II SA/Kr 1104/24

II SA/Kr 1104/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 546/25 - Wyrok NSA z 2025-12-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 49 e pkt 6 , art 40 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze skargi S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w M. na decyzję nr 244/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2024 r. znak WOB.7721.570.2020.KJAS w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1104/24
UZASADNIENIE
Decyzją nr 1330/2020 z dnia 17 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki, wydaną m.in. na podstawie art. 49e pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), nakazał inwestorowi S. sp. z o.o. w M. rozbiórkę ław fundamentowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych w projekcie budowlanym sporządzonym przez mgr inż. arch. A. G. upr. nr [...] w sierpniu 2020 roku numerami [...] oraz [...], a zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] (obr. [...]) przy ul. [...] w K. – w związku z prowadzeniem robót budowlanych mimo wstrzymania ich postanowieniem PINB nr 1096/2020 z dnia 8 października 2020 r.
W odwołaniu inwestor wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji jako podjętej bez podstawy prawnej, zarzucając brak właściwości rzeczowej do wszczęcia postępowania i brak kompetencji do dokonywania oceny w zakresie zasadności i trybu prowadzenia inwestycji. Po pierwsze, inwestor podniósł, że przepisy Pb nie mają zastosowania, bo złożył informację, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Po wtóre, inwestor podniósł, że nie doszło do wszczęcia postępowania, bo na podstawie zawiadomienia z dnia 8 października 2020 r. nie można stwierdzić, w jakiej sprawie podjęto czynności. Po trzecie, inwestor podniósł, że do postanowienia PINB nr 1096/2020 z dnia 8 października 2020 r. nie ma zastosowania art. 143 k.p.a., bo rozstrzygnięcie to jest w istocie decyzją administracyjną.
Decyzją nr 244/2024 z dnia 11 czerwca 2024 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, wydaną m.in. na podstawie 49e pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725), orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał inwestorowi S. sp. z o.o. w M. rozbiórkę: 1) konstrukcji parterowej zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] składającej się z fundamentów żelbetowych, ścian parteru w konstrukcji mieszanej (pustaki silikatowe i elementy żelbetowe) i żelbetowego stropu nad parterem, wraz z słupem stalowym podpierającym podciąg, wykonanym w narożu południowo-wschodnim konstrukcji; 2) ściany fundamentowej oraz fundament słupa zlokalizowanych pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]; 3) fundamentów żelbetowych w postaci ław i ścian fundamentowych na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]; 4) ściany fundamentowej pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] – szczegółowo przedstawionych i opisanych na dołączonym do niniejszej decyzji załączniku graficznym, zrealizowanych w ramach budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących w zabudowie bliźniaczej i szeregowej wraz z stacją trafo i drogą wewnętrzną przy ul. [...] w K. – w związku z prowadzeniem robót budowlanych mimo wstrzymania ich postanowieniem PINB nr 1096/2020 z dnia 8 października 2020 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, co następuje.
4 września 2020 r. inwestor złożył w PINB i PMK "Informację" z 3 września 2020 r., w której – powołując się na art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. – wskazał, że 4 września 2020 r. zamierza rozpocząć roboty budowlane polegające na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących w zabudowie bliźniaczej i szeregowej "[...]" w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej w okresie izolacji z uwzględnieniem pomieszczeń do pracy zdalnej oraz dostępem do ogródków i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz stację trafo i drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w K..
21 września 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę budowy, podczas której ustalono, że na terenie znajdują się drewniane słupki, które wg inwestora są wbite w punktach granicznych wyznaczonych geodezyjnie, co zostało wpisane do dziennika budowy. Inwestor oświadczył, że zostały wykonane badania geologiczne i droga dojazdowa utwardzona tłuczniem. Zdjęcia dokumentują istnienie drewnianych palików/słupków, drogi dojazdowej i istniejących przy drodze tablic ostrzegawczych "Uwaga roboty ziemne" i "Uwaga przejścia nie ma". Do protokołu dołączono kserokopię niezarejestrowanego dziennika budowy, z której wynika, że w dniu 3 września 2020 r. inwestor zlecił wykonanie prac przygotowawczych i budowlanych, a kierownik budowy objął swoje obowiązki, w dniu 4 września 2020 r. kierownik budowy dokonał wpisu o rozpoczęciu prac budowlanych i przygotowawczych, zaś wpis z dnia 11 września 2020 r. potwierdza, że w tym dniu geodeta wytyczył i okazał w terenie obszar inwestycji.
8 października 2020 r. PINB zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania w sprawie "zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, wraz z stacją trafo i drogą wewnętrzną (...)", a nadto na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb wydał – opierające się na ocenie, że roboty budowlane objęte informacją nie są powiązane z przeciwdziałaniem COVID-19 (inwestor przekroczył granice art. 12 i art. 12b ustawy, a kontrola udokumentowała wykonanie prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę) – postanowienie o wstrzymaniu budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, wraz stacja trafo i drogą wewnętrzną, w skład którego wchodzi: 1) 7 domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej położonych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...], 2) 8 domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej oraz wiatą garażową położonych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], 3) 10 domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej położonych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr 7 [...], 4) 5 domów jednorodzinnych wolnostojących i w zabudowie szeregowej położonych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], 5) 6 domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej położonych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], 6) 2 domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej położonych na działkach nr [...], [...] obr. [...], 7) droga wewnętrzna prowadzona na działkach nr [...], [...] obr. [...], 8) zagospodarowanie terenu, w tym stacja trafo na działce nr [...] obr. [...] –
całość zespołu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – w budowie bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację.
Organ odwoławczy opisał ustalenia PINB z 20 października 2020 r., 23 października 2020 r., 30 października 2020 r. i 5 listopada 2020 r. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych pozostaje w obrocie prawnym (postanowienie MWINB nr 156/2021 z dnia 23 lutego 2021 r., nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2021 r. oddalający skargę, sygn. akt II SA/Kr 493/21), zaś wniosek inwestora o zawieszenie postępowania odwoławczego został załatwiony odmownie (postanowienie MWINB nr 585/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r.). Następnie organ odwoławczy opisał poczynione przez PINB 16 lutego 2022 r. i 24 stycznia 2024 r. ustalenia w ramach zleconego postępowania dowodowego.
Na marginesie organ odwoławczy wspomniał o toczącym się przed nim postępowaniu z zażalenia inwestora na postanowienie PINB z dnia 19 kwietnia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek inwestora z dnia 2 marca 2021 r. o legalizację ław fundamentowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych numerami [...] oraz [...] na działkach nr [...] i nr [...]. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że choć inwestor złożył wniosek o legalizację w terminie, to jednak podstawą nakazu rozbiórki jest kontynuowanie budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy, a decyzja z art. 49e pkt 6 Pb znosi procedurę legalizacyjną.
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem badania jest fakt prowadzenia robót budowlanych przy inwestycji po dniu 13 października 2020 r., bo obowiązek ich wstrzymania wiązał inwestora od dnia doręczenia mu postanowienia PINB nr 1096/2020 z dnia 8 października 2020 r.
Analiza protokołów pozwala stwierdzić niewątpliwie, że w okresie od 21 września 2020 r. do 23 października 2020 r. inwestor prowadził prace przy ławach fundamentowych, tj. wykonano wykop liniowy pod ławy fundamentowe. W dniu 23 października 2023 r. stwierdzono prowadzenie robót budowlanych. Ustalono, że przy zbliżeniu do granicy z nieruchomością, na której posadowiony jest hotel z budynkami wielorodzinnymi od strony północno-zachodniej realizowane były prace przy ławach fundamentowych tj. wykonano wykop liniowy pod ławy fundamentowe w trakcie kontroli wykop był realizowany. Podczas kontroli przedłożono do wglądu rysunek rzutu fundamentów budynku [...] i wniesiono uwagę: "wykopy fundamentowe są niezabezpieczone, ponieważ prace są w trakcie - zostaną zabezpieczone w dniu dzisiejszym". Ustalono, że zebrano warstwy humusy przy kolejnych 3 obiektach. M. M. oświadczył, że poza ww. robotami trwa utwardzanie drogi dojazdowej do terenu inwestycji, co zostało potwierdzone przez pracowników PINB.
Wskazane powyżej roboty nie zostały zinwentaryzowane w czasie kontroli 21 września 2020 r., podczas której stwierdzono zgodnie z wpisami do dziennika budowy, iż w dniu 3 września 2020 r. inwestor zlecił wykonanie prac przygotowawczych i budowlanych a kierownik budowy objął swoje obowiązki, w dniu 4 września kierownik budowy dokonał wpisu o rozpoczęciu prac budowlanych i przygotowawczych, zaś wpis z dnia 11 września 2020 r. potwierdza, że w tym dniu geodeta wytyczył i okazał w terenie obszar inwestycji. Jednakże w dniu 21 września 2020 r. nie stwierdzono wykonania wykopów pod ławy fundamentowe. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wskazane powyżej roboty budowlane zostały przeprowadzone w okresie pomiędzy 21 września 2020 r. a 13 października 2020 r., czy już po tej dacie. Taką okoliczność uprawdopodabnia oświadczenie do protokołu z dnia 23 października 2020 r. M. , który wskazał: "wykopy fundamentowe są niezabezpieczone, ponieważ prace są w trakcie - zostaną zabezpieczone w dniu dzisiejszym". Powyższe ustalenia prowadzą do konkluzji, iż z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że inwestor prowadził roboty budowlane przy ławach fundamentowych po wstrzymaniu robót budowlanych, jednakże materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie powyższego faktu z całkowitą pewnością.
W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego wynika, że inwestor w okresie od 23 października 2020 r. do 30 października 2020 r. wykonał chudy beton pod ławy fundamentowe (w miarę możliwej oceny grubości chudego betonu to 10-15 cm) pod dwa budynki mieszkalne jednorodzinne. Wykonano w 100% szalunki ław fundamentowych pod ławy, które były w trakcie realizacji dnia 23 września 2020r. Jak wskazał PINB, ławy fundamentowe wykonane zostały zgodnie z rysunkiem nr KI projektu [...] i [...] (protokół z kontroli z dnia 30 października 2020 r.). W szalunku ułożono zbrojenie 4 fi 12 oraz pręty rozdzielcze fi 8 w rozstawie co 30 cm. W trakcie przeprowadzonych dnia 30 października 2020r. czynności stwierdzono wykonywanie ław fundamentowych dla budynków [...] i [...]. Trwały również prace związane z tyczeniem budynków [...], [...], [...], [...] Przypomnieć należy, że w dniu 23 października 2020 r. zrealizowane były wyłącznie wykopy pod liniowe pod ławy fundamentowe. Wykonanie powyższych prac należało zakwalifikować jako prowadzenie robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pb mimo ich wstrzymania.
Jak wynika z oględzin w dniu 16 lutego 2022 r., na działkach nr [...], [...], [...], [...] wykonano fundamenty żelbetowe. Na działkach nr [...], [...] wykonane fundamenty w postaci ław żelbetowych, wykonana konstrukcja parteru w technologii żelbetowej z wypełnieniem ścian pustakami silikatowymi. W narożu południowo-wschodnim budynku, wykonano słup stalowy podpierający żelbetowy wspornik. Całość przykryta stropem żelbetowym. Widoczne wypuszczone zbrojenie w celu kontynuacji dalszych prac. Pomiędzy działkami nr [...] i [...] ława fundamentowa wraz ze ścianą fundamentową i fundament słupa, wg wyjaśnienia S. stanowią fundament pod konstrukcję przyszłej wiaty. Powyższe ustalenia prowadzą do konkluzji, iż w okresie od 30 października 2020 r. do 21 lutego 2022 r. inwestor kontynuował roboty budowlane, przechodząc od etapu wykonania ław fundamentowych do etapu wykonania żelbetowej konstrukcji parteru z wypełnieniem ścian pustakami.
Zlecenie PINB przez organ odwoławczy uzupełnienia materiału dowodowego stanowiło odpowiedź na zarzut nieaktualnego stanu faktycznego podniesiony w piśmie z 22 stycznia 2021 r. Odwołanie nie kwestionuje prowadzenia robót budowlanych po 13 października 2020 r., koncentrując się na ich legalności.
W ocenie organu odwoławczego po 13 października 2020 r. inwestor bezsprzecznie wykonał fundamenty w postaci ław żelbetowych, konstrukcję parteru w technologii żelbetowej z wypełnieniem ścian pustakami silikatowymi - przy budynkach oznaczonych w projekcie budowlanym jako [...] i [...] zlokalizowanych na działkach nr [...] oraz nr [...]. Jednakże po uzupełnieniu materiału dowodowego o aktualny stan inwestycji (zob. protokół z dnia 16 lutego 2022 r. i protokół z dnia 24 stycznia 2024 r.) należało stwierdzić, że do dnia wydania niniejszej decyzji wykonane zostały nadto: 1) konstrukcja parterowa zlokalizowana na działkach nr [...] i [...] składająca się z fundamentów żelbetowych, ścian parteru w konstrukcji mieszanej (pustaki silikatowe i elementy żelbetowe) i żelbetowego stropu nad parterem; wraz z slupem stalowym podpierającym podciąg, wykonanym w narożu południowo-wschodnim konstrukcji; 2) ściana fundamentowa oraz fundament słupa zlokalizowane między działkami nr [...] i [...]; 3) fundamenty żelbetowe w postaci ław i ścian fundamentowych na działkach nr [...], [...], [...], [...]; 4) ściana fundamentowa między działkami nr [...] i [...].
Organ odwoławczy zestawił ze sobą art. 50a pkt 2 Pb i art. 9e pkt 6 Pb, wskazując, że kontynuowanie robót przez inwestora po ich wstrzymaniu skutkuje nakazaniem rozbiórki obejmującym wszystkie wykonane roboty budowlane, a nie tylko tych zrealizowanych po ich wstrzymaniu. Nakaz rozbiórki obejmuje roboty budowlane wykonane w toku postępowania odwoławczego, bo organ odwoławczy musi uwzględnić aktualny stan faktyczny sprawy. Nie narusza to zakazu reformationis in peius, bo nie doszło do nałożenia nowego lub zmienionego obowiązku, lecz doprecyzowano jedynie zakres rozbiórki. Zakres zobowiązania do rozbiórki wszystkich wykonanych obiektów i ich części zrealizowanych mimo wstrzymania robót budowlanych pozostaje tożsamy, jednakże – z uwagi na dalsze lekceważenie przez inwestora nałożonego obowiązku wstrzymania robót budowlanych – w treści rozstrzygnięcia należy wyszczególnić obiekty i ich części na dzień rozstrzygania. Postanowienie PINB nr 1096/2020 dotyczyło "zespołu budynków", toteż cała inwestycja pozostawała przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Brak respektowania nakazu wstrzymania robót budowlanych i ich kontynuowanie nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe nie narusza art. 15 k.p.a. i jest zgodne z art. 12 k.p.a.
Kwestia zasadności wstrzymania robót i kwestia stwierdzenia samowoli budowlanej zostały już rozstrzygnięte (postanowienie MWINB nr 156/2021 z dnia 23 lutego 2021 r. – skarga oddalona, wyrok WSA nieprawomocny). W ocenie organu odwoławczego sporne postanowienie nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie kończy ono postępowania w sprawie likwidacji skutków samowoli budowlanej, bo na dalszym etapie wskazanej procedury może dojść do zalegalizowania samowoli lub orzeczenia nakazu rozbiórki. Jest to rozstrzygnięcie wpadkowe, o czym przesądza forma nadana mu przez ustawodawcę. Wydanie takiego postanowienia uruchamia tryb postępowania legalizacyjnego, które może być prowadzone jedynie w warunkach braku dalszego naruszania prawa przez inwestora. Art. 49e pkt 6 Pb nie stanowi podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis ten określa jedynie dodatkową podstawę bezwarunkowego stwierdzenia rozbiórki, która to podstawa nie powinna się ziścić, jeżeli postępowanie legalizacyjne ma zostać przeprowadzone z powodzeniem dla inwestora (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2686/11 – wydany na kanwie art. 50a pkt 1 Pb). W świetle art. 143 k.p.a. inwestor nie może tłumaczyć wykonywania robót budowlanych tym, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie jest ostateczne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 49e pkt 6 Pb przez uznanie, że zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki opisanych elementów; 2) art. 15 k.p.a. przez objęcie nakazem rozbiórki dodatkowych elementów, które nie były uwzględnione w decyzji organu pierwszej instancji; 3) art. 81a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego na niekorzyść inwestora; 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w szczególności ustalenie, że inwestor przeprowadził wszystkie z zakwestionowanych robót budowlanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu budowy; 5) art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę.
Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. W art. 25 tej ustawy przyjęto zasadę, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (P.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 8 października 2020 r., a zatem w sprawie zastosowanie znajdują przepisy P.b. w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone ww. ustawą.
Zgodnie z art. 49e P.b. określającym przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części między innymi w przypadku kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy (pkt 6).
Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl natomiast art. 48a P.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (ust. 1). Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3).
W niniejszej sprawie, w dniu 8 października 2020 r. organ I Instancji (PINB) wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane, które zostało doręczone inwestorowi w dniu 13 października 2024 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, MWINB utrzymał to postanowienie w mocy (postanowieniem z dnia 23 lutego 2021 r.), a WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 27 maja 2023 r. sygn. II SA/Kr 493/21 skargę inwestora na to postanowienie oddalił.
W wyroku tym Sąd między innymi wskazał, że: "Wyłączenie stosowania w konkretnych przypadkach ustawy Prawo budowlane nie ogranicza uprawnień organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych. Ocena legalności robót budowlanych znajduje się bowiem w zakresie kompetencji tych organów niezależnie od tego, na jakiej podstawie te roboty są prowadzone. Organ nadzoru budowlanego w ramach przeprowadzanej kontroli ustala zatem, czy do budowy obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane, czy też nie (np. z uwagi na art. 12 ustawy COVID-19)." oraz, że: "brak jest podstaw do uznania stanowiska strony skarżącej, iż dla zastosowania art. 12 ust 1 specustawy wystarczające jest stwierdzenie jakiegokolwiek, nawet znikomego czy pośredniego związku prowadzonych przez skarżącą robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID - 19. Interpretacja, iż przepis obejmuje budowę domu jednorodzinnego, budowanego w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej w okresie izolacji z uwzględnieniem pomieszczeń do pracy zdalnej oraz dostępem do ogródków i zagospodarowania terenu na działkach, jest przekroczeniem zakresu przedmiotowego spornego przepisu. W ogóle inwestycje mieszkaniowe budowane są właśnie w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej, również z uwzględnieniem pomieszczeń do pracy oraz dostępem do ogródków i zagospodarowania terenu na działkach, zatem trudno tę konkretną inwestycję budowy osiedla domów jednorodzinnych połączyć z przeciwdziałaniem COVID – 19"
Obecnie skarżąca kwestionuje w złożonej do sadu skardze – najogólniej mówiąc- tylko ustalenia dokonane przez organ w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, że budowa była kontynuowana pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Jak już wyżej wskazano, postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone inwestorowi w dniu 13 października 2020 r. Zgodnie z art. 143 Kpa, wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania. Istotne w sprawie jest zatem, czy po 13 października 2020 r. roboty budowlane były kontynuowane.
Zdaniem Sądu – wbrew twierdzeniom skargi – okoliczność ta nie jest wątpliwa i została przez organ należycie i bez wątpliwości udokumentowana.
Jak wynika z akt sprawy, organ I Instancji przeprowadził w terenie kontrole w dniu 21 września 2020 r., w dniu 8 października 2020 r., w dniu 23 października 2020r.,w dniu 30 października 2020 r., w dniu 5 listopada 2020 r. a następnie na zlecenie organu II Instancji – w trybie art. 136 Kpa – w dniu 16 lutego 2022 r. oraz w dniu 24 stycznia 2024 r.
Wobec powyższego możliwe jest prześledzenie postępu wykonywanych robót budowlanych.
I tak np. w dniu 23 października 2023 r. organ stwierdził prowadzenie robót budowlanych przy dwóch budynkach. Ustalono, że przy zbliżeniu do granicy z nieruchomością, na której posadowiony jest hotel z budynkami wielorodzinnymi od strony północno-zachodniej realizowane są prace przy ławach fundamentowych tj. wykonano wykop liniowy pod ławy fundamentowe, w trakcie kontroli wykop był realizowany. Z protokołu wynika, że "zwrócono uwagę, że wykopy fundamentowe są niezabezpieczone", zaś obecny podczas kontroli M. M. – koordynator robót - oświadczył, że są niezabezpieczone ponieważ prace są w trakcie – "zostaną zabezpieczone w dniu dzisiejszym".
Już tylko okoliczności stwierdzone w tym właśnie protokole byłyby wystarczające do ustalenia, że budowa jest kontynuowana pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu.
Niemniej w dniu 5 listopada 2020 r., podczas kolejnej kontroli udokumentowanej protokołem wraz z dokumentacją fotograficzną stwierdzono, że :
" W północno - wschodnim narożniku placu budowy (obok działek nr [...], [...]) stwierdzono zalane betonem lawy fundamentowe, widoczny szalunek z płyt OSB świadczący o będących w toku robotach budowlanych. (...) W pobliżu ustawione stanowisko zbrojarskie oraz zeskładowane pustaki betonowe pod ściany fundamentowe. Dodatkowo stwierdzono, że na działkach nr [...] - [...] zostały nabite ławice pod osie konstrukcyjnych ścian dalszych budynków. W odniesieniu do ustaleń tut. organu podczas poprzednich oględzin (30.10.2020r.) czy też czynności kontrolnych (23.10.2020r.) stwierdzono postęp robót budowlanych polegający na zabetonowaniu zbrojonych ław fundamentowych dwóch budynków jednorodzinnych (...) oraz prace geodezyjne przygotowawcze pod realizację dalszych budynków (zabite ławice). Teren działek od ogrodzenia placu budowy, a ulicą [...] - brak prowadzonych robót budowlanych (działki porośnięte wysoką roślinnością). "
Natomiast w protokole z dnia 16 lutego 2024 r. wskazano, że " na działkach [...], [...] wykonane fundamenty w postaci ław żelbetowych, wykonana konstrukcja parteru, w technologii żelbetowej z wypełnieniem ścian pustakami silikatowymi. W narożu południowo – wschodnim budynku wykonano słup stalowy podpierający żelbetowy wspornik. Całość przykryta stropem żelbetowym. Widoczne wypuszczone zbrojenie w celu wykonywania dalszych prac."
Protokoły te, wraz z dokumentacją fotograficzną, jednoznacznie wskazują na wypełnienie przesłanki kontynuowania budowy pomimo wstrzymania jej postanowieniem. W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu nadzoru budowlanego, że zgodnie z art. 49e pkt 6 P.b., organ zobligowany był wydać decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Wydanie tej decyzji jest obowiązkiem organu. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.