II SA/Kr 1114/22

II SA/Kr 1114/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
III OSK 414/23 - Wyrok NSA z 2024-10-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na Uchwałę Nr LXXVIII/2210/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Pismem z 18 sierpnia 2022 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXXVIII/2210/22 z 16 lutego 2022 r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie (dalej: uchwała).
W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 7 Konstytucji RP, a także art. 376 w zw. z art. 377 i art. 378 oraz art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2019 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej: P.o.ś.) poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w materię, która nie należy do kompetencji organu stanowiącego gminy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadniając skargę, organ nadzoru zaznaczył, że w normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. Zdaniem wojewody, w takim zakresie uchwała wykracza poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania, ze swej istoty stanowić mają o rekomendacji dla określonych działań, natomiast nie powinny przesądzać o ostatecznej ich treści. Zaprzeczeniem tego rodzaju rozumienia wytycznych, zaleceń kierowanych względem organu wykonawczego będzie taka ich redakcja, która wskazuje na obligatoryjną ich treść, a tym samym używanie w ramach uchwały zwrotów i słów wskazujących na ich wiążący charakter względem organu wykonawczego.
Jak wskazał organ nadzoru, z treści kwestionowanej uchwały wynika jednoznaczny zapis wskazujący na wolę Rady Miasta do zobowiązania Prezydenta do podjęcia wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań w celu identyfikacji rzeczywistego i aktualnego stanu środowiska na terenach znajdujących się w obszarze dzielnicy XVIII Nowa Huta wraz z opracowaniem wyników podjętych czynności w formie raportu końcowego. W celu wykonania powyższego zadania w istocie zobowiązano Prezydenta Miasta do powołania zespołu zadaniowego, bowiem w sposób jednoznaczny wskazano tak skład zespołu, jak i zakres jego zadań cyt.: "(...) W celu wykonania uchwały proponuje się Prezydentowi Miasta Krakowa powołanie zespołu zadaniowego, w skład którego wejdą przedstawiciele środowisk krakowskich instytutów naukowo-badawczych, władz Województwa Małopolskiego, przedstawicieli klubów Rady Miasta Krakowa, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i Komisji Dialogu Obywatelskiego ds. Środowiska. Celem prac zespołu zadaniowego będzie koordynacja wykonania reprezentatywnych i kompleksowych badań stanu gleb i gruntów oraz wód powierzchniowych i podziemnych na terenie i w okolicy terenów należących do A[...] S.A. Oddział w K., ze szczególnym uwzględnieniem terenów składowisk odpadów poprodukcyjnych, będących zarówno we władaniu wspomnianej firmy, jak i Gminy Miejskiej Kraków oraz władz wojewódzkich" (§ 2 uchwały). Dalej zobowiązano Prezydenta Miasta do opracowania wyników podjętych czynności w formie raportu końcowego, cyt.: "Raport końcowy z przeprowadzonych prac badawczych i projektowych, wraz ze wskazaniem ewentualnych kosztów remediacji tych terenów, powinien zostać przedstawiony Radzie Miasta Krakowa do dnia 31 grudnia 2022 r." (§ 3 uchwały).
W ocenie organu nadzoru, sformułowania zawarte w początkowej części § 1 w zakresie użycia w jej treści zwrotu "ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działań polegające na podjęciu wszelkich możliwych prawnie działań" nie zmieniają jej stanowczego brzmienia i w rezultacie nie stanowią o określeniu kierunku działania, a nakazują Prezydentowi Miasta podjęcie konkretnego działania, jakim jest ocena stanu środowiska w Nowej Hucie. Powyższej intencji Rady nie zmienia też użycie słów "proponuje" w miejsce "zobowiązuje", jak również zapis § 4 uchwały, który ma w istocie – jak ocenił wojewoda – zmiękczyć jej charakter, poprzez użycie zwrotu wskazującego na rzekomą intencję i wykładnię autentyczną. W ramach bowiem § 4 uchwały, Rada postanowiła "W przypadku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości natury interpretacyjnej zapisy zawarte w niniejszej uchwale należy rozumieć wyłącznie oraz jedynie jako wytyczną, zalecenie, sugestię, cel, priorytet czy też wskazówkę o charakterze ogólnym, skierowane przez Radę Miasta Krakowa do Prezydenta Miasta Krakowa, co niezależnie od innych form interpretacji stanowi wykładnię autentyczną, posiadającą formalną moc wiążącą co do norm przez siebie uchwalonych, dokonaną przez Radę Miasta Krakowa jako organ stanowiący Gminy Miejskiej Kraków".
W dalszej kolejności wojewoda podkreślił, że wśród wymienionych w P.o.ś. organów ochrony środowiska, brak jest organu stanowiącego gminy. Jak skonstatował organ nadzoru, zaskarżona uchwała w sposób stanowczy wkracza w kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu oraz innym podmiotom.
Końcowo, wojewoda zwrócił uwagę na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 grudnia 2019 sygn. akt III SA/Kr 1152/19, którym oddalono skargę Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego w analogicznej sprawie, dotyczącej uchwały Rady Miasta Krakowa ws. podjęcia działań kontrolnych dot. stanu środowiska w Nowej Hucie.
Odpowiadając na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. Rada podkreśliła, że uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego. W ocenie Rady, uchwała określa kierunek działania Prezydenta ogólnie (cel: identyfikacja rzeczywistego i aktualnego stanu środowiska na terenach znajdujących się w obszarze dzielnicy XVIII Nowa Huta). Uregulowania zawarte w § 2 uchwały, stanowią jedynie propozycję powołania zespołu zadaniowego. Zarówno ostateczny skład zespołu zadaniowego, jak i opracowanie szczegółowego celu oraz zakresu przeprowadzanych prac, należy do wyłącznej kompetencji realizatora uchwały. Z treści uchwały nie wynika w żadnym stopniu, aby zawierała ona szczegółowe polecenia lub nakazy adresowane do Prezydenta Miasta. Zdaniem Rady, Prezydent Miasta dysponuje swobodą w zakresie określenia środków finansowych i rzeczowych koniecznych do identyfikacji rzeczywistego i aktualnego stanu środowiska, ustalenia sposobu czy szczegółowego harmonogramu podejmowanych czynności, w tym wyznaczenia osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części celu. Swoboda organu wykonawczego została w sposób szczególny podkreślona w § 4 uchwały. Przywołany przepis stanowi wykładnię autentyczną. Jak podkreśliła Rada, wykładnia autentyczna jest wiążąca i ma ona moc prawną taką samą jak akt normatywny, którego przepis został poddany interpretacji.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów P.o.ś., Rada zaakcentowała, że uchwała nie kreuje nowego obowiązku po stronie organów ochrony środowiska, nie wkracza w przyznane im ustawowo kompetencje, ale co najwyżej sugeruje podjęcie próby stworzenia forum efektywnej współpracy potencjalnie zainteresowanych podmiotów.
Odnosząc się do argumentu, że w innych orzeczeniach podzielono prawidłowość prezentowanego przez wojewodę stanowiska względem uchwał kierunkowych, Rada podkreśliła, że w obliczu § 4 uchwały, treść ponownie podjętej uchwały i poprzednio unieważnionej różnią się w sposób istotny. Literalna treść ponownie podjętej uchwały jasno wskazuje, że celem Rady nie jest zobowiązanie organu wykonawczego do konkretnego sposobu realizacji zindywidualizowanego zadania publicznego, ale wskazania istotnego z punktu widzenia Gminy kierunku działania w zakresie ochrony środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
Na wstępie trzeba jednak zauważyć, że niniejsza uchwała została poprzedzona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XXI/441/19 z dnia 10 lipca 2019r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie.
W Uchwale Rady Miasta Krakowa nr XXI/441/19 z 10 lipca 2019 r. w § 1, w której ustalono kierunki działania dla Prezydenta M. Krakowa - równocześnie zobowiązano go do "podjęcia wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu środowiska na terenach znajdujących się w obszarze dzielnicy XVIII Nowa Huta i opracowanie wyników tych działań w formie raportu końcowego". W § 2 zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do powołania zespołu zadaniowego, określając kto w skład takiego zespołu wejdzie oraz wskazując, że celem tego zespołu będzie "koordynacja wykonania niezależnych badań stanu gleby oraz wód powierzchniowych i podziemnych na terenie i w okolicy terenów należących do huty [...], ze szczególnym uwzględnieniem terenów składowisk odpadów poprodukcyjnych metalonośnych, w tym hałdy żużla w P., będących zarówno we władaniu huty, jak i Gminy Miejskiej Kraków i władz wojewódzkich". Z kolei w § 3 uchwały zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do opracowania końcowego raportu z przeprowadzonych prac wraz ze wskazaniem potencjalnych kosztów remediacji terenów należących do A[...] S.A., ale również będących we władaniu Gminy Miejskiej Kraków i Województwa Małopolskiego, a przede wszystkim obszar Projektu "Kraków - Nowa Huta Przyszłości" jednocześnie ustalając, że raport ten powinien zostać przedstawiony Radzie Miasta Krakowa w terminie najpóźniej do końca listopada 2019 r.
Istotnym jest przywołanie tej uchwały i jej losów, albowiem obecna uchwała zasadniczo powiela poprzednią. Różnica między nimi to fakt "zaproponowania" Prezydentowi powołania zespołu oraz dołączenia § 4, gdzie Rada Miasta Krakowa wskazuje, że w razie wątpliwości natury interpretacyjnej zapisy zawarte w uchwale należy rozumieć wyłącznie jako wytyczną, zalecenie, sugestię, cel, priorytet czy wskazówkę o charakterze ogólnym skierowane przez Radę do Prezydenta, co ma stanowić wykładnię autentyczną, posiadającą moc formalnie wiążącą.
Pozostając przy tym wątku, w ocenie Sądu zamieszczenie § 4 nie zmienia sensu paragrafu 2 i 3 kontrolowanej uchwały. Wymowa jej jest taka, że w istocie nakłada się na Prezydenta zadanie powołania zespołu określonego w § 2-gim, dla wykonania zaleceń tamże wskazanych, z powinnością przedstawienia raportu do 31.12.2022r. Nie jest to bynajmniej wytyczna, wskazówka, cel o charakterze ogólnym, lecz konkretnie określone zadanie z terminem. Potwierdza to również uzasadnienie uchwały, w którym nawiązuje się do wspomnianej wyżej (unieważnionej) uchwały z 2019r. wytykając Prezydentowi jej niewykonanie i podnosi się, że nie ma dotąd diagnozy środowiska wokół Kombinatu, że powinna ona się opierać na kompleksowych wynikach badań zanieczyszczonych gleb i wód a także podejmować ocenę zagrożeń zdrowotnych dla mieszkańców. Treść tego uzasadnienia daje wyraz pewnego rodzaju zniecierpliwieniu brakiem działań Prezydenta i tym względem objaśnia niejako nową uchwałę. Nie jest to zatem w żadnym razie ogólna wytyczna, lecz konkretne zadanie zlecone Prezydentowi, z wyraźnym dążeniem, aby tym razem działał. § 4 uchwały ma tutaj za zadanie ukryć determinację § 2 i 3, ale jest o tyle niepotrzebny, że w ocenie Sądu wskazane § 2 i 3 nie pozostawiają wątpliwości co do intencji uchwały.
Mając na względzie, iż powołane uchwały ( ta z 2019r. i obecna) nieco się tylko różnią w najistotniejszych paragrafach pod względem semantycznym, co nie zmienia ich ogólnej wymowy, wskazać trzeba, że uchwała z 2019r. została unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2019r., sygn. akt II SA/Kr 1152/19. Sąd w uzasadnieniu swego stanowiska wskazał: "Analizując przedmiotową uchwałę dotyczącą działań kontrolnych stanu środowiska w Nowej Hucie trzeba się zatem zgodzić ze stanowiskiem organu, że wykracza ona i to znacznie poza dopuszczalną treść tzw. uchwał kierunkowych. Uchwała ta ustala bowiem w sposób sprecyzowany nie tylko cel działania (kontrola stanu środowiska w Nowej Hucie) ale zobowiązuje Prezydenta m. Krakowa do opracowania wyników w formie raportu końcowego (§ 1 uchwały ), ale narzuca Prezydentowi obowiązek powołania zespołu zadaniowego i określa jego skład oraz sposób działania , wskazując co i w jaki sposób i w jakim miejscu powinno podlegać badaniu (§ 2), wreszcie ustala końcowy termin przedstawienia Radzie Miasta Krakowa opracowanego raportu końcowego. Tym samym należy się zgodzić z organem, że w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale znacząco przekroczono dopuszczalny zakres regulacji w tzw. uchwałach kierunkowych. Rada Miasta Krakowa ustaliła bowiem kierunek działania polegający na podjęciu działań kontrolnych stanu środowiska w Nowej Hucie ale dokonała tego w sposób niezgodny z upoważnieniem ustawowym (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Doprecyzowała bowiem i skonkretyzowała sposób realizacji ustalonego kierunku działania organu wykonawczego".
Aktualna uchwała, jako się rzekło, zawiera podobne wytyczne dla Prezydenta co poprzednia ( utworzenie zespołu i raport końcowy z terminem jego złożenia). Tymczasem tego rodzaju uszczegółowienie zadań na podstawie uchwały kierunkowej należy do kompetencji prezydenta. "Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r. II SA/Kr 306/20 LEX nr 3025194).
Przechodząc na grunt bardziej teoretyczny, oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wyjaśnić należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta/burmistrza, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta/burmistrza podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą określać ogólnie strategie działania wójta/burmistrza, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy nie mogą natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy (tak wyroki NSA sygn. akt II GSK 3514/15, III OSK 3563/21, III OSK 4043/21, III OSK 4140/21). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 2 września 2022 r. III OSK 2900/21 LEX nr 3408289: " Na przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" nie można więc spoglądać jako na źródło kompetencji rady miasta względem prezydenta, gdyż jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy podejmowanych z inicjatywy rady. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwała o ustanowieniu kierunku działania wójta winna określać cele podstawowe (programy, strategie), które powinien realizować przez swoje działania wójt. Powinna tym samym odnosić się do realizacji tych funkcji administracyjnych, których realizację rada gminy uznaje w danym momencie za pierwszoplanową". "W konsekwencji uchwała rady, podejmowana w powyższym zakresie, winna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Winna zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego" (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 925/11).
Tymczasem w niniejszej sprawie, wbrew własnej wykładni autentycznej, uchwała Rady Miasta Krakowa nr LXXVIII/2210/22 z 16 lutego 2022 r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie zobowiązuje w istocie Prezydenta Miasta do podjęcia ściśle skonkretyzowanych działań mających na celu wyjaśnienie stanu środowiska w Nowej Hucie poprzez zalecenie utworzenia zespołu ze wskazaniem jego składu i nałożeniem powinności złożenia raportu końcowego w ściśle określonym terminie. Mimo słownej ekwilibrystyki zawiera tym samym wiążące nakazy podjęcia określonych działań. Nie ulega zatem dla Sądu wątpliwości, że z tych przyczyn jest sprzeczna z prawem.
Trzeba przy tym pamiętać, że wykładnia autentyczna, pochodząca od organu stanowiącego, może mieć charakter jedynie pomocniczy dla organu orzekającego w sprawie, w żadnym jednak przypadku nie może prowadzić do konsekwencji w postaci związania organu orzekającego przy rozstrzyganiu sporu, w szczególności gdy pozostaje ona w sprzeczności z literalnym brzmieniem interpretowanego zapisu. Do wiążącej wykładni w danej sprawie uprawniony jest więc wyłącznie organ stosujący prawo, który powinien w sposób wyznaczony przez przepisy obowiązujące rozstrzygnąć dane zagadnienie prawne przez orzeczenie, jakie konsekwencje prawne wiąże z określonymi faktami.
Co się natomiast tyczy zarzutów skargi w kwestii odnoszącej się do organów ochrony środowiska, nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 379 ust.1 Prawa Ochrony Środowiska (ustawa z 27 kwietnia 2001r., Dz.U.2021.1973 t.j.) m.in. wójt ( prezydent miasta) sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tego organu. Natomiast nie ma wątpliwości, że takim kontrolnym organem nie jest Rada Miasta Krakowa. Jednakże w ocenie Sądu to nie oznacza, że Rada nie może wydać zaleceń czy wskazać kierunku działania w zakresie ochrony środowiska. Problem w tym, że tzw. uchwała kierunkowa, jak to wyżej powiedziano, musi mieć określoną treść, działając programowo, wytyczając cel. W przypadku kontrolowanej uchwały zawarto w niej wiążące zalecenia dla Prezydenta i określono konkretne powinności, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g.
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.