II SA/KR 1110/24

II SA/Kr 1110/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 38, art. 39, art. 40, art. 49
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2024 r. sprawy ze skargi ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 8 listopada 2022 r. nr akt znak: KZ-03.4120.9.1.2022.MT,MKO w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych I. uchyla zaskarżony akt oraz zalecenia pokontrolne Prezydenta Miasta Krakowa - Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 5 października 2022 r. znak: KZ-03.4120.9.1.2022.MT,MKO, II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz H. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie 5 października 2022 r. wydał zalecenia pokontrolne (znak: KZ-03.4120.9.1.2022.MT.MKO) skierowane do H. sp. z o.o. z siedzibą w W., w których w związku z przeprowadzoną 13 maja 2022 r. kontrolą stanu zachowania zespołu dworsko-parkowego przy ul. [...] w K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] (decyzja z 24 czerwca 1997 r.), na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840), dalej "u.o.z.", zalecając:
1) wykonanie w terminie do 30 czerwca 2023 r.:
- ostatecznych pokryć połaci dachowych. Wykonane tymczasowe zabezpieczenie więźby dachowej w formie folii wstępnego krycia oraz folii budowlanej nie zabezpiecza obiektu w pełni przed działaniem warunków atmosferycznych, w związku z powyższym konieczne jest położenie nowego pokrycia z materiału tradycyjnego, dostosowanego do charakteru zabytkowego obiektu (blacha łączona na rąbek stojący lub dachówka ceramiczna). Na ww. zakres prac należy uzyskać wyprzedzająco pozwolenie konserwatorskie. W celu uzgodnienia inwestycji, należy złożyć wniosek zgodnie z procedurą KZ-02 dostępną na stronie www.bip.krakow.pl.
- remontu konserwatorskiego elewacji budynku dworu. Na niniejszy zakres prac wydane zostało pozwolenie MKZ nr [...] z 3 września 2020 r., którego termin ważności określony został do końca 2022 r. W celu uzyskania przedłużenia terminu ważności ww. pozwolenia, do Biura MKZ należy wystąpić ze stosownym wnioskiem.
Organ podkreślił, że z uwagi na fakt, że większość tynków elewacyjnych została skuta, ściany budynku w chwili obecnej są niezabezpieczone i narażone na działanie zmiennych warunków atmosferycznych, co może skutkować znacznym pogorszeniem ich stanu technicznego i nieodwracalnym uszkodzeniem substancji zabytkowej obiektu;
2) przedłożenie w terminie do 31 marca 2023 r.:
- do uzgodnienia w BMKZ projektu odtworzenia stolarki okiennej (w projekcie należy również uwzględnić odtworzenie drzwi w podcieniu elewacji południowej), który winien zostać wykonany w oparciu o inwentaryzację stolarki historycznej, tj. z powtórzeniem podziałów, proporcji i kształtów profili. Do wniosku o wydanie pozwolenia należy załączyć inwentaryzację architektoniczną okna historycznego (oraz drzwi w podcieniu) z detalem rozrysowanym w skali 1:1 lub 1:2. Na podstawie inwentaryzacji należy wykonać projekt stolarki okiennej i drzwiowej. Na ww. zakres prac należy uzyskać pozwolenie MKZ. W celu uzgodnienia inwestycji, do Biura MKZ należy złożyć wniosek zgodnie z procedurą KZ-02 dostępną na stronie www.bip.krakow.pl,
- projektu remontu/rekonstrukcji brakujących części murowanego z cegły ogrodzenia (od strony ul. [...]), uwzględniający wykorzystanie cegły rozbiórkowej oraz zakładający korektę wykonanej odcinkowo podmurówki betonowej, której obecna wysokość znacznie przekracza historyczną i jest niewłaściwa ze stanowiska konserwatorskiego.
3) sporządzenie w terminie do 31 grudnia 2023 r. inwentaryzacji drzew i krzewów w obrębie parku oraz opracować kompleksową gospodarkę drzewostanem ze wskazaniem niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych i zakresu planowanych wycinek, uwzględniającą stan fitosanitarny roślin, ich walory historyczne i przyrodnicze oraz fazy kompozycyjne założenia. Usunięcie drzew lub krzewów rosnących na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wymaga uzyskania decyzji na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.
H. sp. z o.o. wniosła zastrzeżenia do ww. zaleceń pokontrolnych podnosząc, że:
- w protokole z 13 maja 2022 r. został opisany stan zabytku, w którym nie zostały wskazane żadne nieprawidłowości, które mogłyby stanowić podstawę do wystosowania przez konserwatora zaleceń pokontrolnych;
- w protokole z 13 maja 2022 r. nie stwierdzono nieprawidłowości, nie określono przyczyn ich powstania, jak również nie określono ich zakresu i skutków oraz nie wskazano osób za nie mających odpowiadać;
- z uwagi na nieujawnienie nieprawidłowości w toku kontroli, brak było podstaw do podejmowania przez konserwatora zabytków odpowiednich działań o charakterze dyscyplinującym (sankcyjnym), zmierzających do poprawy stwierdzonego stanu rzeczy;
- zalecenia pokontrolne mogą dotyczyć wyłącznie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wynikających z obowiązku opieki nad zabytkiem i związanych ze stanem jego zachowania. Nie mogą zatem np. nakazywać wykonania badań, inwentaryzacji czy opracowań specjalistycznych.
Aktem z 8 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa - Miejski Konserwator Zabytków podtrzymał ww. zalecenia pokontrolne. Wskazał w nim, że kontrola przedmiotowego zespołu dworsko-parkowego przy ul. [...], przeprowadzona 13 maja 2022 r., miała na celu określenie stanu zachowania zarówno budynku dworu, jak również otaczającego go założenia parkowego wraz z ogrodzeniem. Przesłanką do przeprowadzenia ww. kontroli było m.in. zaniechanie przez właściciela nieruchomości podjętych wcześniej prac konserwatorskich i remontowych przy budynku dworu i ogrodzeniu, których wykonanie było kluczowe dla zachowania istniejących i przywrócenia utraconych walorów estetycznych ww. obiektów budowlanych. Miejski Konserwator Zabytków wydawał także w latach wcześniejszych zalecenia pokontrolne, będące efektem przeprowadzonych kontroli, które nie zostały w pełni zrealizowane przez właściciela nieruchomości (zalecenia pokontrolne z 9 września 2019 r. i z 17 lipca 2020 r.).
Podczas kontroli 13 maja 2022 r. wykonano dokumentację fotograficzną stanu istniejącego oraz sporządzono protokół. W ww. protokole opisany został stan faktyczny elementów zabytkowego zespołu, który posłużyć miał do sformułowania wniosków i zaleceń konserwatorskich. Stwierdzono m.in. skucie tynków na elewacjach dworu, zabezpieczenie tymczasowe połaci dachowej, skucie tynków wewnętrznych (parter i l piętro), częściowe rozebranie ceglanego ogrodzenia. Brak tynków na elewacjach dworu, jak i tymczasowe pokrycie połaci dachowej folią budowlaną, stanowią zdaniem organu w swojej naturze oczywiste nieprawidłowości. Wątki ceglane elewacji nie miały opracowanych spoin i nie były przeznaczone do ekspozycji bez otynkowania (z pominięciem fryzu arkadkowego z gzymsem), natomiast dach prawdopodobnie był kryty blachą łączoną na rąbek. W oparciu o ww. ustalenia wskazujące na nieodpowiedni stan zachowania, w zaleceniach pokontrolnych został sformułowany zakres niezbędnych działań, mających na celu właściwe zabezpieczenia obiektu przy zachowaniu jego walorów estetycznych.
Organ wskazał, że przywołany protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych 5 marca 2021 r. miał na celu sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną PINB nr [...] z 19 maja 2020 r. robót budowlanych, polegających na ingerencji w stropy oraz dach budynku zabytkowego dworu, z dokumentacją techniczną uzgodnioną z Miejskim Konserwatorem Zabytków, a nie szczegółowe rozpoznanie stanu zachowania elementów jego wystroju i wyposażenia stanowiących o wartości zabytkowej. Nie są to kompetencje Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Ww. protokół potwierdza natomiast tymczasowość zabezpieczenia obiektu. Decyzją nr [...] z 29 stycznia 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków wyraził zgodę na etapowanie inwestycji i wykonanie tymczasowego pokrycia z uwagi na prowadzenie prac w okresie zimowym i wynikającą z tego faktu konieczność pilnego zabezpieczenia budynku przed działaniem czynników atmosferycznych. Ww. decyzja zakładała wykonanie docelowego pokrycia dachu blachą miedzianą łączoną na rąbek do końca ważności ww. pozwolenia, tj. do końca 2020 r.
Skucie tynków elewacyjnych było wynikiem rozpoczętego remontu konserwatorskiego, na który zostało wydane pozwolenie MKZ nr [...] z 3 września 2020 r. i powinno stanowić jedynie przejściowy etap ww. remontu przewidzianego w programie prac konserwatorskich, a dopuszczone zostało z uwagi na znaczne zawilgocenie i zasolenie murów. Według organu, przedłużanie ekspozycji nieotynkowanych murów, które nie były do tego przewidziane (sposób opracowania wątków ceglanych, brak odpowiedniego spoinowania - fugi cofnięte względem lica cegieł, nieszczelne itd.) grozi wnikaniem wilgoci w głąb murów i do wnętrza budynku, co może skutkować znacznym pogorszeniem ich stanu technicznego i nieodwracalnym uszkodzeniem substancji zabytkowej obiektu. Wyprawy tynkarskie miały na celu ochronę wątków muru przed wpływem czynników atmosferycznych.
W związku z faktem, że zespół dworsko-parkowy przy ul. [...] w K. wpisany jest do rejestru zabytków i wszelkie działania wymagają uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, Miejski Konserwator Zabytków w swych zaleceniach wskazał na konieczność opracowania dokumentacji projektowej, w oparciu o którą będzie mogło zostać wydane pozwolenie konserwatorskie co pozwoliłoby zrealizowanie prac: odtworzenia stolarki okiennej i drzwiowej, remontu/rekonstrukcji - brakujących części murowanego z cegły ogrodzenia oraz opracowania kompleksowej gospodarki drzewostanu ze wskazaniem niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych i zakresu planowanych wycinek. W ocenie Konserwatora ww. prace są niezbędne do przywrócenia historycznych i estetycznych walorów zabytkowego zespołu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na akt z 8 listopada 2022 r. ww. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 78 ust. 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, polegające na niedokładnym i nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i wskutek tego nałożenie na stronę zaleceń pokontrolnych mimo faktu, że w protokole z czynności kontrolnych nie wskazano na występowanie nieprawidłowości i nie wskazano przyczyn rzekomego ich powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz nie ustalono osób za nie odpowiedzialnych;
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza poprzez: zaniechanie dokonania jakichkolwiek ustaleń dotyczących istnienia nieprawidłowości w obrębie budynku; brak poczynienia ustaleń w jakim stanie znajdował się zabytek w dniu jego kontroli oraz czy w ramach tego stanu występują jakiekolwiek nieprawidłowości,
- art. 7a K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania jest nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania prac budowlano-remontowych;
- art. 77 § 1 oraz 80 w zw. art. 81a i art. 79a w zw. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujący także poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w kwestii udowodnienia znaczących dla sprawy okoliczności, rozstrzygania sprzeczności i wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w sposób niekorzystny dla strony, a w konsekwencji błędne uzasadnienia faktyczne skarżonego aktu poprzez nałożenie na stronę obowiązku wykonania prac budowlano-remontowych wskazanych w zaleceniach pokontrolnych w sytuacji, w której z protokołu kontroli wynika, że żadne nieprawidłowości skutkujące koniecznością nałożenia na stronę takiego obowiązku nie występują;
- art. 8 K.p.a. poprzez brak zastosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania administracji i poprzez podjęcie aktu z naruszeniem zasady proporcjonalności i z jednoczesnym naruszeniem art. 7 K.p.a., tj. bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego, tj. kwestii ochrony dobra oczywiście ważniejszego, jakim jest życie i zdrowie ludzkie, i ich ochrona, ochrona zabytku oraz słusznego interesu strony;
- art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania stron poprzez wydanie w stosunku do Strony zaleceń pokontrolnych mimo braku ku temu podstaw, co potwierdza treść protokołu kontroli z 13 maja 2022 r., jak również poprzez nałożenie na Stronę kolejnego obowiązku pozbawionego podstaw prawnych jak i faktycznych, co wpisuje się w ciąg działań organu - bezskutecznego i bezzasadnego wszczynania postępowań administracyjnych i karnych w stosunku do strony i jej przedstawicieli;
- art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności przez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, zwłaszcza w kontekście okoliczności, że w aktach sprawy znalazł się protokół z kontroli przeprowadzonej przez Konserwatora z 13 maja 2022 r., lecz przed wydaniem zaleceń pokontrolnych strona nie miała możliwości zweryfikowania zebranych dowodów i wypowiedzenia się w sprawie;
- art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. poprzez ustalenie, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wskutek tego wydanie kontrolowanej stronie będącej jego właścicielem zaleceń pokontrolnych usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mimo, że podczas kontroli zabytku 13 maja 2022 r. nie ujawniono występowania nieprawidłowości;
- art. 38 w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. poprzez brak ustalenia zarówno występowania nieprawidłowości jak i przyczyn występowania nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli oraz podmiotu za nie odpowiedzialnego i jednoczesne ograniczenie zaleceń pokontrolnych do listy prac do wykonania.
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 lutego 2023 r. sygn. II SA/Kr 74/23 uchylił zaskarżony akt oraz zalecenia pokontrolne z 5 października 2022 r.
W uzasadnieniu wyroku WSA zwrócił uwagę m.in. na niepełne akta administracyjne, które obejmują jedynie decyzję o wpisie do rejestru zabytków, kartę ewidencyjną zabytku oraz protokół kontroli stanu zachowania zabytku z 13 maja 2022 r. Wskazał, że z akt nie wynika, jakie działania dotychczas podejmowano w odniesieniu do zabytku. Zdaniem sądu te informacje są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i oceny, czy stan zabytku jest nieodpowiedni.
Sąd wskazał ponadto, że niepełne akta administracyjne, w których nie zawarto wcześniejszych zaleceń pokontrolnych czy postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z 3 września 2020 r., nie pozwalają na dokonanie oceny, czy zasadnie organ wydał zalecenia pokontrolne, a nie decyzję nakazującą właścicielowi przeprowadzenie prac konserwatorskich, czy robót budowlanych, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z. W ocenie sądu wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie nie zawiera też uzasadnienie kwestionowanego aktu.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA złożył organ, zaskarżając ww. wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lipca 2024 r. sygn. II OSK 1376/23 uchylił ww. wyrok z 27 lutego 2023 r. i przekazał sprawę do WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że zasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem Sąd I instancji rozpoznał sprawę pomijając istotną część akt sprawy, a także orzekając w oparciu o niepełne akta administracyjne.
NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie WSA nie dostrzegł, że w aktach sądowych znajduje się pismo organu z 26 stycznia 2023 r. (pismo wpłynęło do WSA w Krakowie 27 stycznia 2023 r.), do którego załączono odpisy zaleceń pokontrolnych z 9 września 2019 r. i 17 lipca 2020 r. wydanych w związku z kontrolami stanu zachowania zabytku przeprowadzonymi 12 sierpnia 2019 r. i 3 lipca 2020 r. Wydając zaskarżony wyrok sąd nie wziął pod uwagę tego pisma oraz załączonych do niego dokumentów, błędnie podając, że organ nie przedłożył wcześniejszych zaleceń pokontrolnych wydanych w odniesieniu do tego zabytku.
NSA wskazał, że sąd I instancji nie powinien w sprawie orzekać, jeżeli doszedł do przekonania, że akta administracyjne przedłożone przez organ wraz ze skargą, są niepełne i nie pozwalają na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał, że w szczególności brakuje wcześniejszych zaleceń pokontrolnych (o których była mowa powyżej) oraz pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków z 3 września 2020 r. na prowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich przy zabytku, nie podjął jednak żadnych czynności, aby te braki uzupełnić. Sąd miał możliwość wezwania organu do nadesłania kompletnych akt, pod rygorem nałożenia grzywny w przypadku niewywiązania się z tego obowiązku. Mógł też przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie powstałych w toku postępowania sądowego wątpliwości i zobowiązać organ do nadesłania potrzebnych dokumentów.
W tej sytuacji wydany w sprawie wyrok sądu I instancji NSA uchylił, jako oparty na niepełnym materiale dowodowym i niezgodny z prawem.
NSA zalecił sądowi I instancji ponownie rozpoznającemu sprawę, by wziął pod uwagę całość materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych i sądowych, w tym załączone do skargi kasacyjnej pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków z 3 września 2020 r. Jeśli sąd uzna, że w celu wyjaśnienia powstałych w toku postępowania wątpliwości, akta sprawy powinny zostać uzupełnione o inne dokumenty (np. protokoły z kontroli stanu zachowania zabytku z 2019 i 2020 r.), powinien zwrócić się do organu o ich nadesłanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a.
Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Podstawę normatywną w rozpatrywanej sprawie kształtuje również art. 153 oraz art. 190 P.p.s.a., a to wobec ww. wyroku NSA z 2 lipca 2024 r. sygn. II OSK 1376/23, którym został uchylony wyrok WSA w Krakowie z 27 lutego 2023 r. sygn. II SA/Kr 74/23, a sprawa została przekazana tut. Sądowi do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.
Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tak zakreślonych ramach skarga okazała się zasadna, bowiem po ponownym zbadaniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i uzupełnionego na etapie postępowania sądowego, w tym wraz ze skargą kasacyjną, Sąd stwierdził, że zaskarżony akt i poprzedzające go zalecenia pokontrolne, jako naruszające prawo, winny zostać usunięte z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest akt z 8 listopada 2022 r. podtrzymujący zalecenia pokontrolne z 5 października 2022 r. wydane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.
Bezsporne w sprawie było, że skarżąca jest od 2014 r. właścicielką dawnego zespołu dworsko-parkowego w G. ([...]) przy ul. [...] w K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z 24 czerwca 1997 r.
Z uwagi na nienależyty stan techniczny ww. zabytku zarówno Konserwator Zabytków, jak i właściciel, podjęli działania zaradcze, jednak stanowiska stron w kwestii zasadności, zakresu i sposobu wykonania koniecznych zabiegów renowacyjnych istotnie się różnią. Skutkuje to z jednej strony wydawaniem przez organ kolejnych zaleceń pokontrolnych, rozstrzygnięć o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru (np. pozwolenie nr [...] z 3 września 2020 r.), czy decyzji wyrażającej zgodę na etapowanie inwestycji i wykonanie tymczasowego pokrycia z uwagi na prowadzenie prac w okresie zimowym i wynikającą z tego faktu konieczność pilnego zabezpieczenia budynku przed działaniem czynników atmosferycznych (np. decyzja nr [...] z 29 stycznia 2022 r.). Z drugiej strony skarżąca, powołując się na trudności we współdziałaniu z organem konserwatorskim, a także nadzwyczajne okoliczności zagrażające dobrostanowi zabytku, podjęła pewne czynności bez wymaganej prawem zgody Konserwatora.
Istota kontroli niniejszej sprawy sądowej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okoliczności sprawy wynikające ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego stanowiły uzasadnioną prawem podstawę do sformułowania wobec skarżącej zaleceń pokontrolnych z 5 października 2022 r.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 38 w zw. z art. 96 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840), dalej "u.o.z.", gminny (miejski) konserwator zabytków, w zakresie powierzonym przez Wojewodę na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, prowadzi kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.
Przy wykonywaniu kontroli organ uprawniony jest do:
1) wstępu na teren nieruchomości, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie zniszczenia lub uszkodzenia zabytku;
2) oceny stanu zachowania, warunków przechowywania i zabezpieczenia zabytków wpisanych do rejestru, a także zabytków znajdujących się w muzeach, bibliotekach oraz w zbiorach lub zasobach innych państwowych jednostek organizacyjnych i jednostek samorządu terytorialnego, w terminie uzgodnionym z ich właścicielem lub posiadaczem;
3) sprawdzania zgodności wszelkich działań podejmowanych przy zabytkach wpisanych do rejestru oraz prowadzonych badań archeologicznych z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu i zatwierdzoną dokumentacją;
4) żądania ustnych lub pisemnych informacji w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego dotyczącego zakresu kontroli;
5) żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z zakresem kontroli;
6) dokonania wpisu w dzienniku budowy w zakresie określonym przepisami Prawa budowlanego.
Co istotne, w myśl art. 39 u.o.z. z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (ust. 2). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 3). W razie odmowy podpisania protokołu przez kontrolowaną osobę fizyczną albo kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważnioną przez niego osobę, kontrolujący czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni przedstawić swoje pisemne uwagi wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków (ust. 4).
Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki (i miejski) konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 (podkreślenie Sądu). Stosownie do art. 40 ust. 2 u.o.z. konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1.
Trzeba zaznaczyć, że sankcję za niewykonanie zaleceń pokontrolnych określa art. 107e u.o.z., który stanowi w ust. 1: "Kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł". Stosownie do art. 107e ust. 2 u.o.z. karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że co do zasady podziela stanowisko WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2023 r. sygn. II SA/Kr 74/23, odnośnie tej części materiału dowodowego, który ów sąd poddał swojej ocenie.
Wykonując natomiast zalecenia NSA i dokonując analizy treści znajdujących się w aktach sądowych (załączonych do pisma organu z 26 stycznia 2023 r.) zaleceń pokontrolnych z 9 września 2019 r., k. 82 i z 17 lipca 2020 r., k. 83, wydanych wobec skarżącej w związku z kontrolami stanu zachowania zabytku przeprowadzonymi 12 sierpnia 2019 r. i 3 lipca 2020 r. Sąd wskazuje, że:
1. zalecenia pokontrolne z 9 września 2019 r. dotyczyły wykonania zabezpieczenia dachu z odprowadzeniem wód opadowych (wymagane pozwolenie Konserwatora na podstawie dokumentacji projektowej); opracowania i przedłożenia do uzgodnienia dokumentacji projektowej dotyczącej kompleksowego remontu budynku w tym elewacji i wnętrza (...) ewentualne wzmocnienie konstrukcyjne więźby dachowej bądź konstrukcji budynku (...);
2. zalecenia pokontrolne z 17 lipca 2020 r. dotyczyły zabezpieczenia zieleni na terenie placu budowy, a także zabezpieczenia dywanowej posadzki z płytek ceramicznych (...), a także opracowania i przedłożenia zaktualizowanego programu prac konserwatorskich dot. elewacji budynku (na ww. zakres prac wymagane jest uzyskanie wyprzedzająco pozwolenia konserwatorskiego); opracowania i przedłożenia do uzgodnienia programu prac konserwatorskich dla wszystkich historycznych (zachowanych) elementów wystroju i wyposażenia budynku.
Należy tu dostrzec, że choć ww. zalecenia znajdują się poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej i Sąd nie może objąć kontrolą ich legalności, to treść ww. zaleceń w sposób ewidentny i wprost wskazuje na kompleksowy charakter koniecznego remontu przedmiotowego zabytku, co winno skutkować wydaniem - na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. - przez organ konserwatorski decyzji administracyjnej, a nie wydawaniem kolejnych fragmentarycznych zaleceń pokontrolnych bez przeprowadzenia przez organ postępowania jurysdykcyjnego.
Z kolei załączone do skargi kasacyjnej k. 139 i nast., pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z 3 września 2020 r., wydane na wniosek skarżącej, zezwalało na realizację zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o złożoną dokumentację pn.: Program prac konserwatorskich dotyczący elewacji dworu [...] przy ul. [...] w K.
Pozwolenie to opisywało dodatkowe szczegółowe techniczne warunki dodatkowe (np. odnośnie kolorystyki, sposobu uzupełnienia wątków ceglanych i spoinowania), a także ścisły nadzór i obowiązki konsultowania poszczególnych kwestii z organem.
Również i treść tego pozwolenia nie stoi w sprzeczności z konstatacją, że kompleksowość zaleceń, obejmujących m.in. wykonanie "ostatecznego pokrycia połaci dachowych" i remontu konserwatorskiego elewacji budynku dworu, w jego złożonej sytuacji technicznej, świadczy o przekroczeniu "nieodpowiedniości" stanu zachowania, w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.o.z.
Wobec zatem stwierdzenia, że treść pominiętych uprzednio dowodów, poddanych obecnie drobiazgowej ocenie tut. Sądu, nie jest sprzeczna, a wręcz koresponduje z ww. przyjętymi konkluzjami, Sąd ponownie uchylił zaskarżony akt, jako podtrzymujący zalecenia pokontrolne z 5 października 2022 r., istotnie naruszające art. 40 ust. 1 u.o.z. i niewynikające z protokołu kontroli przeprowadzonej 13 maja 2022 r.
Dokonując wykładni ww. przepisu art. 40 ust. 1 u.o.z., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy przypomnieć, że zalecenia pokontrolne wydawane być powinny w konsekwencji przeprowadzonej kontroli i stwierdzonych wówczas nieprawidłowości. Jak wynika z przywołanego wcześniej art. 39 ust. 2 u.o.z., w protokole kontroli powinien znaleźć się opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości.
Tymczasem z treści protokołu kontroli przeprowadzonej 13 maja 2022 r. i zawartego tam opisu stanu faktycznego tylko pośrednio można wywnioskować, jakie nieprawidłowości dostrzegli kontrolujący, które stanowiłyby o nieodpowiednim stanie zachowania zabytku. W protokole tym wskazano odnośnie spornego budynku, że na zewnątrz tynki zostały skute, za wyjątkiem fragmentów w obrębie cokołów, ściany zachodniej oraz ryzalitu elewacji południowej. Otwory okienne zostały zabezpieczone pytami OSB. Dach został zabezpieczony folią wstępnego krycia oraz na fragmencie dobudówki folią budowlaną.
Z kolei co do wnętrza budynku wskazano, że jest ono suche, w piwnicach zachowano sklepienia odcinkowe (...) W południowo-wschodniej części piwnic wymieniony został strop drewniany. Tynki w piwnicy w większości zachowane. Na parterze wykonano stropy żelbetowe, w pomieszczeniu wieży zostały zachowane oryginalne belki stropowe, nad którymi wykonana został płyta żelbetowa. Wszystkie tynki zostały skute. Na parterze w elewacji południowej zostały zachowane ościeżnice (...) Kwatery dzienne i balustrada głównej klatki schodowej zostały zmagazynowane w dwóch pomieszczeniach. Zachowana została drewniana klatka boczna (od strony zachodniej) wraz z balustradą. Na piętrze tynki zostały skute. Wykonano stropy żelbetowe. Zachowane zostały okna.
Sąd, badając treść ww. protokołu, przytoczoną odnośnie budynku niemal in extenso, stwierdza, że jest on zbyt niekonkretny, zdawkowy i lakoniczny, by stanowić uzasadnioną prawem podstawę daleko idących zaleceń pokontrolnych z 5 października 2022 r.
Należy podkreślić, że zasadnicza kwestia wiążąca się z wydaniem zaleceń pokontrolnych dotyczy tego, jakiego rodzaju nieprawidłowości stanu zabytku mogą mieścić się w pojęciu "nieodpowiedniego" stanu zabytku. Pojęcie to ma niewątpliwie charakter nieostry i nie ma swojej definicji legalnej. Dla ustalenia jego znaczenia pomocna jest wykładnia systemowa norm u.o.z., która naprowadza na treść art. 49 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków (odpowiednio także miejski konserwator zabytków) może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Trzeba zwrócić uwagę, że zestawienie norm art. 40 ust. 1 i art. 49 u.o.z. wskazuje, że organ ochrony zabytków ma do wyboru co najmniej dwa środki władcze do zastosowania w sytuacji stwierdzonych nieprawidłowości w stanie zachowania zabytku. Co trzeba stanowczo podkreślić, wybór ten nie jest dowolny, chociaż uwarunkowany pojęciami niedookreślonymi ("nieodpowiedni stan zachowania zabytku" z jednej strony - art. 40 ust. 1 u.o.z., "zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku", z drugiej - art. 49 ust. 1 u.o.z.).
Zdaniem Sądu analiza tych pojęć prowadzi do wniosku, że wydanie zaleceń pokontrolnych powinno nastąpić w stanach "mniejszej wagi", zaś w każdej "poważniejszej" sytuacji i przy spełnieniu ustawowych przesłanek, zachodzi konieczność wydania decyzji na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. (por. J. Kobyliński, "Charakter prawny zaleceń pokontrolnych wydawanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków", Monitor Prawniczy 2020, nr 19, Legalis). Niewątpliwie bowiem z wydaniem decyzji administracyjnej wiążą się dla zobowiązanych większe gwarancje procesowe właściwe dla postępowania jurysdykcyjnego, niż to przewidziano dla zaleceń pokontrolnych.
Powyższe ma decydujące znaczenie w przedmiotowej sprawie, w której - drogą zaleceń pokontrolnych - nałożono na skarżącą daleko idące obowiązki remontowe, obejmujące wykonanie m.in. "ostatecznego pokrycia połaci dachowych", wykonanie remontu konserwatorskiego elewacji budynku dworu, przedłożenie do uzgodnienia BMKZ projektu odtworzenia stolarki okiennej, który winien zostać wykonany w oparciu o inwentaryzację stolarki historycznej, tj. z powtórzeniem podziałów, proporcji i kształtów profili, przedłożenie projektu remontu/rekonstrukcji brakujących części murowanego z ogrodzenia (od strony ul. Siewnej), a także sporządzenie inwentaryzacji drzew i krzewów w obrębie parku oraz opracowanie kompleksowej gospodarki drzewostanem ze wskazaniem niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych i zakresu planowanych wycinek.
W ocenie Sądu treść nałożonych obowiązków nie mieści się w ramach instytucji zaleceń pokontrolnych, z uwagi na znaczący zakres (dach, elewacja) i niewątpliwie związane z nim koszty, a także nie wynika z treści protokołu przeprowadzonej 13 maja 2022 r. kontroli stanu zachowania zespołu dworsko-parkowego.
Wskazuje na to chociażby treść uzasadnienia zalecenia wykonania remontu konserwatorskiego elewacji budynku dworu, zgodnie z którym: "Z uwagi na fakt, że większość tynków elewacyjnych została skuta, ściany budynku w chwili obecnej są niezabezpieczone i narażone na działanie zmiennych warunków atmosferycznych, co może skutkować znacznym pogorszeniem ich stanu technicznego i nieodwracalnym uszkodzeniem substancji zabytkowej obiektu."
Tak opisane zagrożenie może wskazywać, że w okolicznościach sprawy stan zachowania zabytku jest tak bardzo "nieodpowiedni", że stwarza realne zagrożenie istotnego uszkodzenia albo nawet zniszczenia zabytku, a tym samym, że organ powinien rozważyć wydanie decyzji, o której stanowi art. 49 ust. 1 u.o.z.
Zarówno treść zaleceń pokontrolnych, jak i aktu odmawiającego zmiany tychże zaleceń, nie zawierają wystarczającego uzasadnienia, które obejmowałoby argumenty przemawiające za wydaniem w przedmiotowej sprawie zaleceń konserwatorskich (a nie wydania decyzji), wynikających ze stwierdzonych w protokole możliwie jednoznacznie nieprawidłowości stanu zabytku.
W ocenie Sądu treść nakładanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z. zaleceń pokontrolnych "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" powinna ograniczyć się tylko do tego, co bezpośrednio może doprowadzić zabytek do stanu, który nie będzie już nieodpowiedni. Takich wymogów z pewnością nie spełniają zalecenia określające obowiązki sporządzenia opracowań lub dokumentacji lub przedłożenia organowi konserwatorskiemu opracowań lub dokumentacji do uzgodnienia lub zatwierdzenia.
Sąd ponownie podkreśla, że zalecenia pokontrolne nie są wydawane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, a w wyniku przeprowadzonej kontroli na podstawie przepisów u.o.z., dlatego do samej kontroli, ani do wieńczących ją zaleceń pokontrolnych konserwatora zabytków przepisy K.p.a. (w tym podnoszone w skardze jako naruszone) nie znajdują wprost zastosowania.
Niemniej jednak należy mieć na względzie, że zasady ogólne K.p.a. wyrażają ogólne standardy działania organów władzy publicznej, wynikające chociażby z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W konsekwencji, także przy wydawaniu zaleceń konserwatorskich konieczne jest wyjaśnienie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie zobowiązanemu przesłanek podejmowanego działania o charakterze władczym, którego niewykonanie jest zagrożone sankcją karną.
Zdaniem Sądu za działanie dowolne i arbitralne może być uznane wydanie zaleceń pokontrolnych bez ich uzasadnienia i bez wyjaśnienia adresatowi zaleceń motywów działania organu, zwłaszcza gdy podstawa prawna działań organu wyznaczona została pojęciami nieostrymi oraz szerokim zakresem dyskrecjonalności. Przywołanym obowiązkom organ w przedmiotowej sprawie sprostał tylko częściowo, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego aktu i zaleceń pokontrolnych.
Oceniając zakres nadzoru konserwatorskiego należy zwrócić również uwagę, że w wyniku działania tego organu dochodzi do ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności. Nie bez znaczenia dla skutków i dolegliwości zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z. jest i to, że ich wydanie wiąże się z nałożeniem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Konsekwencją bowiem niewykonania zaleceń pokontrolnych jest kara pieniężna w wysokości od 500 do 50 000 zł, nakładana w drodze decyzji przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia (art. 107e ust. 1 i 2 u.o.z.).
Ze względu na fakt, że art. 40 ust. 1 u.o.z. nie jest jasny i budzi poważne wątpliwości interpretacyjne, zaś ingerencja w prawo podmiotowe musi wynikać z jasnego i precyzyjnego przepisu, w przypadku wątpliwości dotyczących zakresu kompetencji kontrolnych konserwatora zabytków, uzasadnione jest rozstrzyganie ich na korzyść podmiotu, na który zostałyby nałożone obowiązki (por. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., sygn. II OSK 1196/23).
Przyjęty kierunek wykładni w sprawie administracyjnej dotyczącej nałożenia na stronę obowiązków, w której zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, wynika również z art. 7a K.p.a. Przewidziano w nim, że w takiej sytuacji wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Jest to zasada ogólna postępowania przed organami administracji publicznej, wynikająca z prawa do dobrej administracji wywodzonego z art. 2 Konstytucji RP. Wyznacza sposób dokonywania każdej czynności przez organ administracji publicznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 października 2024 r. sygn. II SA/Ol 749/24).
Należy także podkreślić, że do działania w formie zaleceń pokontrolnych organ winien stosować zasadę aktualności, która wymaga, by organ administracji publicznej podejmował rozstrzygnięcia - jeśli nic innego nie wynika z normy prawnej - na podstawie aktualnego stanu prawnego i faktycznego.
W przedmiotowej sprawie kontrola zabytku została przeprowadzona w maju 2022 r., a dopiero w październiku 2022 r. zostały wydane przedmiotowe zalecenia pokontrolne. Biorąc pod uwagę złożoną i zmieniającą się na przestrzeni lat i prowadzonych postępowań sytuację faktyczną spornego obiektu, w tym jego stan techniczny, wydanie zaleceń pokontrolnych pięć miesięcy po kontroli świadczy o tym, że organ nie zweryfikował stanu faktycznego zabytku na datę formułowania zaleceń pokontrolnych.
Wobec powyższego Sąd ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że z całości zgromadzonego w aktach organu i aktach sądowych materiału nie wynika, by uzasadnione było skierowanie do skarżącej zaleceń pokontrolnych w zaskarżonym brzmieniu w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z., a zatem organ naruszył ten przepis.
Sąd ponownie orzekający w niniejszej sprawie akcentuje, że wydając wyrok pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, że akta administracyjne przedłożone przez organ z odpowiedzią na skargę, uzupełnione na kolejnych etapach postępowania sądowego, wyczerpują akta, którymi dysponował organ wydając zaskarżony akt z 8 listopada 2022 r.
Sąd nie stwierdził potrzeby wzywania stron, reprezentowanych przez profesjonalnych pełnomocników, do nadesłania dodatkowych dokumentów na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., ani też prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgromadzone bowiem w aktach dokumenty w wystarczający sposób przesądzają o wadliwości zaskarżonego aktu.
Na marginesie Sąd stwierdza, że sytuacja prywatnej własności zabytku objętego opieką konserwatorską nierzadko prowadzi do sporów pomiędzy właścicielem a konserwatorem, co do zakresu i metod ochrony, utrzymania i zabezpieczenia zabytku. Jednak poza zakresem oceny Sądu w niniejszej sprawie muszą pozostać krytyczne uwagi kierowane przez skarżącą dotyczące działań organów konserwatorskich, podobnie jak nie jest rolą Sądu rozstrzyganie w sprawie konfliktu istniejącego między Konserwatorem a skarżącą.
Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie może również rozstrzygnąć merytorycznego sporu między stronami o techniczne skutki skucia przez skarżącą tynków na możliwości zachowania istniejących i przywrócenia utraconych walorów historycznych i estetycznych.
Nie budzi natomiast wątpliwości, że rola dysponenta zabytku winna uwzględniać staranne postępowanie w stosunku do niego, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepszego jego wykorzystania dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z 8 grudnia 2023 r. sygn. I SA/Op 12/23). Można to ująć słowami, że zabytek nie jest już de facto wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie przez ustawodawcę ograniczone z uwagi na dobro wspólne (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. I SA/Wa 48/09).
Z kolei rolą konserwatora zabytków winno być również wspomaganie, a nie tylko wymuszanie opieki i ochrony, realizowanej poprzez naukowe badania i dokumentowanie zabytku; prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości oraz popularyzowanie i upowszechnianie wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżony akt oraz poprzedzające je zalecenia pokontrolne z 5 października 2022 r., zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ww. zalecenia zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, ich uchylenie stało się konieczne.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 200 zł, koszt zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.