II SA/Kr 1112/24

II SA/Kr 1112/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Mirosław Bator /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2025 r. ze skargi S. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 maja 2024 r. nr II/16/24 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych - etap II A skargę oddala.
Uzasadnienie
S. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr 11/16/24 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 maja 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych - etap II A, zaskarżając ją w części odnoszącej się do określenia przeznaczenia działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], mieszczących się w Gminie S. , tj.:
a. § 5 ust. 1 pkt 3 lit, c zaskarżonej uchwały w związku z załącznikiem graficznym nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek o nr ew. [...] oraz [...], z A39PU na IMW-U;
b. § 7 pkt 5 oraz 6 zaskarżonej uchwały w zakresie zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenach oznaczonych w planie jako 1MW-U;
c. § 22 ust. 1-7 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia dopuszczalnego podstawowego i uzupełniającego przeznaczenia terenu oznaczonego jako IMW-U, braku dopuszczalności lokalizacji na tym terenie obiektów usługowych powodujących uciążliwości dla mieszkańców oraz w zakresie wskaźników i parametrów zagospodarowania terenu i zasad kształtowania zabudowy. Prawidłowe przeznaczenie tego terenu powinno odpowiadać przeznaczeniu dotychczasowemu.
Zaskarżonej uchwale, w zakresie objętym zaskarżeniem, zarzucono naruszenie:
1. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.977 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę i zmianę przeznaczenia terenu ww. działek, która to zmiana jest nieuzasadniona i nieracjonalna, jak również uniemożliwia skarżącemu w przyszłości wykonywanie prawa użytkowania wieczystego tego terenu (zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem);
2. art. 63 ust. 3 w zw. z art. 7 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, przeprowadzenie dowodów załączonych do skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest użytkownikiem wieczystym działek o nr ew. [...] i [...] w S. . Jako jedyny wspólnik spółki P. sp. z o.o. i jednocześnie prezes zarządu ubiega się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania odpadów, który to zakład był zgodny z dotychczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina przyjętym w drodze uchwały nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. Zgodnie z dotychczasowym planem, ww. działki mieściły się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę produkcyjno-usługową ("PU"), co było zgodne ze Studium.
Przeznaczenie ww. terenu zostało określone na nowo w uchwale o zmianie miejscowego planu, gdzie tereny działek skarżącego zostały przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług ("IMWU").
Wskutek powyższej zmiany, skarżący będzie musiał zrezygnować z planów inwestycyjnych w zakresie uruchomienia zakładu przetwarzania odpadów, nie uzyska bowiem stosownych zezwoleń z zakresu gospodarki odpadami na taką działalność z uwagi na niezgodność przedsięwzięcia z planem. Skarżący podkreślił, że poczynił znaczne nakłady finansowe na zakup i zaadaptowanie terenu pod przyszłą działalność oraz przygotował obszerną dokumentację środowiskową potrzebną do pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący nie kupowałby gruntu, gdyby jego przeznaczenie było inne (był zainteresowany gruntami przemysłowymi, a nie mieszkaniowymi). Jego plany inwestycyjne znajdowały pełne oparcie w zapisach poprzedniego Studium i planu miejscowego, zostały jednak zniweczone przez całkowitą zmianę przeznaczenia terenu, która na tym obszarze, o takim otoczeniu i aktualnym zagospodarowaniu, jest nieuzasadniona.
Skarżący argumentował, że analizowany obszar jest mocno przekształcony i zagospodarowany w kierunku przemysłowo-usługowym, z racji tego zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu jest nieracjonalna i nie znajduje żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że nowe przeznaczenie jest odwrotnością przeznaczenia dotychczasowego.
Zdaniem skarżącego powyższe zmiany są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego, a decydując się na nie, organ nadużył władztwa planistycznego.
Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ zakwestionował interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały. Zdaniem organu, skarżący w uzasadnieniu "przejął" interes prawny spółki, której jest wspólnikiem i prezesem, powołując się na zniweczenie jej planów inwestycyjnych.
Przechodząc do kwestii przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżącego organ wskazał, że z jednej strony jest to obszar bezpośredniego sąsiedztwa centrum miasta z dogodną obsługą komunikacyjną, z drugiej zaś strony obszar ten znajduje się dokładnie pomiędzy istniejącymi obiektami sportowo-rekreacyjnymi (stadion) a enklawą domów wielorodzinnych, za którymi znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie szpital specjalistyczny. Teren ten położony w zakolu Skawinki, przylega bezpośrednio do terenów wartościowych przyrodniczo - tereny zieleni nieurządzonej wzdłuż rzeki, stanowiące jej obudowę biologiczną. Grunty na tym terenie nie wykazują właściwości fizycznych determinujących ich konkretne przeznaczenie.
W obowiązującym wcześniej dla tego obszaru Studium, działki skarżącego miały funkcję przemysłową. Ustalenia kwestionowanej zmiany planu stanowią jednak konsekwencję zmiany Studium, gdzie wskazano kierunek rozwoju dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami.
Organ podkreślił, że przepisy nie wykluczają zmiany przeznaczenia określonych obszarów, jeżeli jest to uzasadnione. Tymczasem zmiana przeznaczenia działek skarżącego z terenów produkcyjnousługowych na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług ma głębokie podłoże merytoryczne.
Po pierwsze jest zgodna ze Strategią Rozwoju Gminy Skawina na lata 2021-2030 zatwierdzoną przez Radę Miejską w Skawinie uchwałą nr XIV N/541/21 z dnia 6
grudnia 2021 r. (działanie 2.1. Ograniczenie zjawiska rozpraszania zabudowy poprzez koncentrację zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie węzłów komunikacyjnych i dokumentami wdrożeniowymi jak np. SUMP (Plan Zrównoważonej Mobilności Miejskiej). Zmiana przeznaczenia terenu pozwoli w przyszłości na przekształcenie tego terenu w kierunku lokalizowania terenów zabudowy mieszkaniowej w centrum miasta przy niewielkiej odległości od terenów sportu i rekreacji a także niewielkiej odległości od komunikacji publicznej w postaci dworca kolejowego. Organ powołał się na fakt, że mieszkańcy domów sąsiadujących z nieruchomością opisaną w skardze wielokrotnie zwracali uwagę na znaczne problemy i uciążliwości zakładów zlokalizowanych na tych terenach, a przedmiotowa zmiana powoduje gwarancję ograniczania tego oddziaływania na tereny sąsiadujące przy jednoczesnym braku spadku wartości nieruchomości. Ponadto utrzymanie w obecnej lokalizacji terenów produkcyjno-usługowych powodowałoby docelowe ograniczenie dla funkcjonowania przemysłu z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenami zabudowy wielorodzinnej oraz infrastrukturą sportową. Należy również podkreślić, że na terenie Gminy Skawina obszar terenów PU wynosi 280 ha, w szczególności w terenach stref przemysłowych, istnieje zatem możliwość realizowania inwestycji przemysłowej na terenie Gminy Skawina w innej, mniej konfliktowej lokalizacji.
Podkreślono przy tym, że ograniczona zostaje wyłącznie możliwość prowadzenia najbardziej uciążliwej dla mieszkańców formy działalności, natomiast możliwość prowadzenia działalności usługowej została utrzymana.
Zdaniem organu zmiana przeznaczenia terenu z produkcyjno-usługowego na teren zabudowy wielorodzinnej z usługami powoduje wzrost wartości nieruchomości, zatem nie dojdzie do utraty korzyści dla ich właścicieli (użytkowników wieczystych).
Nie bez znaczenia dla zmiany kierunku zagospodarowania przedmiotowego obszaru, są również istniejące ograniczenia techniczne związane z ograniczoną możliwością obciążenia tonażu infrastruktury drogowej i brak możliwości zapewnienia odpowiedniej przepustowości dla samochodów nieosobowych.
Reasumując przeznaczenia terenu dotyczy całego obszaru wskazanego wcześniej jako produkcyjno-usługowy i nie dotyczy wyłącznie działek skarżącego.
Z przytoczonych powyżej argumentów zdaniem organu wynika, że zmieniając kierunek zagospodarowania terenu organy nie nadużyły władztwa planistycznego, a prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2024.935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).
Badając legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zbadać zgodność postanowień planu z ustaleniami studium, co wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781 i wyrok NSA z dnia 8.10.2019r. sygn. II OSK 2795/17).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Prawdą jest, że szeroko powoływał się na okoliczności związane ze zniweczeniem planów inwestycyjnych spółki, której jest wspólnikiem i prezesem. Bezsprzecznie jednak jest użytkownikiem wieczystym działek, których sposób zagospodarowania jest określony zaskarżonym przepisem uchwały.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługuje tytuł prawny (prawo własności i prawo użytkowania wieczystego) do nieruchomości objętej ustalaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interes prawny wynika w takim wypadku z posiadanego prawa do nieruchomości, a jego naruszenie z ograniczenia przysługujących uprawnień wynikających z tego prawa w związku z objęciem nieruchomości regulacjami planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego określają bowiem przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania i warunki zabudowy nieruchomości, a tym samym poprzez to, iż kształtują sposób wykonywania posiadanego prawa do nieruchomości (prawa własności i prawa użytkowania wieczystego), naruszają interes prawny podmiotów wynikający z posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości. Chodzi jednak w tym wypadku o podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego, a więc właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystym nieruchomości, którzy mają prawo rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności. Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 i art. 233 kc). Przepisy te stanowią zatem źródło legitymacji do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1133/23, wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 990/15 i z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12).
Przystępując do analizy zaskarżonej uchwały należy wskazać, że Sąd, badając procedurę planistyczną, nie dostrzegł naruszeń w tym względzie, a strona skarżąca nie podnosiła w tym zakresie żadnych zarzutów.
Poprzez ogłoszenie z dnia 6 lipca 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Skawina zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do opracowania zmiany planu i wyznaczył termin na składanie wniosków od dnia 06 lipca 2022 r. do dnia 27 lipca 2022 r. (ogłoszenie było wywieszone na tablicach ogłoszeń w dn. od dnia 06 lipca 2022 r. do dnia 27 lipca 2022 r.), ukazało się w prasie lokalnej oraz na stronie Gminy w Biuletynie Informacji Publicznej.
Poprzez ogłoszenie z dnia 21 kwietnia 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy Skawina zawiadomił o podjęciu uchwały w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do opracowania zmiany planu i wyznaczył termin na składanie wniosków od dnia 21 kwietnia 2023 r. do dnia 12 maja 2023 r.
Zarządzeniem nr 264.2023 z dnia 27 września 2023 r. Burmistrz rozpatrzył wnioski złożone po ogłoszeniu z dnia 6 lipca 2022 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu oraz ogłoszeniu z dnia 21 kwietnia 2023 r. o zmianie przystąpienia do sporządzania zmiany planu.
W trakcie trwania procedury planistycznej, tj. dnia 11 sierpnia 2023 r. oraz 16 sierpnia 2023 r., wpłynęły 2 pisma, zatytułowane jako wniosek do zmiany planu miejscowego oraz jego uzupełnienie, stanowiące protest przeciwko realizacji inwestycji "Zakład przetwarzania odpadów selektywnie zebranych w S. ", planowanej na działkach nr [...] i [...] położonych w S. . Do w/w pism dołączono kopie list poparcia protestu przeciwko planowanemu przedsięwzięciu, z podpisami 113 osób. W związku z faktem, iż pisma te wpłynęły po terminie, nie zostały rozpatrzone zarządzeniem, jednak zostały włączone do dokumentacji planistycznej jako istotny argument w sprawie zmiany przeznaczenia terenu.
Projekt zmiany planu został przygotowany przez uprawnionego urbanistę. Pismami z dnia 7 lipca 2022 r. oraz 7 października 2022 r. Burmistrz wystąpił o uzgodnienie i zaopiniowanie sporządzonego projektu zmiany planu do organów i instytucji zewnętrznych, a po uzyskaniu uzgodnień i opinii, ogłoszeniem z dnia 29 lutego 2024 r. Burmistrz Skawiny zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany planu oraz wyznaczył termin na składanie uwag: od dnia 08 marca 2024 r. do dnia 23 kwietnia 2024 r.
Zarządzeniem nr 119.2024 z dnia 10 maja 2024 r. Burmistrz rozpatrzył uwagi złożone podczas wyłożenia.
Rada Miejska w Skawinie w dniu 29 maja 2024 r. podjęła uchwałę nr 11/16/24 zatwierdzającą zmianę planu, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany planu. Po podjęciu przez Radę Miejską w Skawinie ww. uchwały, organ nadzoru na podstawie dokumentacji planistycznej badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o zmianie planu. Ocena była pozytywna.
Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały wskazać należy, że podstawowym kryterium w tym zakresie jest zgodność kwestionowanych postanowień uchwały ze studium.
W obowiązującym wcześniej dla tego obszaru Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina zatwierdzonym w dniu 30 grudnia 2009 r. przez Radę Miejską w Skawinie uchwałą nr XXXIX/387/09 działki skarżącego znajdowały się w terenie o symbolu P (Tereny przeznaczone dla funkcji przemysłowej) w I strefie urbanizacji. W późniejszym czasie doszło jednak do istotnej zmiany Studium przyjętej uchwałą Nr LXI/880/23 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 25 października 2023 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina. Skarga na powyższą uchwałę została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1111/24.
W uchwale tej dla obszaru obejmującego m.in. przedmiotowe działki wskazano kierunek rozwoju dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, biorąc pod uwagę podstawowy kierunek rozwoju przestrzennego miasta i Gminy Skawina, za jaki uznano stworzenie struktury funkcjonalno - przestrzennej pozwalającej na systematyczne poprawianie jakości życia mieszkańców. Ustalona w Studium struktura przestrzenna pozwalać ma na rozwój społeczny i gospodarczy, a zasadniczym celem Studium jest umożliwienie prowadzenia spójnej polityki przestrzennej, powiązanej z rozwojem gospodarczym i społecznym.
W Studium wskazano zbiór reguł jakimi kierowano się przy określeniu struktury funkcjonalno - przestrzennej gminy, wśród których wymieniono m.in. przyjęcie zasady "miasta zwartego" oraz przeciwdziałanie zanieczyszczeniu środowiska.
Tymczasem z zaskarżonych postanowień uchwały, tj. § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c w zw. z załącznikiem graficznym, § 7 pkt 5 i 6 oraz § 22 ust. 1-7 wynika, że należące do skarżącego działki objęte zostały symbolem 1MW-U – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług. Na terenach tych co do zasady nie dopuszcza się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 22. 1. Wyznacza się teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczony na rysunku planu symbolem 1MW-U.
2. Podstawowym przeznaczeniem terenu MW-U jest teren:
1) zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;
2) usług.
3. Jako przeznaczenie uzupełniające ustala się teren:
1) komunikacji drogowej wewnętrznej;
2) komunikacji pieszo-rowerowej;
3) parkingu - poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią;
4) zieleni urządzonej.
4. Dla przeznaczenia podstawowego ustala się:
1) możliwość realizacji: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami wbudowanymi w partery budynków;
2) teren usług wymieniony w ust. 2 pkt 2 nie obejmuje handlu wielkopowierzchniowego.
5. Dla przeznaczenia uzupełaniającego ustala się możliwość realizacji:
1) budynków garażowych i gospodarczych, jako wolnostojących i dobudowywanych;
2) obiektów małej architektury z zastrzeżeniem pkt 4;
3) terenowych urządzeń usług sportu i rekreacji, takich jak: boiska, bieżnie, place zabaw z zastrzeżeniem pkt 4;
4) w zasięgu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią obiekty małej architektury oraz terenowe urządzenia usług sportu i rekreacji należy realizować w sposób trwale związany z gruntem;
5) niewydzielonych na rysunku planu dojazdów i dojść do budynków;
6) miejsc postojowych - poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią;
7) obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, przyłączy i urządzeń instalacyjnych do budynków;
8) błękitnej infrastruktury.
6. Nie dopuszcza się lokalizacji obiektów usługowych powodujących ponadnormatywne uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej lub stwarzających zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, a także generujących intensywny ruch pojazdów dostawczych.
Zestawienie zacytowanych powyżej postanowień uchwały z zapisami Studium prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zmienione przeznaczenie planistyczne objętych skargą działek nie tylko nie jest sprzeczne z założeniami Studium, ale w pełni je realizuje. Fakt, że powyższa zmiana niweczy plany inwestycyjne związane z przedmiotowymi działkami nie wpływa na ocenę prawną spornych postanowień planu. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zmiana przeznaczenia planistycznego jest bowiem dopuszczalna, a właściciele działek, którzy nabyli je w określonej przestrzenie funkcji nie mają gwarancji, że w przyszłości funkcja ta nie ulegnie zmianie.
Skarżący polemizował w skardze ze słusznością dokonanej zmiany przeznaczenie interesującego go obszaru. W odpowiedzi podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w szczególności przestrzegania zasad planowania. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10).
Skarżący zarzucił między innymi naruszenie przez zaskarżoną uchwałę przepisów art. 63 ust. 3 w zw. z art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym miejscu wyjaśnić zatem należy, że choć Konstytucja chroni prawo własności, to jednak nie jest to prawo chronione w sposób bezwzględny. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09).
Problem nie polega więc na tym, czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). W rezultacie w orzecznictwie przyjmuje się, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Innymi słowy, gmina dysponuje samodzielnością w kształtowaniu polityki przestrzennej (władztwo planistyczne), jednakże powyższe nie oznacza dowolności w korzystaniu przez radę gminy z kompetencji w zakresie stanowienia planów miejscowych. Władztwo planistyczne gminy w tej mierze nie jest bowiem absolutne i niczym nieograniczone. Wolą ustawodawcy było bowiem pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK162/12). Swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, musi się zatem mieścić w granicach zakreślonych przez ustawodawcę.
Wbrew twierdzeniom skargi powyższe ustalenia nie naruszają zasady proporcjonalności. Jak podnosił wielokrotnie w swych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, sformułowanie, że ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w sytuacji, gdy okaże się to "konieczne w demokratycznym państwie", nakazuje za każdym razem badać, czy za pomocą danego ograniczenia uda się osiągnąć zamierzone skutki, czy unormowanie to jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, któremu ma służyć oraz czy efekty owego ograniczenia pozostają w proporcji do ciężaru nałożonego na obywatela (zob. m.in. wyrok TK z 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124). Innymi słowy, w odniesieniu do konstytucyjnych praw podmiotów, których mogą dotyczyć ewentualne ograniczenia (a zwłaszcza prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej), merytoryczne uzasadnienie działań ochronnych lub kształtujących czyni zadość konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności. Przesłanką wprowadzania ograniczeń, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jest bowiem konieczność ingerencji oraz adekwatność ingerencji do zamierzonego celu (por. Izdebski Hubert (red.), Zachariasz Igor (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Opublikowano: WKP 2023).
Organ tymczasem wyczerpująco przedstawił cele przyjętej regulacji, jaka – zgodnie z założeniami Studium – służyć ma porządkowaniu zabudowy oraz systematycznej poprawie jakości życia mieszkańców, którzy nota bene zgłaszali liczne protesty względem planowanej inwestycji w postaci zakładu przetwarzania odpadów.
Dlatego też ocenić należy, że po rozważeniu interesu publicznego i prywatnego, organ – nie naruszając zasady proporcjonalności – przyznał prymat konieczności zapewnienia ochrony mieszkańcom przed uciążliwościami i szkodliwym oddziaływaniem związanym z funkcjonowaniem przemysłu na badanym obszarze.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zapisy zakwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącemu i nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Są zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Sąd nie znalazł również innych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, dlatego skargę jako bezzasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.