II SA/KR 1105/24

II SA/Kr 1105/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 41 ust. 6a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 czerwca 2024 r. znak SKO.BP/4104/11/2024 w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 czerwca 2024 r. znak SKO.BP/4104/11/2024 orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta Gminy O. z dnia 30 kwietnia 2024 r. opiniującego negatywnie wniosek B. sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 w związku z eksploatacją instalacji Biogazowni Rolniczej, zlokalizowanej na działach nr [...], [...], [...] w miejscowości W., gmina O.
Stan faktyczny i prawny przedstawiał się następująco.
Postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r., znak: [...] działający z upoważniania Wójta Gminy O. Sekretarz Gminy, na wniosek Starosty Powiatu w D., zaopiniował negatywnie wniosek B. spółki z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 w związku z eksploatacją instalacji Biogazowni Rolniczej, zlokalizowanej na działach nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości W., gmina O.
Na powyższe postanowienie, w zakreślonym terminie, zażalenie wniosła "B." spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. M. nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem.
Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2024r. (SKO.BP/4104/8/2024) uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu wskazano, że przyznać należy rację skarżącej Spółce, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wymaganym dla zajęcia stanowiska w sprawie, w szczególności co do tego, iż działalność wnioskodawcy nie daje gwarancji zachowania obowiązujących przepisów w zakresie ochrony środowiska, oraz powoduje negatywne skutki dla środowiska i mieszkańców gminy. Ustalając stan faktyczny w sprawie Wójt Gminy O. poprzestał w zasadzie na przytoczeniu przedłożonego mu w dniu 8 marca 2024r. pisma "Stowarzyszenia [...]." w W. z dnia 5 lutego 2024r. informującego, że funkcjonowanie biogazowni "degraduje środowisko naturalne powodując znaczne uciążliwości dla mieszkańców całej okolicy (...)".
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy O. postanowieniem z 30 kwietnia 2024r., znak: [...] ponownie negatywnie zaopiniował wniosek B. spółki z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 w związku z eksploatacją instalacji Biogazowni Rolniczej, zlokalizowanej na działach nr [...], [...], [...] w miejscowości W., gmina O.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia argumentował, iż mając na uwadze przytoczone w zaskarżonym postanowieniu przepisy określające kompetencje i zadania publiczne Wójta, oraz ogólny obowiązek dbania o dobro mieszkańców, Wójt Gminy O. w dalszym ciągu stoi na stanowisku, że dotychczasowa działalność wnioskodawcy nie daje gwarancji na zachowanie obowiązujących przepisów w zakresie ochrony środowiska i ten fakt powinien zostać wzięty pod uwagę w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...]. W ocenie Wójta działalność spółki powoduje negatywne konsekwencje nie tylko dla środowiska naturalnego, ale też dla mieszkańców miejscowości sąsiednich. Działalność spółki wiąże się z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, co z kolei ma wpływ na sąsiednie tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz na zdrowie mieszkańców. Potwierdzają to przywołane niżej dowody zebrane w niniejszej sprawie. Powołano się na pismo Stowarzyszenia [...]. z załączonym pismem Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 9 kwietnia 2024 r. (znak: [...]) z którego wynika, że w 2022 roku KOWR przeprowadził w B. Sp. z o.o. w W. kontrolę w zakresie wytwarzania energii elektrycznej w biogazowni rolniczej, w wyniku której w dniu 8 grudnia 2023 r. wydał decyzję administracyjną dotyczącą zakazu wykonywania regulowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego oraz energii elektrycznej i biometanu z biogazu rolniczego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 29 marca 2024 r. Ponadto zgodnie z treścią zawiadomienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 marca 2023 r. ([...]) wynika, że w dniu 9 marca 2023 r. dokonano kontroli na terenie B. Sp. z o.o. w W., w wyniku której ustalono, że na działce [...] w miejscowości W. na powierzchni masy pofermentacyjnej, gromadzonej w dwóch zbiornikach zlokalizowanych na terenie tej działki unoszą się cząsteczki rozdrobnionych tworzyw sztucznych, co potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna, stanowiąca załącznik do pisma. Sprawę przekazano do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. w zakresie wprowadzania nawozów do obrotu. Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. Inspekcja Weterynaryjna w D. zawiadomiła Wójta Gminy O. o wynikach kontroli kompleksowej wymagań weterynaryjnych B. Sp. z o.o. w W., w wyniku której decyzją numer [...] z dnia 17 marca 2023 r. Zastępca Powiatowego Lekarza Weterynarii w D. nakazał usunięcie stwierdzonych uchybień.
W powyższe okoliczności wpisują się liczne interwencje mieszkańców W. i innych miejscowości z których wynika, że funkcjonowanie biogazowni powoduje degradację środowiska generując jednocześnie znaczne uciążliwości dla mieszkańców gminy.
Stowarzyszenie [...]. w piśmie złożonym do Urzędu Gminy w O. w dniu 8 marca 2024 r., jako na jedną z przyczyn tego stanu wskazuje istnienie rozlewiska pofermentu o powierzchni około 15 ha będącego źródłem fetoru oraz zanieczyszczenia gleby i wód gruntowych. Ponadto ich zdaniem w sąsiedztwie biogazowni zalegają hałdy różnego rodzaju odpadów, na których żeruje liczne ptactwo, naturalnie nie występujące gryzonie i robactwo, które rozprzestrzenia się na sąsiednie gospodarstwa.
Wójt Gminy O. wskazuje, że działki na których prowadzona jest działalność przez B. Sp. z o.o. w W. znajdują się na terenie gospodarstwa rolnego prowadzonego przez G. Sp. z o.o. w W. Fakt ten jest bardzo istotny w niniejszej sprawie, ponieważ cały teren gospodarstwa w tym działki którymi dysponuje B. Sp. z o.o. w W. stanowią pewną całość funkcjonalną i aby wyrazić opinię w zakresie wniosku B. Sp. z o.o. w W., o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 w związku z eksploatacją instalacji Biogazowni Rolniczej, zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] w W., należy dokonać oceny takiego stanu faktycznego jako całości.
Powyższe stanowisko organu wynika z ustaleń Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. zawartych w protokole kontroli nr [...]. MWIOŚ stwierdził, że na terenie sąsiadującym z działkami wskazanymi przez spółkę znajdują się duże ilości różnego rodzaju odpadów szczegółowo opisanych w protokole. Analiza usytuowania działek na terenie gospodarstwa rolnego prowadzonego przez G. Sp. z o.o. w W., w tym działek wnioskodawcy [...], [...], [...] wyraźnie wskazuje, że działki te nie są od siebie odgrodzone i odpady oraz inne zanieczyszczenia, insekty czy szczury itp. łatwo przenikają na nieruchomości sąsiednie. Dlatego też zdaniem Wójta Gminy O., wskazany wyżej stan faktyczny na działkach sąsiednich z działkami wnioskodawcy i stwierdzony min. w protokole kontroli nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. powinien zostać wzięty pod uwagę przez Starostę [...] w prowadzonym przez niego postępowaniu.
W tym kontekście zdaniem Wójta Gminy O. mając na uwadze zgromadzone w sprawie i powołane wyżej dowody należy uznać, że w ocenie Wójta Gminy O. działalność wnioskodawcy nie daje gwarancji na zachowanie obowiązujących przepisów w zakresie ochrony środowiska i negatywnie wpływa na mieszkańców. Wskazane wyżej nieprawidłowości w funkcjonowaniu wnioskodawcy niewątpliwie potwierdzają stanowisko organu.
Od powyższego postanowienia wniesiono zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy O. w sposób uprawniony negatywnie zaopiniował wniosek B. sp. z o.o. z siedziba w W. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 w związku z eksploatacją instalacji Biogazowni Rolniczej, zlokalizowanej na działach nr [...], [...], [...] w miejscowości W., gmina O. Nie są bowiem kwestionowane w sprawie ustalenia wynikające z treści załączonego w poczet materiału dowodowego sprawy zawiadomienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 marca 2023 r. ([...]) co do tego, że w dniu 9 marca 2023 r. dokonano kontroli na terenie B. Sp. z o.o. w W. w wyniku której ustalono, że na działce [...] w miejscowości W. "na powierzchni masy pofermentacyjnej, gromadzonej w dwóch zbiornikach zlokalizowanych na terenie tej działki unoszą się cząsteczki rozdrobnionych tworzyw sztucznych, co potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna, stanowiąca załącznik do pisma".
Podobnie z zalegającego w aktach sprawy pisma Zastępcy Powiatowego Lekarza Weterynarii w D. z dnia 14 kwietnia 2023 r. wynika, że w trakcie kontroli kompleksowej wymagań weterynaryjnych w B. Sp. z o.o. w W. stwierdzono "naruszenie wymagań Art. 22 ust. 1 ust. 2 , Art. 29 ust. 1. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Wreszcie i z pisma Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 9 kwietnia 2024 r. (znak: [...]) wynika, że KOWR przeprowadził w B. Sp. z 0.0. w W. kontrolę w zakresie wytwarzania energii elektrycznej w biogazowni rolniczej, w wyniku której 8 grudnia 2023 r. wydał decyzję administracyjną dotyczącą zakazu wykonywania regulowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego oraz energii elektrycznej i biometanu z biogazu rolniczego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostateczną decyzją z dnia 29 marca 2024r. Z kolei zdaniem Stowarzyszenia [...] prezentowanym w przesłanym Wójtowi Gminy O. piśmie z dnia 5 lutego 2024r. "obecne funkcjonowanie biogazowni wraz z gospodarstwem, na którego terenie jest zlokalizowana, nie spełnia elementarnych norm dla tego rodzaju działalności. Degraduje środowisko naturalne, powodując znaczne uciążliwości dla mieszkańców całej okolicy. Jedną z przyczyn jest rozlewisko pofermentu o powierzchni ponad 15 ha będące źródłem fetoru oraz zanieczyszczenia gleby i wód gruntowych. W sąsiedztwie biogazowni zalegają stale powiększające się hałdy różnego rodzaju odpadów, na których żerują niezliczone ilości ptactwa, naturalnie nie występujące w tych rejonach oraz gryzonie i robactwo, które rozprzestrzenia się do okolicznych gospodarstw. Z niepokojem obserwujemy również kolejną zrealizowaną inwestycję w postaci wysokiej kopuły na terenie biogazowni". Do pisma załączone zostały fotografie obrazujące teren biogazowni, "rozlewisko pofermentu" oraz tereny sąsiednie.
W konsekwencji przytoczone wyżej obiektywne ustalenia co do stwierdzonych w trakcie przeprowadzonych kontroli nieprawidłowości w funkcjonowaniu biogazowni w W., w powiązaniu z opisanymi przez Wójta Gminy O. interwencjami mieszkańców oraz Stowarzyszenia wskazującymi na uciążliwości związane z funkcjonowaniem biogazowni, dają Wójtowi O. podstawy do wyrażenia negatywnego stanowiska (w formie niewiążącej opinii) co do objętego wnioskiem B. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na wytwarzanie odpadów.
Nie zmienia powyższej konstatacji okoliczność, że wskazywane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w D. uchybienia zostały usunięte, a obecnie brak jest stwierdzonych naruszeń.
Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Tarnowie skargę złożyła B. sp. z o.o. z siedziba w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania tj.: I. art. 106 § 1 w zw. art. 6, art. 7a, art. 7b KPA w zw. z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach poprzez: 1) wydanie postanowienia i utrzymanie go w mocy przez organ II instancji pomimo, iż wydana opinia swoim zakresem bezsprzecznie wykracza poza wyznaczone przepisami prawa kompetencje organu opiniującego - w kontekście ich powiązania z zadaniami tego organu jako organu opiniującego w przedmiotowej sprawie, 2) wydanie postanowienia i utrzymanie go w mocy przez organ II instancji, podczas gdy opinia organu I instancji bezzasadnie ingeruje w kompetencje organu załatwiającego sprawę, 3) wydanie postanowienia i utrzymanie go w mocy przez organ II instancji, podczas gdy wydana opinia narusza obowiązujące przepisy prawa, gdyż jest oparta nie na dowodach a dowolnie wybranych informacjach dodatkowo sprzecznych ze stanem faktycznym i nieznajdujących oparcia w faktach oraz materiale dowodowym;
II. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 i 80 KPA i w zw. z art. 106 § 1 KPA, polegające na niezgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do arbitralnego i dowolnego przyjęcia, że: 1) działalność wnioskodawcy nie daje gwarancji zachowania obowiązujących przepisów w zakresie ochrony środowiska, 2) działalność wnioskodawcy powoduje negatywne skutki dla środowiska i mieszkańców gminy;
III. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 i 80 KPA i w zw. z art. 106 § 1 KPA, poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do zajęcia stanowiska na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, wobec przyjęcia, że spółka nie daje gwarancji w zakresie ochrony środowiska albowiem:
1) decyzją z dnia 8.12.2023 r. KOWR, wydał decyzję dotyczącą zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego oraz energii elektrycznej i biometanu z biogazu rolniczego, podczas gdy decyzja nie wynikała z negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko i zdrowie ludzi, a w dodatku do dnia dzisiejszego nie jest ona prawomocna,
2) z zawiadomienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, iż na powierzchni masy profermentacyjnej, zgromadzonej w zamkniętych zbiornikach na działce [...] unoszą się cząsteczki rozdrobnionych tworzyw sztucznych, podczas gdy zdarzenie to nie miało negatywnego oddziaływania na środowisko;
3) Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał decyzję nr [...] z dn. 17.3.2023 r., w której stwierdził uchybienia w prowadzonej działalności, zupełnie pomijając, że decyzją z dn. 11.4.2023 r., nr [...] wygaszono decyzję nr [...] z dn. 17.3.2023 r. w całości;
4) w protokole kontroli MWIOŚ nr [...] stwierdzono, że na terenie sąsiadującym z działkami [...], [...] i [...] znajdują się duże ilości odpadów, podczas gdy zdaniem skarżącego taki protokół nie istnieje, a na pewno nie dotyczy podmiotu wnioskującego - spółki B. Sp. z o. o.;
IV. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 KPA i w zw. z art. 106 § 1 KPA poprzez oparcie wydanego stanowiska na poglądach Stowarzyszenia [...] z dn. 8.3.2024 r. i bliżej nieokreślonych skargach mieszkańców gminy, podczas gdy podmioty te nie mają uprawnień do jednostronnego ustalania wiążących organ I i II instancji faktów, które są istotne z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia zwłaszcza, że opisane zdarzenia nie odpowiadają stanowi faktycznemu i brak jest dowodów uzasadniających przywołane w uzasadnieniu postanowienia zdarzenia;
V. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 KPA, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na zawarciu w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz nieprzytoczenia w jego treści faktów i dowodów uzasadniających wskazane tam twierdzenia;
VI. art. 8 § 2 KPA poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez SKO w Tarnowie odmiennego w treści rozstrzygnięcia od tego zawartego w postanowieniu SKO z dnia 17 kwietnia 2024 r.
VII. art. 15 KPA poprzez jego niezastosowanie polegające na: 1) braku dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, 2) brak rozpoznania wszystkich zarzutów zażalenia skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie i dokonanie wyłącznie wybiórczej oceny zaskarżonego postanowienia;
VIII. art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 140 KPA oraz art. 104 KPA, a także art. 138 § 2 KPA poprzez brak rozpoznania zarzutów zażalenia skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie i dokonanie wyłącznie wybiórczej oceny zaskarżonego postanowienia;
IX. art. 138 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 136 § 1 KPA poprzez:
1) utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, które w kontekście zarzutów podniesionych w zażaleniu z dn. 10.5.2024 r. winno zostać uchylone,
2) nierozpatrzenie przedłożonych przez skarżącego dowodów, które stoją w opozycji do twierdzeń przywoływanych przez organ I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ I instancji przekroczył uprawnienia jakie przyznaje mu art. 106 KPA w zw. z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach stawiając się w roli Starosty [...], który ma rozstrzygnąć wniosek skarżącego merytorycznie. Wójt Gminy O., podjął się bowiem badania i oceny działalności spółki B. Sp. z o. o., do czego zobligowany jest przecież organ prowadzący postępowanie główne. Abstrahując w tym miejscu od faktu, że Wójt Gminy O. przypisuje spółce B. Sp. z o. o., zachowania i działania jakich ta spółka się nie dopuszczała, stanowczego podkreślenia wymaga, że nie pozostaje to w kompetencji organu I instancji. Skarżący podziela w tej kwestii ugruntowane stanowisko Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wyrażone w licznych orzeczeniach, w których wyraźnie wskazuje się, że opinia powinna być oparta o porządek prawny i powinna zasadniczo nawiązywać do kompetencji i zadań publicznych organu, zbieżnych z istotą sprawy, w której ma być wydana decyzja (por. wyr. WSA w Krakowie z dn. 22.11.2019 r., II SA/ Kr 1117/19, wyr. WSA w Krakowie z dn. 4.7.2023 r., II SA/Kr 653/23, wyr. WSA w Krakowie z dn. 23.3.2023 r., II SA/Kr 974/22). Podkreśla się również, że pomimo niewiążącego dla organu rozstrzygającego sprawę/organu decyzyjnego charakteru opinii, jej treść nie może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miało by ratio legis jej zażalenie do organu wyższego stopnia, a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego. Opinia nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego, a więc w tym przypadku powinny dotyczy przede wszystkim zgodności wniosku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organ I instancji nie tylko zajął się merytoryczną oceną, ale ustalił stan faktyczny w oparciu o wybiórcze fakty i dokumenty, często dotyczące zupełnie innego podmiotu, niż dotyczyć ma treść opinii. Przy czym w orzecznictwie dość stanowczo podkreśl się, że organ opiniujący nie może
wchodzić w rolę organu prowadzącego postępowanie główne, na którym spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyr. WSA w Rzeszowie z dn. 19.5.2021 n, II SA/Rz 57/21). Kolejno zaznaczenia wymaga, że z zaskarżonego postanowienia organu I instancji wynika, że działalność wnioskodawcy nie daje gwarancji zachowania obowiązujących przepisów w zakresie ochrony środowiska, a także, iż działalność wnioskodawcy powoduje negatywne skutki dla środowiska i mieszkańców gminy. Powyższe stanowisko zostało oparte nie tylko o wybiórczo dobrane materiały służące za dowody w sprawie, ale również w znacznej części bez jakiegokolwiek potwierdzenia w materiale dowodowym wyartykułowanych w uzasadnieniu tez. Organ I instancji powołuje się na skargi mieszkańców, lecz w materiale dowodowym brak jest dokumentów świadczących o tym, aby jakiś podmiot skarżył się na działalność spółki B. Sp. z o. o. Organ I instancji natomiast oparł swoje stanowisko na dokumentach, które nie dotyczą działalności prowadzonej przez skarżącą spółkę. Podkreślenia przy tym wymaga, że powyższe znalazło potwierdzenie w postanowieniu SKO z dn. 17.4.2024 r., w którym wskazano, że przywoływane przez organ protokoły jak również zastrzeżenia innych podmiotów nie dotyczyły spółki B. Sp. z o. o. Następnie zaznaczenia wymaga, że organ I Instancji dokonał dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Część dokumentów, na których oparł się organ I instancji, nie dotyczy bowiem działalności skarżącej, co jednak nie przeszkadza organowi w przypisywaniu skarżącej negatywnych skutków takich działań np. gdy chodzi o gromadzenie przez osoby trzecie odpadów na terenach sąsiadujących z trenami, z których korzysta skarżąca, na co ta nie ma przecież żadnego wpływu. Dokonana ocena innych decyzji i rozstrzygnięć przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest wybiórcza i nie ma żadnego znaczenia w kontekście ochrony środowiska, co znowu nie przeszkadza organowi I instancji w przypisywaniu spółce negatywnej opinii na temat gwarancji zachowania obowiązujących przepisów w zakresie ochrony środowiska. W innych przypadkach organ powołuje się również na stwierdzone uchybienia, podczas gdy decyzja, na podstawie której takie uchybienia dostrzeżono, zostały uprzednio wygaszone. Podsumowując powyższe podkreślenia wymaga, że prawo organu do zaopiniowania (pozytywnego/negatywnego) nie stanowi dyspensy od poszanowania praw procesowych strony do wnikliwego, dogłębnego i należycie uzasadnionego rozstrzygnięcia. Niewiążąca moc opinii nie przekłada się w demokratycznym państwie prawnym na jej arbitralność, czy dowolność. Wobec powyższego, dokonana ocena powinna być przeprowadzona w oparciu o rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy, a także o fakty, a nie jak uczyniono to w niniejszej sprawie, o niepotwierdzone donosy i nieznanego pochodzenia opinie. Organ I instancji w procedurze opiniowania powinien ustalać fakty, a te nie pozostawiają wątpliwości co do rzetelnego wypełniania obowiązków ustawowych przez skarżącą spółkę, co znajduje odzwierciedlenie w protokołach kontrolnych, które nie potwierdziły w żadnym zakresie zarzutów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem skarżącego poważnych uchybień dopuścił się również organ II instancji. Po pierwsze, naruszając zasadę dwuinstancyjności. Po drugie, organ II instancji nie odniósł się do zarzutów wyartykułowanych przez skarżącego w zażaleniu z dn. 10.5.2024 r.. Po trzecie, organ swoim działaniem naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. W niniejszym postępowaniu natomiast, organ li instancji jedynie przyjął bezkrytycznie twierdzenia organu I instancji, nie dokonując zupełnie własnych ustaleń, a nawet działając wbrew przedłożonym przez skarżącego dowodom, które kwestionują ustalenia organu I instancji. Powyższe bezsprzecznie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kolejno podkreślenia wymaga, że organ II instancji nie odniósł się w żadnym zakresie do twierdzeń powoływanych przez skarżącego w zażaleniu z dn. 15.5.2024 r., czym naruszył w szczególności art. 107 § 3 KPA.
Zaakcentowano, że organ II instancji nie odniósł się w żadnym zakresie do twierdzeń powoływanych przez skarżącego w zażaleniu z dn. 15.5.2024 r., czym naruszył w szczególności art. 107 § 3 KPA. W zakresie zarzutu naruszenia art. 8 § 2 KPA podkreślenia wymaga, że zgodnie z przywołanym przepisem organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W niniejszej sprawie SKO w Tarnowie już raz wydało postanowienie, w którym uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia SKO z dn. 17.4.2024 r., wskazano, że do wydania opinii przez Wójta Gminy O. doszło z rażącym naruszeniem art .106 § 1 14, art. 7, art. 7b, art. 77 oraz art. 107 § 3 oraz art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Wskazano, że ustalenie stanu faktycznego nastąpiło wyłącznie w oparciu o pismo Stowarzyszenia, jak również na podstawie protokołu, którego ustalenia nie dotyczą skarżącej spółki B. Sp. z o. o., a podmiotu zarządzającego terenami sąsiednimi. W kontekście powyższe zaznaczyć należy, że zaskarżona niniejsza skargą decyzja organu II instancji zawiera zupełnie odmienne rozstrzygnięcie primo faktu, że nie znajduje to uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym, który pozostał niezmieniony. Mało tego, skarżąca spółka dostarczyła dodatkowe dowody, które świadczą o tym, że na skutej jej działalności nie dochodzi do naruszeń przepisów ochrony środowiska. Chodzi w szczególności o protokół kontroli Małopolskiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] otrzymany przez skarżącego w dn. 28.5.2024 r., a w którym nie stwierdza się żadnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu spółki w zakresie wymogów środowiskowych, a także postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dn. 11.6.2024 r., w którym pozytywnie opiniuje się spełnienie wymagań w zakresie ochrony środowiska. W kontekście powyższego, odmowa uchylenia postanowienia organu i instancji była dla skarżącego zaskoczeniem, albowiem organ II instancji w oparciu o ten sam materiał dowodowy i przy tym samym stanie prawnym orzekł zupełnie odmiennie, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Podstawą wydania skarżonego rozstrzygnięcia jest art. 41 ust. 1 w zw. z ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 1587 ze zm., dalej u.o.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. W myśl art. 41 ust. 6a u.o. organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia.
W orzecznictwie sądowym, które Sąd w niniejszym składzie podziela, podkreśla się, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z 2012 r. o odpadach, powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 13/21).
Skoro art. 41 ust. 6a ustawy z 2012 r. o odpadach uzależnia wydanie zezwolenia od zajęcia stanowiska w formie opinii przez burmistrza, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2019 sygn. akt II SA/Kr 1117/19).
Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 1465) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W art. 7 tej ustawy wskazano zadania własne gminy, m.in. w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powołane powyżej przepisy postępowania administracyjnego odgrywają kluczową rolę w prawidłowej subsumpcji. Norma prawna znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny ustalono prawidłowo i nie budzi on wątpliwości.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 41 ust. 6a u.o. oraz przepisów postępowania administracyjnego (zarzuty opisane w skardze w pkt I-IX) zasługują na uwzględnienie.
Wadliwość zarówno postanowienia organu I, jak i utrzymującego go postanowienia organu II instancji polega na tym, że organy straciły z pola widzenia co jest przedmiotem opinii. Otóż przedmiotem opinii jest wniosek Biogazownie Małopolskie sp. z o.o. z siedzibą w Wielopolu z września 2023 r. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 w związku z eksploatacją instalacji Biogazowni Rolniczej, zlokalizowanej na działach nr [...], [...], [...] w miejscowości W., gmina O.
Tymczasem ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie odniosły się do treści wniosku, koncentrując się na ocenie bieżącej działalności Spółki. W szczególności skupiono się na wykazaniu okoliczność wskazujących na naruszenia przepisów w zakresie ochrony środowiska. Tymczasem przedmiotem opinii nie jest już prowadzona działalność, lecz działalność, która ma być prowadzona w przyszłości. Wprawdzie ocena bieżącej działalności może być jedną z okoliczności branych pod uwagę przez organ opiniujący, lecz nie może być jedyną determinantą stanowiska. Na marginesie warto odnotować, że i w tym aspekcie ocena organów była niepełna bowiem nie wyjaśniono dlaczego bez wpływu na wynik sprawy pozostaje protokół z kontroli Małopolskiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...], w którym nie stwierdzono nieprawidłowości w funkcjonowaniu biogazowni w zakresie wymogów środowiskowych.
Podkreślenia wymaga, że na naruszenia stwierdzone w już prowadzonej działalności reagują właściwe organy zajmujące się kontrolą prowadzonej działalności (m.in. WIOŚ).
W orzecznictwie wskazuje się także, że wskazanie przez organ opiniujący, że negatywna opinia w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem ich przetwarzania i zbierania uzasadniona jest stanowiskiem mieszkańców nie przekracza uprawnień jakie zostały przyznane gminie przez ustawodawcę w ramach zadań własnych, ani też nie odbiega od przedmioty postępowania prowadzonego przez organ główny (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 7630/21). Jednak ocena ta powinna być prowadzona w odniesieniu do wniosku, a nie już prowadzonej działalności. Zatem organ powinien wskazać, jakie okoliczności we wniosku wzbudzają wątpliwości z punktu widzenia posiadanych przez niego kompetencji i w kontekście problemów społecznych.
W świetle zadań własnych gminy w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej opiniowanie wniosku powinno odnosić się do uwarunkowań przestrzennych (np. czy tego rodzaju działalność może być prowadzona w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli obowiązuje na danym terenie albo czy nie stoją jej na przeszkodzie inne akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie gminy). Organ powinien ustalić, czy z wniosku wynika, że zachowane będą wymagania m.in. ochrony środowiska.
We wniosku wskazano m.in. proponowane procedury monitorowania procesów technologicznych istotnych z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska, w szczególności pomiaru lub ewidencjonowania wielkości emisji (s. 16), wskazano sposoby zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego wpływu na środowisko (s. 23), opisano dalszy sposób gospodarowania odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów (s. 25), wskazano miejsce, sposób i rodzaj magazynowanych odpadów (s. 28), opisano procesy przetwarzania odpadów oraz miejsca przetwarzania (s. 29-42), opisano czynności podejmowane w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem (s. 43).
Organy w żaden sposób nie odniosły się do treści wniosku.
Podsumowując, organy w przedmiotowej sprawie nie zaopiniowały wniosku, lecz wyraziły ocenę bieżącej działalności Spółki. Jakkolwiek może ona rzutować na ocenę wniosku, jednak nie może zastępować jego oceny. Podobnie, jak stanowisko mieszkańców. Może być elementem branym pod uwagę przy ocenie wniosku, ale nie można pominąć oceny samego wniosku.
Ponownie rozpatrując sprawę organy uczynią przedmiotem opinii wniosek z września 2023 r. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 w związku z eksploatacją instalacji Biogazowni Rolniczej, zlokalizowanej na działach nr [...], [...], [...] w miejscowości W., gmina O.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 41 ust. 6a u.o. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a, zaś naruszenia te w ocenie Sądu maja istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł o uchyleniu skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się kwota uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 100 złotych, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.