II SA/Kr 1106/25

II SA/Kr 1106/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 572
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję nr 351/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2025 r., znak WOB.7721.176.2025.KJAS w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1106/25
UZASADNIENIE
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z 23 kwietnia 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), nakazał T. S.A. rozbiórkę słupów energetycznych na działkach nr [...] i nr [...] w L..
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 351/2025 z 27 czerwca 2025 r., znak: WOB.7721.176.2025.KJAS, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym, że dokumenty przesłane przez następcę prawnego inwestora i obecnego właściciela sieci (kserokopia warunków technicznych przebudowy sieci [...] z 29 stycznia 1986r. i kopia schematu uzgodnionego w Urzędzie Gminy w B. wraz z protokołem odbioru z 20 maja 1986 r. – k. 161-164 a.a.) nie potwierdzają prawa do dysponowania nieruchomością. Co prawda w odwołaniu powołał się on na uzyskanie tego prawa w drodze zasiedzenia, jednakże w KW nie ma stosownych wpisów. Przed SR w W. toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia służebności przesyłu (sygn. akt I Ns [...]), jednakże nie zostało prawomocnie zakończone.
W skardze T. S.A. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bo postępowania nie zawieszono w związku z postępowaniem cywilnym dot. zasiedzenia służebności przesyłu;
2) art. 107 § 3 kpa przez niepełne i nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, niewymienienie szczegółowych okoliczności, które doprowadziły w korelacji z zebranym materiałem dowodowym do utrzymania nakazu rozbiórki w mocy;
3) art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb, bo przyjęto, że skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości, podczas gdy udowodniła, że doszło do zasiedzenia służebności przesyłu.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że urządzenia przesyłowe są posadowione od 1954 r., a na przestrzeni lat pracownicy dokonywali konserwacji i przeglądów okresowych. W latach 1986-1990 sieć przebudowano. Prace wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z 2 maja 1988 r. sprowadzały się do wymiany dwóch słupów z drewnianych na żelbetowe. Do zasiedzenia służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu doszło 20 lutego 2010 r. albo 20 lutego 2020 r., ponieważ bieg terminu zasiedzenia rozpoczął się najpóźniej 20 lutego 1990 r. (ostateczny odbiór wykonanych prac – protokół odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji robót po kapitalnym remoncie oraz plan powykonawczy remontu sieci nN na terenie wsi). 24 stycznia 2002 r. jedna z uczestniczek postępowania zawarła umowę o świadczenie usług przesyłowych i sprzedaż energii elektrycznej, gdzie z § 9 wynika, że urządzenia przesyłowe musiały istnieć ("Z chwilą zawarcia niniejszej umowy, traci moc poprzednie zgłoszenie, którego przedmiotem było dostarczanie energii elektrycznej, jednak zobowiązania finansowe z niej wynikające pozostają w mocy").
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Przedmiotem sprawy są dwa słupy żelbetowe, doprowadzające energię elektryczną niskiego napięcia do nieruchomości, obecnie własności Przedsiębiorstwa T. S.A. w K. /k.27 i 29 akt adm I instancji/. Są one posadowione bez tytułu prawnego na działkach nr [...] i [...] będących własnością B. F. oraz współwłasnością wymienionej, W. F. i J. F.. Decyzja o ich rozbiórce, wydana przez organy, zapadła w postępowaniu naprawczym na skutek braku przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości przez T. a więc konstatacji o braku możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.
Nie jest spornym, że do sygn. akt I Ns [...] przed Sądem Rejonowym w W. toczy się sprawa dotycząca tych słupów, o zasiedzenie służebności przesyłu. Sprawa ta została wszczęta przez T. nieodlegle w stosunku do decyzji o rozbiórce wydanej w I instancji /k.104 akt adm. I instancji/.
MWINB rozpoznał wniosek T. o zawieszenie postępowania z uwagi na toczącą się sprawę i wniosek ten oddalił /k.62 akt odwoławczych [...]
Skarga koncentruje się wokół zagadnienia odmowy zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy zdaniem T. należało z ewentualnym orzeczeniem rozbiórki poczekać na zakończenie postępowania o zasiedzenie. Na poparcie swego stanowiska T. przedstawił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.06.2019r. II OSK 1746/17, publ. CBOSA, gdzie wskazano: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wytoczenie powództwa o ustanowienie służebności lub złożenie wniosku o zasiedzenie takiej służebności może być uznane za zagadnienie wstępne w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające zasiedzenie służebności ma charakter deklaratoryjny. Wprawdzie potwierdza ono nabycie służebności z mocy prawa niemniej jednak orzeczenie sądu stwierdzające zasiedzenie, jeśli zostanie wydane i stanie się prawomocne jest dowodem nabycia prawa, który jest skuteczny wobec wszystkich innych osób fizycznych i prawnych. W sytuacji, gdy wniosek o zasiedzenie został już złożony i postępowanie sądowe toczy się, zasadnym jest więc zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie zasiedzenia. Ewentualne stwierdzenie zasiedzenia służebności potwierdzi bowiem, że inwestor posiada tytuł prawny do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane oraz zostanie ustalona data od kiedy tytuł ten posiada. Przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie zasiedzenia przedwczesnym jest więc wyrażanie przez organ administracji definitywnego poglądu, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli sąd powszechny orzekłby, że inwestor nabył służebność w drodze zasiedzenia i wynikałoby z tego orzeczenia, że posiadał służebność w czasie rozpoznawania sprawy przez organ administracji, to uznanie, przez organ, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane byłoby błędem. Organ administracji w istocie w ten sposób samodzielnie rozstrzygnąłby tę kwestię uznając, że inwestor nie nabył służebności przez zasiedzenie, podczas gdy z orzeczenia sądu powszechnego wynikałoby, że inwestor takie prawo nabył"
Sądowi znane jest powyższe orzeczenie, jak również inne, podobne w wymowie, jak np. wyrok NSA z dnia 14.11.2023r. II OSK 362/21 publ. CBOSA. Jednak trzeba wskazać, że zawieszenie postępowania przez organ w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależy każdorazowo od oceny konkretnego stanu faktycznego występującego w sprawie. W związku z tym różne stany faktyczne determinują większą lub mniejszą potrzebę zastosowania tego przepisu względnie w ogóle ją eliminują. Należy mieć na uwadze, że każde z orzeczeń sądów powstaje na tle unikalnego, choć często w zrębach podobnego do innych stanu faktycznego.
W stanie faktycznym opisywanej sprawy Sąd nie uznał okoliczności braku zawieszenia postępowania przez organ, za wadliwość prowadzącą do uchylenia decyzji o rozbiórce.
Warto zauważyć, że po jednej stronie od początku występują właściciele działek, dążący do usunięcia słupów z ich obecnego, przeszkadzającego położenia, a z drugiej strony potentat energetyczny, dla którego przestawienie słupów nie stanowi wydatku ponad miarę ( przy czym chodzi o stare słupy prowadzące przewody niskiego napięcia do zabudowań). Jednakże istota argumentacji Sądu leży w czym innym.
Roboty budowlane, w wyniku których posadzono obecne słupy, były prowadzone na podstawie decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia 2 maja 1988r. nr [...], którą zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono Południowemu Okręgowi Energetycznemu – Zakładowi Energetycznemu K. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę stacji trafo, linii energetycznej 15 kV oraz remontu kapitalnego sieci niskiego napięcia we wsi L.. Decyzją z dnia 28 października 2009r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wspomnianą decyzję w zakresie działek ewid. Nr [...] i [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy B.. Przyczyną stwierdzenia nieważności, a następnie wdrożenia postępowania naprawczego był brak tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Należy wobec tego zauważyć, że brak tytułu pozostawał pierwotną przyczyną wszystkich działań w sprawie, znaną już od 2009r. Postępowanie naprawcze zostało zaś wszczęte w listopadzie 2011r., czyli toczy się od 14 lat.
Tymczasem inwestor zawiadomił organ nadzoru, że toczy się postępowanie o zasiedzenie służebności - w 2021r. Wobec tego należy założyć, że w tymże roku postępowanie to zostało zainicjowane przez T. ( jak wspomniano, nieodlegle od nakazu rozbiórki). Zatem właściciele czekają na usunięcie słupów od 2009r., postępowanie naprawcze toczy się od 2011r, zaś T. inicjuje postępowanie o zasiedzenie 10 lat później.
W ocenie Sądu, w takim przebiegu sprawy i ewidentnym lekceważeniu przez inwestora obowiązku uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, organy miały pełne prawo nie skorzystać z możliwości zawieszenia postępowania, zwłaszcza, że nie chodzi o linię zasilającą o zasięgu ponadlokalnym, lecz o dwa słupy stanowiące ostatnie ogniwo rozprowadzania energii. Postawa reprezentowana w tej sprawie przez T. musi być oceniona jako brak dbałości o usankcjonowanie posadowienia słupów, a więc o interesy energetyczne Spółki, przy jednoczesnym jaskrawym braku poszanowania praw właścicielskich uczestników – właścicieli. Tym samym ten brak poszanowania cudzych praw nie może być premiowany niekończącym się stosowaniem korzystnej wykładni, a tym samym aprobatą takich zachowań.
Zatem w niniejszej sprawie dla celów wykładni należy oprzeć się na wyroku NSA z dnia 12 lipca 2017 r. II OSK 2872/15, LEX nr 2332721: " 1. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. 2. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., który odnosi się do stanu faktycznego i prawnego z daty wykonywania robót budowlanych, nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie zasiedzenia części działki a tym bardziej sprawy o przywrócenie posiadania nieruchomości, na której inwestor samowolnie zrealizował obiekt budowlany. W momencie przystąpienia do wykonania robót powinien dysponować on tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".
Należy też przywołać argumentację w wyroku NSA z 26.02.2025r. II OSK 1703/22 publ. CBOSA: " Zasadniczy wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stanowić powinien przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności majce znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania) i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, L. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11). Z punktu widzenia przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., za nieuzasadnione uznać należało stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można było uznać sprawę toczącą się przed Sądem Rejonowym w K. pod sygn. I Ns [...] o zasiedzenie nieruchomości. Dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym oraz rezultatowi tego postępowania nie można przypisać waloru zagadnienia wstępnego. Wskazane postępowanie nie rozstrzyga bowiem żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywołanego przepisu k.p.a., to jest innymi słowy nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku L.M. i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników postępowania z wniosku B.R. o zasiedzenie nieruchomości. Postępowanie to, nie rozstrzyga bowiem zagadnienia prawnego w znaczeniu o jakim mowa była powyżej. Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie – z uwagi na jego przedmiot – wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego, nie czyni zasadnym zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o wskazaną podstawę".
W odpowiedzi na zarzut, że skarżąca nabyła służebność przesyłu, wskazać trzeba, że bez orzeczenia Sądu skarżąca nie może wykazać tej okoliczności. Albowiem jedynym dowodem wskazującym na zasiedzenie jest postanowienie o zasiedzeniu, co stwierdza sąd powszechny w dedykowanym postępowaniu. Nie jest spornym, że dacie orzekania przez MWINB takie orzeczenie nie zapadło. Dodać trzeba, że nie zapadło także w dacie orzekania przez Sąd, albowiem można założyć, że w przeciwnym wypadku skarżąca natychmiast by takowe przedłożyła.
W efekcie prawidłowe jest stanowisko organu, że brak prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w dacie budowy jak i wydaniu decyzji przez MWINB – stanowi przesłankę do wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., albowiem w dacie wydania decyzji nie istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.