II SA/Kr 1101/21

II SA/Kr 1101/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /przewodniczący/
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1274/22 - Wyrok NSA z 2025-02-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2021 r, znak : [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] postanowieniem nr [...] z dnia 18 grudnia 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane wstrzymał M. K. i M. K. prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przy samowolnej budowie urządzenia reklamowego, którego dłuższy bok ma 5,30m, na terenie działki nr [...] w m. C. , usytuowanego w km 132+940 drogi krajowej nr [...].
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez M. K. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 9 sierpnia 2021 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, jako podstawę prawną wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2021 r. poz. 735 dalej: Kpa) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, z późn zm. dalej: upb).
Uzasadniając to postanowienie wskazano, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego sprawy organ doszedł do przekonania, że urządzenie reklamowe w świetle normy zawartej w art. 3 pkt 3 upb należy zakwalifikować jako budowlę czyli każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem malej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 upb: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W art. 29 upb zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania powyżej powołana zasada. Katalog ma charakter zamknięty tj. obejmuje wyliczenia w sposób enumeratywny. Nie budzi wątpliwości MWINB, że roboty budowlane prowadzące do zrealizowania budowli (urządzenia reklamowego wolno stojącego, trwale związanego z gruntem) nie mieszczą się w ww. wyliczeniu. Ponadto dodano, że analiza art. 29 ust. 3 pkt 3c upb pozwala dokonać zróżnicowania budowli w postaci urządzenia reklamowego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę od urządzenia reklamowego, na realizację którego wystarczające jest uprzednie dokonanie zgłoszenia. Czynnikiem decydującym w świetle prawa, mającym główne znaczenie przy dokonaniu klasyfikacji w niniejszej sprawie jest stwierdzony powyżej fakt trwałego związania z gruntem. W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 910/13 Z kolei art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawiera definicję budowli, zgodnie z którą do tego rodzaju obiektów zalicza się m. in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Stwierdzono, iż w zależności od rodzaju urządzenia reklamowego, jego instalacja może podlegać bądź tylko zgłoszeniu, bądź też może wymagać uzyskania pozwolenia na budowę. Przy czym niewątpliwie pozwolenia na budowę będzie wymagać instalacja urządzenia reklamowego trwale z gruntem związanego.
Dalej wskazano, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej "trwałego związania z gruntem". W tej sytuacji należy posiłkować się orzecznictwem sądów administracyjnych
• wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 249/17 W orzecznictwie prezentowany jest wprawdzie pogląd, że dla oceny czy obiekt jest trwale związany z gruntem istotne jest nie tylko techniczne rozwiązanie kwestii posadowienia, ale też znaczenie ma masa całkowita obiektu i jego rozmiary (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt ii OSK 773/10 i powołane tam orzeczenia, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA)
• wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 315/12 W orzecznictwie sądów administracyjnych cecha "trwałego związanego z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 773/10- dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stwierdzono, że budowa urządzenia reklamowego na terenie dz. nr [...] w m. C. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Lokalizacja spornego obiektu wyklucza możliwość aby zrealizowanie robót budowlanych w niniejszej sprawie było poprzedzone uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę, bowiem znajduje się on w pasie rozgraniczającym drogę krajową nr [...] (w km 132+940), zarządcą której jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. (dalej: GDDKiA). Fakt, iż wskazany organ był inicjatorem wszczęcia postępowania świadczy o tym, że roboty zostały wykonane bez jego wiedzy, co w świetle treści art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) wyklucza jego legalność: W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Odległość o której mowa w wskazanym przepisie w przypadku dróg krajowych na terenie zabudowanym wynosi 10 m, a sporne urządzenie reklamowe jak wynika z treści protokołu kontrolnego sporządzonego w dniu 27 listopada 2020 r. przez pracownika PINB zlokalizowane jest w odległości 4,1 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].
Konkludując bezspornie stwierdzono, że w realiach sprawy zaistniała samowola budowlana.
Zgromadzony materiał dowodowy, nie pozwala przyjąć kto był inwestorem robót budowlanych prowadzących do powstania spornego urządzenia reklamowego niemniej jednak w takiej sytuacji adresatem ewentualnych obowiązków nakładanych przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego jest właściciel, co potwierdza treść art. 48a ust. 1 upb. W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.
Zrealizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę kwalifikowane jest przez przepisy ustawy Prawo budowlane jako działania w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawno - administracyjne, wynikające z przepisów wskazanej ustawy.
Zdaniem organu odwoławczego - PINB stwierdzając, iż wystąpił stan tzw. samowoli budowlanej zasadnie prowadził postępowanie na podstawie art. 48 upb, którego treść przytoczono.
Organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału zgromadzonego w sprawie klasyfikując obiekt jako budowlę (urządzenie reklamowe) w rozumienie art. 3 pkt 3 upb. Na poparcie tego faktu przytoczono znajdujące się w zgromadzonym materiale dowodowym m.in.: treść protokołu z kontroli oraz fotografie obrazujące obiekt (k. 5-7, 16-18 akt PINB).
MWINB zauważa, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, automatycznie. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest bowiem jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie wyraża takiej woli lub niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zasadą jest umożliwienie złożenia "wniosku o legalizację" i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki, co wynika z treści art. 49e upb.
Przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, który na podstawie art. 48a upb musi wyrazić taką wolę składając "wniosek o legalizację". W przypadku złożenia takiego wniosku zgodnie z normą zawartą w art. 48b organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia.
MWINB ponadto wyjaśnił, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, nie jest także karą (czy też mandatem) nałożoną na inwestora, ponieważ inwestor nie musi uiścić opłat) legalizacyjnej, gdyż jej uiszczenie jest swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r. II OSK 842/07).
MWINB stoi na stanowisku, że analizując stan faktyczny w dacie wydania skarżonego postanowienia, PINB miał uzasadnione podstawy na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 upb (organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), wstrzymać właścicielom działki nr [...] zlokalizowanej w m. C. - P. M. K. i P. M. K. prowadzenie robót budowlanych przy budowie urządzenia reklamowego wobec braku uzyskania stosownego pozwolenia na budowę.
Przechodząc do uwag Skarżącej zawartych w zażaleniu cyt. "z mocy art. 10 § 1 kpa, organ administracji winien był poinformować strony o terminie kontroli na nieruchomości współwłasnej, tak by strony mogły wziąć udział w kontroli z możliwością zapoznania się z treścią protokołu kontroli...)" MWINB w pierwszej kolejności wskazuje na treść art. 81a ust. 3 upb: W przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności osób, o których mowa w ust. 2, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Kontrola z dnia 27.11.2020 r. przeprowadzona była przez dwóch pracowników PINB wobec czego warunek obecności przywołania pełnoletniego świadka należy uznać za spełniony. Ponadto fakt obowiązywania stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w dacie przeprowadzenia czynności kontrolnych wypełnia znamiona uzasadnionego przypadku. Skarżąca stawiając zarzut naruszenia przez organ I instancji przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu winna udowodnić, iż miało to istotny wpływ na przebieg postępowania. W podobnym tonie wypowiada się NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 326/17 Przez udział w postępowaniu należy bowiem rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § I k.p.a. powinna wykazać, ze uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt 1 OSK 2841/15).
Kolejno Skarżąca wskazuje : "Jest poza sporem, że dz. ew. [...] w m. C. jest położona w obszarze zabudowanym (...) z mocy zdania pierwszego przepisu ust. 1 art. 43 ustawy o drogach publicznych wartości tam podane nie odnoszą się do urządzeń na niej położonych, bowiem odnoszą się wyłącznie do obiektów poza obszarami zabudowanymi". Organ w odpowiedzi na sformułowany zarzut wskazuje na treść art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 256): Obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi - drogi krajowej - 10 m. Podkreślono, że jako obiekt budowlany - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 upb). Zatem istnienie urządzenia reklamowego zlokalizowanego na dz. nr [...] w m. C. w km 132+940 drogi krajowej nr [...] stanowiące budowlę bezspornie rodzi stan sprzeczności z literą prawa.
W sprawie pozostałych uwag zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu sprawy.
Nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 77 Kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). W postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy MWINB podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane przez błędne ich zastosowanie w sprawie, wskutek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ,a to : art. art. 7, 7 a § 1, 10 § 1 i 77 § 1 kpa.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie od MWINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie wszczęte zostało wskutek zawiadomienia zarządcy drogi krajowej, który twierdzi, że z mocy przepisu art. 43 ust. 2 i 1 ustawy o drogach publicznych posadowienie urządzenia reklamowego nastąpiło bezprawnie, bowiem bez wymaganej jego zgody. Stanowisko takie zostało zaakceptowane przez oba organy orzekające. Tymczasem poprawna analiza tego przepisu oraz prawidłowo ustalonego stanu faktycznego prowadzi zdaniem skarżącej do jednoznacznego wniosku, że w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania. Objęta przedmiotowym postępowaniem działka nr [...] w miejscowości C., jest położona w samym jej centrum, przy skrzyżowaniu drogi krajowej z drogą powiatową, w miejscu objętym w ruchu drogowym rygorem "obszaru zabudowanego" o jakim mowa w cytowanym przepisie ustawy o drogach, którego definicję ustawową znajdujemy w ustawie - prawo o ruchu drogowym (art. 2 pkt 15).
Ustalenia takiego dokonuje też organ I instancji w trakcie oględzin. Wobec tego, odpada zarzut i podstawa prawna zaskarżonego postanowienia oparte na braku zgody zarządcy drogi krajowej na przedmiotową inwestycję, bowiem zgoda taka nie jest wymagana w niniejszym przypadku, zatem nie ma jakiegokolwiek znaczenia odległość posadowienia konstrukcji od jezdni.
Drugim zarzutem postawionym w orzeczeniach organów nadzoru budowlanego jest zarzut prowadzenia robót budowlanych mimo braku wymaganego prawem pozwolenia, przy czym organy zakwalifikowały przedmiotową inwestycję jako budowlę (tablicę reklamową trwale związaną z gruntem) opisaną w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Kwalifikacja taka nastąpiła wskutek dokonanych oględzin inwestycji.
Zdaniem skarżącej stanowisko organów orzekających nie jest trafne, a co istotne - powzięte z naruszeniem przepisów procedury. Zarzut obrazy zasady z art. 10 § 1 kpa zgłoszony w zażaleniu został potraktowany przez organ odwoławczy zupełnie marginalnie a użyte argumenty powodują zdumienie skarżącej. Zgodzić się należy, że czynności kontrolne mogą być dokonywane pod nieobecność strony, pod warunkiem jednak, że strona była prawidłowo o nich zawiadomiona i tylko w takich warunkach przeprowadzone czynności stanowić mogą podstawę do ustaleń faktycznych, na których opiera się orzeczenie.
Praktyka i orzecznictwo sądowo- administracyjne w kwestii wykładni zwrotu ustawowego "trwałe z gruntem związane" nie jest jednolita i stale nasuwa wątpliwości. Prezentowane w niektórych orzeczeniach poglądy jakoby trwałość związania z gruntem oceniać należy w kategoriach funkcjonalno - technicznych jako wszelkie zabiegi techniczne prowadzące do zabezpieczenia konstrukcji przed wywróceniem lub przesunięciem siłami przyrody (wiatru) nie wydaje się być zgodna z intencją ustawodawcy.
Przedmiotowe urządzenie reklamowe, wobec niepowiązania trwałego z gruntem, posadowione zostało zgodnie z prawem bowiem nie wymaga jakichkolwiek aktów administracyjnych.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
W myśl art. 119 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Dokonana w niniejszej sprawie kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Organy obu instancji powołały art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r poz. 1333 ze zm.) podkreślając, że w sprawie nie zachodzi żaden wyjątek wynikający z art. 29 albo art. 30 u.p.b., który zwalniałby wykonane roboty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Art 31 nie ma zastosowania.
Istotą sporu jest kwalifikacja wykonanych robót budowlanych. W ocenie organów obu instancji zakwalifikowanie przedmiotowego urządzenia jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane jest prawidłowe bowiem wskazuje na to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z uwagi na trwałość konstrukcji, jej wielkość, w tym długość boku 5,3 m, masę, a także istniejący fundament powierzchniowy, mający przeciwdziałać czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy też doprowadzenie do powstania szkód na osobie lub mieniu, a co za tym idzie trwałe połączenie z gruntem. Organy powołały się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej kwestii na poparcie przedstawionej argumentacji ( wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r.,sygn. akt II OSK 2077/16, z dnia 5 stycznia 2011 sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 13 września 2016 sygn. akt II OSK 3338/14).
Ocenę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie całkowicie podziela.
Zasadą jest, że wszystkie roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, a wyjątki od tej zasady określa art. 29 i art. 30 u.p.b.
Kwestia oceny trwałego związania z gruntem i kwalifikacji robót była przedmiotem licznego orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego wolnostojących obiektów reklamowych. Za utrwalony należy uznać pogląd, że o trwałości połączenia z gruntem decyduje na tyle względna stabilizacja lokalizacji, że obiekt nie może być swobodnie i w każdym czasie, bez potrzeby zastosowania specjalistycznych urządzeń lub częściowej rozbiórki przesuwany i jest tak ustabilizowany, że w wyniku wykonanych robót wyeliminowana jest możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu, albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury, ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi. Nie jest konieczne, aby fundamenty były zagłębione w gruncie oraz by były konstrukcyjnie połączone z obiektem.
Jak jednoznacznie wynika ze zdjęć obiektu (k - 17) – wolno stojące urządzenie reklamowe, składajcie się z tablicy o długości 5,3 m, ma podstawy stabilizujące w postaci 2 słupów stalowych o przekroju kwadratowym 10 x 10 cm połączonych z metalowym stelażem i jest dociążone prefabrykatami betonowymi w ilości 14 sztuk. Wolnostojące urządzenie reklamowe znajduje się w terenie zabudowanym w odległości 4,1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] o nawierzchni asfaltowej. Taki sposób umocowania budowli, jej rozmiar, ciężar, rodzaj użytych materiałów wskazuje jednoznacznie że zamiarem inwestora była stabilizacja budowli i połącznie z gruntem, tak by jej stabilność nie poddawała się czynnikom zewnętrznym.
Urządzenie reklamowe zostało trafnie uznane za budowlę z uwagi na sposób jego użytkowania i zamiar trwałego związania z gruntem poprzez obciążenie betonowymi prefabrykatami o znacznym przekroju i ciężarze. Jednocześnie zauważyć trzeba, że zastosowany sposób umocowania nie spełnia wymagań technicznych i powoduje że budowla jest niebezpieczna dla otoczenia. Ta sytuacja wymagała interwencji organów nadzoru budowlanego.
Artykuł 28 ust. 1 u.p.b. obecnie ma to samo brzmienie, co w dacie wykonania robót budowlanych (ustawieniem i stabilizacją urządzenia reklamowego) – przed nowelizacją prawa budowlanego jaka weszła w życie 19 września 2020 r ("Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".).
W dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), która wprowadziła rozległe zmiany do prawa budowlanego. Między innymi na jej podstawie po art. 47 dodano oznaczenie i tytuł rozdziału 5a w brzmieniu: "Rozdział 5a Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", zmieniając treść art. 48 i następnych. Zgodnie z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie nowelizacji, zastosowanie miała ustawa w nowym brzmieniu. Organy obu instancji zastosowały właściwą tj. aktualnie obowiązującą wersję ustawy. Zgodnie z art. 48 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1).
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3).
Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4).
Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie konieczne elementy, zwłaszcza w zakresie procedury legalizacyjnej. Adresowane jest do właścicieli nieruchomości. Sąd nie znalazł żadnych podstaw, aby zakwestionować jego prawidłowość. Budowa urządzenia reklamowego na terenie dz. nr [...] w m. C. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, t.j. z 2021.07.29): Obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi - drogi krajowej - 10 m. Jako obiekt budowlany - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 upb). Jak trafnie wskazują organy obu instancji - istnienie urządzenia reklamowego zlokalizowanego na dz. nr [...] w m. C. w km 132+940 drogi krajowej nr [...] stanowiące wolno stojącą budowlę , w odległości 4,1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni o nawierzchni asfaltowej powoduje stan sprzeczności z prawem.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. stwierdzić należy, że trafnie organ odwoławczy przywołuje treść art. 81a ust. 3 ustawy prawo budowlane : W przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności osób, o których mowa w ust. 2, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Jak wynika z akt administracyjnych kontrola z dnia 27 listopada 2020 r. przeprowadzona była jedynie przez dwóch pracowników PINB, wobec czego warunku obecności przywołania pełnoletniego świadka, wbrew twierdzeniom organu nie można uznać za spełniony. Istotnie fakt obowiązywania stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w dacie przeprowadzenia czynności kontrolnych wypełnia znamiona uzasadnionego przypadku. Pomimo tego uchybienia stwierdzić jednak należy, że skarżąca stawiając zarzut naruszenia przez organ I instancji przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu winna wykazać, iż miało to istotny wpływ na przebieg postępowania. W przeciwnym razie tak ogólnie postawiony zarzut jest gołosłowny i całkowicie subiektywny. Jak wynika z materiału zdjęciowego - czynności kontrolno – sprawdzające w dniu 27 listopada 2020r wykonywano w ogólnie dostępnym terenie, a ograniczały się wyłącznie do zrobienia 4 zdjęć i prostego opisu. Zakres ten był jednak zupełnie wystarczający do przeprowadzenia ustaleń stanu faktycznego na tym etapie postępowania. Skarżąca nie zakwestionowała autentyczności zdjęć ( k - 17 akt adm.), nie sformułowała żadnych racjonalnych zarzutów odnośnie opisu technicznego budowli, nie wskazała koniecznego powodu swojej obecności w terenie. Tym samym w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania , który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.).
W tym stanie rzeczy, dokonaną przez organ kwalifikację prawną przedmiotowego obiektu jako budowli, która do zrealizowania wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i zastosowanie art. 48 prawa budowlanego, należy uznać za trafne.
W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, to stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Ustalenie stanu faktycznego przez organy obu instancji jest prawidłowe i wyczerpujące, a jak wynika z treści samej skargi, wyartykułowany w tym zakresie zarzut dotyczy nie tyle błędnych ustaleń, co kwalifikacji prawnej ustalonego przez organ stanu faktycznego.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało dojść do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.