znalazło oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mimo, że z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane co prawda nie wynika wprost, że wskazana w nim sankcja odnosi się do obiektów zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, to jednak analiza treści wszystkich przepisów zawartych w art. 57 ustawy Prawo budowlane pozwala wyprowadzić wniosek, że sankcja ta dotyczy tylko takich obiektów.
Po pierwsze z art. 54 ustawy Prawo budowlane, do którego odwołanie znajduje się w art. 57 ust. 7 wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po dokonaniu zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Z kolei z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć m.in.: oryginał dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy: o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Przedstawienie oryginału dziennika budowy bądź oświadczenia kierownika budowy możliwe jest tylko wówczas, gdy budowa realizowana była w oparciu o pozwolenie na budowę. Inwestor realizujący budowę nielegalnie nie może prowadzić dziennika budowy w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji nie może wydać dziennika budowy dla obiektu budowlanego realizowanego nielegalnie. Nie można też dla prowadzenia takiej inwestycji ustanowić kierownika budowy w rozumieniu art. 17 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji, zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to zawiadomienie o zakończeniu legalnie prowadzonej budowy obiektu budowlanego. W konsekwencji zawiadomienia takiego nie może dokonać inwestor realizujący obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę. Z powyższych rozważań należy wywieść, że intencją ustawodawcy było zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej tylko wobec inwestora, który zrealizował obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie i pomimo posiadania możliwości dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy przystępuje do użytkowania obiektu nie wywiązując się z tego obowiązku.
Za przedstawionym rozumieniem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przemawia również fakt, że przewidziana w tym przepisie sankcja jest karą pieniężną. Przepisy nakładające na stronę sankcję administracyjną powinny zaś być interpretowane ściśle i zawężające. Wobec inwestycji zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej ustawodawca przewidział natomiast konsekwencje wskazane w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencje te to nakaz rozbiórki bądź legalizacja połączona z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Obejmują one nie tylko sam fakt zrealizowania samowolnie obiektu budowlanego ale również jego późniejsze użytkowanie.
Przywołany przez organ II instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., znak: II OSK 2043/17, LEX nr 2703461, dotyczy odmiennej sytuacji faktycznej i nie może być odnoszony do realiów niniejszej sprawy. Wyrok ten dotyczył bowiem przypadku zrealizowania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Niniejsza sprawa dotyczy samowoli budowlanej i posadowienia urządzenia reklamowego bez projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Z akt sprawy prowadzonej przez PINB w K. - Powiat Grodzki pod znakiem [...], aczkolwiek niezakończonej jeszcze prawomocnie, wynika natomiast, że inwestycja była realizowana bez projektu i pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego doszedł do przekonania, że ze względu na niezachowanie wystarczającej odległości od pasa jezdni autostrady, urządzenie to w żadnym wypadku nie może zostać zalegalizowane i odstąpił od przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wobec powyższego zdaniem organów nadzoru budowlanego dla przedmiotowego urządzenia w żadnym wypadku nie istniała możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 czerwca 2017 roku, sygn. akt: II SA/Op 233/17, LEK nr 2330010), wskazano, że "wymierzenie kary z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania budynku ma na celu zmotywowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. W związku z tym, jej wymierzenie jest tylko wtedy zasadne, gdy na inwestorze ciąży powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu". Powyższa okoliczność nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ przez wzgląd na brak możliwości zalegalizowania obiektu, inwestor nie może uzyskać także pozwolenia na użytkowanie. W orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w podobnym czasie do wyroku na który powołał się organ II instancji - tj. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2018 roku, sygn. akt: II OSK 1697/16, LEX nr 2510485. Sąd wskazał, że "realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 p.b. jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Skoro tak nie jest możliwe na tym etapie postępowania zastosowanie art. 57 ust. 7 p.b. zgodnie z którym - w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 p.b., właściwy organ wymierza karą z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego".
Powyższy pogląd był już także prezentowany we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK 1756/09 wskazano wprost, że "wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 p.b. możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 p.b. dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor od warunków pozwolenia odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeśli w odniesieniu do takiej inwestycji jest w toku postępowanie, o jakim mowa w art. 51 p.b." (tak też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie II OSK 1756/09, z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie IIOSK 230/11, z 27 sierpnia 2013 r. w sprawie II OSK 823/12).
Przenosząc powyższe orzeczenia na realia niniejszej sprawy skarżący wskazali, że zawiadomienie o samowoli budowlanej uruchomiło tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Toczące się w stosunku do tego obiektu budowlanego postępowanie oparte na przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane wyłącza możliwość zastosowania w stosunku do inwestorów tego obiektu budowlanego procedury przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest niewątpliwie dotkliwą sankcją dla inwestora, który nie przestrzega przepisów ustawy i niejako wyczerpuje on także ukaranie z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Jak podnoszono już w zażaleniu na postanowienie organu l instancji, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia organu l instancji, które organ II instancji przyjął jako własne i utrzymał w mocy, że "wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie stoi na przeszkodzie to, że istnieje możliwość wszczęcia lub trwa procedura legalizacyjna lub naprawcza". Przywołane przez organ l instancji orzeczenie jest poglądem odosobnionym w obszernym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym możliwości zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane jest większościowe stanowisko, że "w sytuacji samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji nie można uznać, że strona, nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 p.b. Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 p.b., to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 p.b." (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt: II OSK 1920/12) oraz że "(...) kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (...) - gdy toczy się postępowanie (...)" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1972/17 oraz inne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 989/09; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1155/12; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1049/09, z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1920/12, 22 marca 2011 r., II OSK 413/10, 05 lutego 2013 r. II OSK 1847/11). Zaprezentowane przez skarżących dominujące stanowisko znajduje potwierdzenie także w doktrynie, gdzie wskazano, że "przesłanką wymierzenia przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 albo 55 ww. ustawy. (...) W pojęciu kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie chodzi więc o każde nielegalne użytkowanie, lecz jedynie o takie, które jest następstwem zignorowania obowiązków wynikających z ww. przepisów art. 54 i 55. Celem przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w którym ustanawia się karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, jest wymuszenie wywiązywania się przez inwestorów z nałożonych na nich w tych przepisach obowiązków. Wypełnienie obowiązku zawiadamiania o zakończeniu budowy oraz złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego umożliwia bowiem realizację nadzorczych zadań organów nadzoru budowlanego (tak: Z. Kostka w: "Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcją A. Glinieckiego, LexisNexis Wydanie l, 2012, str. 525 - 526).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki oraz [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalili, że te same organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie posadowienia obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę (znak: [...]) w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Obecnie na skutek skargi skarżących postępowanie to znajduje się na etapie kontroli sądowoadministracyjnej. W świetle przytoczonego orzecznictwa i poglądów doktryny należy wskazać, że skoro organy administracyjne obu instancji ustaliły zaistnienie samowoli budowlanej, to następstwem takiego ustalenia jest absolutny brak podstawy do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu i konieczność umorzenia postępowania. Organ administracyjne wskazały wyłącznie po jednym orzeczeniu na poparcie swojej tezy o zasadności nałożenia kary w niniejszej sprawie, każde wydane zresztą w specyficznym stanie faktycznym. W niniejszej skardze skarżący wskazują szereg orzeczeń świadczących o ugruntowaniu prezentowanego przez skarżących poglądu istniejącego od lat w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i świadczących o braku wątpliwości co do jednolitości wykładni przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w orzecznictwie.
Ponadto postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 lipca 2020 roku utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 29 listopada 2019 roku zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.) oraz bez wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a ich uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.
W ocenie skarżących wadliwe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania przed organami obu instancji oraz wadliwa wykładnia przepisów skutkowały ukaraniem skarżących bez podstawy prawnej. Tym samym naruszono także zasady ogólne, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym - art. 6, art. 8 § 1 oraz art. 11 K.p.a., a więc zasadę praworządności, nakazującą działanie na podstawie prawa, zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, wyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, którymi się kierował, czy też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2325) - dalej "P.p.s.a"- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i było zaskarżalne zażaleniem, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania skargę należało oddalić.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie organów nadzoru budowalnego, wydane na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej w skrócie P.b.), którym wymierzono solidarnie M. S. oraz M. Ł. (wspólnikom spółki cywilnej [...] karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania dwustronnie podświetlanej reklamy zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] przy autostradzie [...], o powierzchni zabudowy 12,80 m2, wraz z odciągami zakotwionymi w gruncie.
Art. 57 ust. 7 P.b. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w czasie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, stanowił, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Trzeba zauważyć, że przepis art. 57 ust. 7 został uchylony na podstawie art. 1 pkt 45 d ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), to jednak - z uwagi na treść art. 25 tej ustawy - do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwie sprzeczne linie odnośnie tego, czy wspomniana kara dotyczy tylko użytkowania obiektów wybudowanych legalnie (tj. takich na które uzyskano pozwolenie na budowę lub dokonano zgłoszenia), czy przepis ten ma również zastosowanie do użytkowania obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej.
Pierwszy z poglądów zakłada, że intencją ustawodawcy było zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej tylko do inwestora, który zrealizował obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie i pomimo posiadania możliwości dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy, przystąpił do użytkowania obiektu, nie wywiązując się z tego obowiązku. Orzeczenia sądów akceptujące ten pogląd podkreślają, iż w odniesieniu do inwestycji zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej ustawodawca przewidział konsekwencje wskazane w art. 48 Prawa budowlanego. Postępowanie legalizacyjne wyłącza zatem możliwość zastosowania w stosunku do użytkownika tego obiektu budowlanego procedury przewidzianej w art. 57 ust. 7 P.b., gdyż kończy się ono opłatą legalizacyjną bądź nakazem rozbiórki. Te formy zakończenia postępowania są niewątpliwie dotkliwe dla inwestora, który nie przestrzega przepisów ustawy i niejako zastępują karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z tego względu, łączenie trybu wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 P.b.) z innymi, samodzielnymi trybami związanymi z samowolami budowlanymi wydaje się być niecelowe.
W orzecznictwie jest wyrażany także pogląd przeciwny, wskazujący że sankcja wynikająca z art. 57 ust. 7 P.b. ma również zastosowanie do użytkowania obiektów budowlanych, które zostały zrealizowane nielegalnie. Przykładem jest wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. (sygn. II OSK 2043/17), w którym Sąd podkreślił, iż samowola budowlana (rozpoczęcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę) albo prowadzenie robót budowlanych w okolicznościach wymienionych w art. 50 ust. 1 P.b., nie oznacza, że można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązków określonych w art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. W ocenie sądu, naruszenie jednych przepisów Prawa budowlanego nie może stanowić premii w postaci braku możliwości egzekwowania przez organy innych przepisów tej ustawy, w tym m.in. przepisów o przystąpieniu do legalnego użytkowania obiektu budowlanego. Stąd też nie można tak interpretować powołanych wyżej przepisów (art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7 P.b.), że są korzystniejsze dla inwestorów samowoli budowlanych, czy też dla inwestorów realizujących roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i przy braku woli doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zwolennicy tego poglądu stoją na stanowisku, że inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej, czy też wykonał roboty budowlane wymagające doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ma szansę na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub skuteczne zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, dopiero po zakończeniu procedury legalizacyjnej (art. 48–49 Prawa budowlanego) albo procedury naprawczej określonej w art. 51 P.b. Nie oznacza to jednak, iż może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego w dowolnym momencie, gdyż przepisy art. 54 i 55 P.b. nie zawierają żadnych wyłączeń w ich stosowaniu. Poza tym procedura legalizacyjna oraz naprawcza kończą się też obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5, art. 51 ust. 4). Nie można więc tak rozumieć przepisów art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego, że inwestor może bezkarnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed ostatecznym zakończeniem tych postępowań.
Zwraca się uwagę, że niezasadnym jest przyznawanie taryfy ulgowej inwestorom samowolnie zrealizowanych obiektów w postaci niestosowania wobec nich przepisów o karach pieniężnych. NSA niejednokrotnie wskazywał, że: "skoro zabronione jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej zabronione jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego". (por. wyroki NSA z dnia: 17 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 124/14; 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2809/13; 17 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3049/13; 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2197/15; 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2020/15; 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 174/16).
Sąd w niniejszej sprawie podziela ten drugi pogląd, zbieżny ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu. Oznacza to, że Sąd nie podziela stanowiska, iż przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej.
Z treści przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca wprowadził dwie przesłanki nałożenia kary pieniężnej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Pierwszą przesłanką jest przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części. Natomiast drugą przesłanką jest naruszenie art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zaś, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do określonych w tym przepisie kategorii obiektów budowlanych; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Zdaniem Sądu zwrot "z naruszeniem art. 54 albo 55" należy rozumieć jako przystąpienie do użytkowania bez wymaganego zgłoszenia lub uzyskania wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie może wynikać wprost z ustawy - art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 lub z decyzji – art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem naruszenie art. 55 oznacza, że wystarczy naruszenie jednej przesłanek wymienionych w tym przepisie. Regulacja nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku samowoli budowlanej, tj. art. 49 ust. 5 albo postępowania naprawczego tj. art. 51 ust. 4 ustawy jest jedną z przesłanek naruszenia art. 55 i nie oznacza, że stosowanie przepisu art. 57 ust. 7 jest wyłączone. Naruszenie art. 54 lub 55 ustawy ma charakter formalny. Albo inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu zgłosił zakończenie robót albo uzyskał pozwolenie na użytkowanie, albo nie.
Kara za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego ma wymusić na inwestorach wypełnianie obowiązków określonych w art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego i umożliwić tym samym organom nadzoru budowlanego sprawdzenie zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z prawem, a w szczególności z warunkami technicznymi oraz pod kątem bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Nie można zatem umniejszać funkcji prewencyjnej tej kary.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07, OTK-A 2009/5/64, stwierdził, że sankcja w postaci kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ma służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, wśród których Trybunał wymienił m.in. środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Celem tej kary nie jest odpłata za popełniony czyn, lecz ochrona interesu publicznego. Zatem należy przyjąć, że użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, w sposób szczególny godzi w wartości wskazane w przywołanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Potencjalnie użytkowanie takiego obiektu stwarzać może o wiele większe zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz ich bezpieczeństwa aniżeli obiektu wybudowanego w zgodzie z udzielonym pozwoleniem czy dokonanym zgłoszeniem, ale użytkowanym bez zawiadomienia o zakończeniu budowy czy bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z tych powodów, zdaniem Sądu, ratio legis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz wykładnia systemowa przemawia za stosowaniem tego unormowania także do obiektów budowlanych wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. Nałożona na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kara administracyjna za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego będzie spełniać funkcję prewencyjną, przestrzegającą inwestorów przed przystąpieniem do użytkowania nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego, który potencjalnie może stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.
Kara z tytułu nielegalnego użytkowania jest wymierzana tylko i wyłącznie za to, że inwestor przystąpił do użytkowania bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zależy wyłącznie od woli inwestora. Także w przypadku dopuszczenia się samowoli budowlanej nie musi on przystępować do użytkowania wzniesionego obiektu przed jego zalegalizowaniem, a tym samym narażać się na nałożenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.
Należy również mieć na uwadze sytuacje, w których legalizacja samowoli budowlanej może nie być możliwa ze względów obiektywnych, ponieważ niemożliwe do spełnienia będą warunki legalizacji określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, przykładowo z uwagi na sprzeczność lokalizacji danej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub naruszenie warunków technicznych, czy – tak jak w niniejszej sprawie – usytuowanej w sposób niezgodny z zapisami ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 2222 ze zm.).
Może być tak, że niektórzy inwestorzy właśnie z tych powodów lub z uwagi na konieczność ponoszenia opłaty legalizacyjnej nie są w ogóle zainteresowani legalizacją obiektów, zwłaszcza gdy prowadzą w nich działalność handlową czy usługową i osiągają określone dochody.
Zdaniem Sądu nie można też w sposób nieuzasadniony różnicować sytuacji prawnej inwestorów, którzy legalnie i zgodnie prawem zrealizowali obiekt budowlany, a jedynym ich uchybieniem było przystąpienie do użytkowania obiektu bez zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie, z inwestorami, którzy zrealizowali obiekt nielegalnie i nielegalnie przystąpili do jego użytkowania. To godziłoby w konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.
Zatem Sąd w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Budowa przedmiotowego urządzenia reklamowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Kara została prawidłowo wymierzona solidarnie M. S. i M. Ł., jako inwestorom przedmiotowego urządzenia reklamowego. Kara została ustalona w prawidłowej wysokości, a termin do jej wymierzenia nie uległ przedawnieniu (czego zresztą nie zarzucali skarżący).
Sąd przy tym zwraca uwagę, że w sprawie przed tut. Sądem o sygn. akt II SA/Kr 981/20 przedmiotem kontroli była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nakazującą A. B., zarządzającemu działką nr [...] obręb [...], rozbiórkę dwustronnej podświetlanej reklamy zlokalizowanej na działce nr [...] [...] przy autostradzie [...] jezdnia prawa w m. K., o powierzchni zabudowy 12,80 m2, wraz z odciągami zakotwionymi w gruncie.
Organy adresatem decyzji rozbiórkowej uczyniły zarządzającego nieruchomością, na której znajduje się urządzenie reklamowe, co było istotą sporu miedzy stronami.
Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r. tut. Sąd – na skutek skargi M. Ł. i M. S. - uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz poprzedzającą ją decyzję rozbiórkową organu I instancji z powodu skierowania jej do niewłaściwego adresata – zarządzającego działką nr [...] obręb [...], a nie do inwestora. W sprawie tej z materiału dowodowego wynika, że reklama - będąca przedmiotem także i niniejszego postępowania - jest zlokalizowana w odległości mniejszej niż dopuszczalna minimalna odległość wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżący M. Ł. i M. S. wyraźnie potwierdzili, a wręcz akcentowali, że są inwestorem przedmiotowego urządzenia.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organom nadzoru budowlanego nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu ustalenia organów są prawidłowe i wystarczające do rozstrzygnięcia, w tym co do faktu i czasu, w którym doszło do przystąpienia do nielegalnego użytkowania przedmiotowego urządzenia reklamowego.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny. Poczynił w niniejszej sprawie niebudzące wątpliwości, a kluczowe dla rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne, a przy tym organ odwoławczy poddał analizie, w sposób wyczerpujący i przekonujący, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zawarł również w uzasadnieniu decyzji wymaganą prawem ocenę istotnych okoliczności. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy – wbrew zarzutom skargi - nie naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopuścił się także zarzucanego skargą naruszenia przepisów prawa materialnego.
Argumentacja skarżących zawarta w skardze nie mogła, z ww. powodów, przynieść zamierzonych skutków. W konsekwencji Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem.
Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.