II SA/Kr 1114/25

II SA/Kr 1114/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art 3 pkt 1  i art 22  ust 5  pkt 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2021 poz 56
par 18 ust 1
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi L. M. i Z. M. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu w przedmiocie wpisania budynku mieszkalnego położonego os. [...] działka ewidencyjna nr [...] w miejscowości T. do wojewódzkiej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu solidarnie na rzecz L. M. i Z. M. kwotę 714 zł (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
L. M. i Z. M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, delegatura w Nowym Targu w przedmiocie wpisania budynku mieszkalnego położonego na os. [...] w T. do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
W skardze zarzucono naruszenie:
1. art 7 k.p.a. w zw. z art. 77 $ 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak wszechstronnego rozważenia przez organ wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - w tym skarżących, a tym samym nienależyte i niekompletne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności powodów, dla których - budynek mieszkalny położony w T. na dz. ewid. [...] os. M. [błędnie wskazano os. C. przy nr [...] został uznany za zabytek i wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków - Organ lakonicznie wskazał, że budynek mieszkalny powstał w II ćw. XX w. w miejscowości T., zaś jego stan zachowania jest dostateczny, budynek drewniany, szalowany podczas gdy zupełnie pominięto stan techniczny przedmiotowego budynku, należy podkreślić, iż konstrukcja drewniana była narażona na długotrwałe działania niszczących czynników atmosferycznych, uległa trwałej korozji biologicznej, co więcej budynek ten został wybudowany etapami, a mianowicie najpierw jedno pomieszczenia, a za kilkadziesiąt lat kolejne; płazy budynku wskazują ślady żerowania szkodników, występowanie w przedmiotowej konstrukcji szkodnika typu spuszczel, co stwarza możliwość naruszenia konstrukcji. Żadne zabiegi konserwatorskie są w tym przypadku niemożliwe do wykonania, aby temu zapobiec. Stan techniczny całego budynku określony jako zły - budynek sąsiaduje bezpośrednio z drogą powiatową oraz gminną w związku z czym od lat narażony jest na drgania oraz urazy mechaniczne powiązane z przejeżdżającymi samochodami. W tym obecnym technicznym budynek stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa osób znajdujących się wewnątrz jak i w bezpośrednim sąsiedztwie [całkowita destrukcja płazów, przegnite podłogi, uszkodzony komin oraz rozebrany piec). Ze względu na korozję biologiczną głównej konstrukcji nośnej, którą stanowią płazy drewniane budynek nie nadaje się do remontu. Ze względu na zagrożenie osób mogących przebywać wewnątrz budynku, a także w jego bezpośrednim sąsiedztwie budynek należy niezwłocznie rozebrać, co właśnie chcą wykonać właściciele nieruchomości. Ponadto już samo zdjęcie wskazuje, że konstrukcja i wygląd tego budynku uległa zmianie, a mianowicie został zmieniony dach z dachówek cementowych na blachę, zostały wykonane rynny, jak również wykonano podmurówkę z kamienia, tak więc nie można przyjąć, iż konstrukcja i wykończenie tego budynku nie uległo zmianie;
2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów państwa w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności brak ustalenia, czy wskazany budynek jest w istocie zabytkiem oraz pominięcie tak istotnego faktu, że budynek zlokalizowany jest pod adresem: os. M. a nie [...], ponadto na działce ewidencyjnej nr: [...] znajdują się 3 inne budynki,
3. art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budynek położony na dz. ewid. nr [...] w T. stanowi zabytek w świetle definicji zawartej w tym przepisie w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie zostały spełnione przesłanki uznania tego budynku za zabytek; do ewidencji winny być wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe i artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane - co w przedmiotowej sytuacji uczynił organ, lecz powinno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami - co zostało kompletnie zaniechane, a organ ograniczył się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że: "Budynek mieszkalny powstał w II ćw. XX w. w miejscowości T., zaś jego stan zachowania jest dostateczny, budynek drewniany, zrębowy." Błędnie wskazano także, iż budynek jest obecnie użytkowany, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym, bo właściciele z obawy o własne zdrowie i życie nie użytkują w żaden sposób tego budynku,
4. § 14 ust. 1 w zw. z $ 10 ust 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych na granice niezgodnie z prawem poprzez niewłaściwe zastosowanie i założenie karty ewidencyjnej zabytku obiektu nieruchomego dla budynku, którego zabytkowy charakter nie został w żaden sposób potwierdzony i włączenie tej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w sytuacji gdy dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są ani wyczerpujące, ani prawdziwe ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w przedmiotowej karcie z której wynika, iż: "8. Stan zachowania: Dostateczny, budynek drewniany, zrębowy, aktualny stan budynku jest bardzo zły: Stan więźby dachowej określa się jako zły. Elementy, które na skutek nieszczelności pokrycia dachowego były narażone na długotrwałe działanie wody uległy zbutwieniu.
5. § 19 pkt 1-3 miejscowego planu zagospodarowania Gminy O. D. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy O. D. nr XXIV/159/04 z dnia 21.09.2004 r. (Dz.Urz.Woj. Małopolskiego z dnia 15.10.2004 r. 309. poz. 3289) w zw. z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że budynek zlokalizowany pod adresem os. M. , T. znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej podczas gdy zapisy ww. miejscowego planu zagospodarowania w swej treści nie odnoszą się w żaden sposób konkretnie do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy adresie: os. M. w T. , a zawierają ogólne zapisy dotyczące zasad postępowania dla całego obszaru Gminy O. D., gdzie znajdują się zespoły i obiekty zabytkowe stanowiące wartości kulturowe rangi regionalnej, do których należą m. in.: dwór, zespół przemysłu ludowego, kurna chata - zamieszczone w rejestrze PSOZ, a także: zespoły kościelne, liczne budynki mieszkalne, 1 kapliczka zabytkowa oraz zasoby kulturowe budownictwa drewnianego; stodoły, szałasy, koliby górskie i kapliczki drewniane - zamieszczone w ewidencji PSOZ.
Skarżący wnieśli o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów, a to z:
a) informacji o ochronie konserwatorskiej dla przedmiotowego budynku,
b) wydruku księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nowym Targu, V Wydział Ksiąg Wieczystych, na okoliczność ich treści, a w szczególności:
- datę powzięcia przez skarżących wiadomości, że budynek stanowiący ich własność jest wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków,
- danych osobowych właścicieli budynku gospodarczego
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.
Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyraził przekonanie, że należący do skarżących budynek został prawidłowo włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zaznaczono, że powyższa czynność nie wymaga zgody właściciela nieruchomości. Zdaniem organu przedmiotowy budynek podlega ochronie konserwatorskiej i należy bezwzględnie dążyć do jego zachowania w celu ochrony dziedzictwa kulturowego na trenie gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany.
Włączenie karty adresowej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) – dalej też jako u.o.z. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56) – dalej też jako "rozporządzenie" - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 150 p.p.s.a.).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16).
Art. 3 pkt 1 u.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust 4 ustawy stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.
Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).
Wpisanie obiektu do ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Ze względu na powyższe, postępowanie jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
Kontroli prawidłowości zaskarżonej czynności Sąd dokonuje na podstawie akt sprawy.
Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Art. 55 p.p.s.a. reguluje sposób postępowania w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, wskazując, że sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (§ 1) , a jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości (§ 2).
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że organ przekazał Sądowi skargę oraz udzielił odpowiedzi na skargę. W związku z tym, że do odpowiedzi nie zostały dołączone jakiekolwiek akta sprawy, organ został wezwany do nadesłania tych akt. W piśmie z dnia 30 września 2025 r. (k. 39) organ poinformował, że "nie jest w posiadaniu żadnych innych dokumentów dotyczących sprawy. Całość dokumentacji została przesłana wraz z odpowiedzią na skargę."
W powyższej sytuacji Sąd nie miał możliwości, aby zweryfikować poprawność zaskarżonego wpisu budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Co więcej, z odpowiedzi organu wynika, że brak przesłania akt administracyjnych nie wynika z opieszałości organu, lecz organ zwyczajnie nie posiada żadnej dokumentacji w tym zakresie. W tym miejscu należy podkreślić, że choć wpis do ewidencji zabytków nie ma formy uzasadnionej decyzji, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w przedmiocie wpisu, a jego przebieg musi nadawać się do odtworzenia. Zgromadzone dokumenty, chociażby w formie karty zabytku, muszą odzwierciedlać tok rozumowania organu oraz powody, które skłoniły organ do wpisania danego budynku do ewidencji. W postępowaniu włączenia karty zabytku do ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W przedmiotowej sprawie zabrakło jakichkolwiek dokumentów, pozwalających skontrolować zasadność zaskarżonej czynności, która przecież niesie za sobą istotne konsekwencje dla skarżących. Fakt ten pociąga za sobą konieczność uznania dokonanej czynności za bezskuteczną, bowiem została dokonana z naruszeniem podstawowych zasad proceduralnych.
Jedyny materialny ślad postępowania został dostarczony przez skarżących w postaci kserokopii otrzymanego od organu pisma z dnia 24 lipca 2025 r. oraz karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego (k. 21 i 22). Powyższe dokumenty w żaden sposób nie mogą jednak potwierdzić zasadności dokonanego wpisu, gdyż niewiele z nich wynika poza datą powstania budynku (II ćw. XX w.), stanu zachowania (dostateczny, budynek drewniany, szalowany) oraz wskazania, że budynek jest obecnie użytkowany, czemu z resztą skarżący stanowczo zaprzeczają, twierdząc, że budynek jest w złym stanie technicznym i nie jest użytkowany ze względów bezpieczeństwa. Z dokumentu tego nie wynika jednak, aby budynek posiadał jakiekolwiek cechy, które uzasadniają objęcie go wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Powyższe braki uniemożliwiają na tym etapie szczegółowe odniesienie się do zarzutów skargi, jednak z pewnością świadczą o tym, że zaskarżona czynność nie była na tym etapie uzasadniona, a zatem należało stwierdzić jej bezskuteczność.
Jeżeli organ zdecyduje się ponownie na podjęcie kroków w celu objęcia przedmiotowego budynku ochroną konserwatorską, winien pamiętać o konieczności wykazania zasadności wpisu budynku do ewidencji zabytków, pomimo faktu, że wpis ten stanowi czynność materialno-techniczną.
Z powyższych względów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku o stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a