II SA/Kr 1100/23

II SA/Kr 1100/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art 91 , art 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 1 ust 2  , art 15 ust 2 pkt 10  , art 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. M. na uchwałę nr LIV/1096/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Grottgera II" oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1100/23
UZASADNIENIE
Z. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr LIV/1096/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Grottgera II" (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2016 r. poz. 6007 ze zm., dalej: "MPZP") w części dotyczącej położonych w K. (obr. [...], dzielnica K. ) działek nr [...], nr [...], nr [...] i zarzuciła naruszenie:
1. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "UPZP") w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej: "UDP");
2. art. 15 ust. 2 pkt 10 UPZP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej: "KC") przez ograniczenie korzystania przez właściciela z działek nr [...] i nr [...] w ten sposób, że nie przewidziano utworzenia drogi wewnętrznej, która zapewniłaby komunikację z drogą publiczną, a tym samym pozbawiono skarżącą możliwości wykonywania prawa własności;
3. art. 140 KC w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP przez istotne i bezpodstawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ingerujące w zasadniczy sposób w prawo własności;
4. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ustalenie, że władztwo planistyczne nie doznaje jakichkolwiek ograniczeń, podczas gdy w zakresie możliwości zapewnienia dojazdu do nieruchomości skarżącej prawomocnie wypowiedział się sąd cywilny;
5. granic władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności przez bezzasadne zróżnicowanie sytuacji skarżącej w porównaniu do sposobu wykorzystywania i komunikacji działek sąsiednich, co skutkuje drastyczną ingerencją MPZP w jej prawo własności.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że jest właścicielką działek nr [...] (objęta MPZP) i nr [...] (poza obszarem MPZP). W związku z tym, że obydwie działki nie mają dostępu do drogi publicznej (ul. [...]), ustanowiono służebność drogi koniecznej przechodu i przejazdu. Mimo gwarancji dostępu do drogi publicznej wynikającej z orzeczenia sądu cywilnego, MPZP nie przewiduje ani możliwości ustanowienia drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i nr [...], ani możliwości zlokalizowania zjazdu z drogi publicznej w celu zapewnienia komunikacji. Skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...], a obecnie ubiega się o pozwolenie na budowę, w którym to postępowaniu organ architektoniczno-budowlany podważa możliwości skomunikowania inwestycji z drogą publiczną. Zatem tylko zmiana MPZP pozwoli skarżącej na uzyskanie pozwolenia na budowę.
§ 13 ust. 3 MPZP stanowi o niewyznaczaniu miejsc zjazdów z dróg publicznych i narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 UPZP w zw. z art. 29 ust. 1 UDP. Decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium jej wydania jest spełnienie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyłączną formą rozstrzygania w tej sprawie jest decyzja administracyjna, a kompetencja w tej materii przysługuje tylko zarządcy drogi. Źródła ograniczeń jego uznania administracyjnego nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego, bo przepisy UDP mają charakter szczególny i realizują inne cele. Uznaniowy charakter tej decyzji sprawia, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. W ramach władztwa planistycznego nie można rozstrzygać w sprawach zastrzeżonych dla zarządców dróg (II SA/Bd 1298/18). Skoro w planie miejscowym obowiązkowo określa się system komunikacji (system dróg publicznych), który ma zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną całego obszaru objętego planem miejscowym, to nie można pozostawić działek nr [...] i nr [...] niejako w zawieszeniu czy izolacji. Wszak prawo własności nieruchomości to nie tylko jej posiadanie, ale przede wszystkim korzystanie z niej. Dostęp do drogi publicznej jest dobrem publicznym i powinien służyć całej społeczności, a nie tylko jej części. W tym kontekście wypada zauważyć, że nieruchomość granicząca z nieruchomością skarżącej ma zjazd, więc niezrozumiałe jest odmawianie skarżącej skomunikowania jej działki z drogą publiczną. Rozwój planowania przestrzennego i urbanistycznego powinien dostęp do nieruchomości gwarantować, a nie go utrudniać. MPZP zupełnie pomija fakt ustanowienia służebności drogi koniecznej przechodu i przejazdu, choć przecież funkcjonowanie w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego – ze sprawy, w której stroną było Miasto - obliguje organy administracji publicznej do jego przestrzegania. Władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone. W ocenie skarżącej przeznaczenie jej nieruchomości pod park (teren zielony) nie może uzasadniać pozbawienia dostępu do drogi publicznej. Taki dostęp nie musi przecież wiązać się ze zmianą przeznaczenia. Lokalizacja zjazdu nie wpływa na przeznaczenie nieruchomości, a ustanowienie drogi wewnętrznej nie doprowadza do zmiany przeznaczenia i nie wyklucza istnienia terenów zielonych. Fakt niezgłoszenia wniosków i uwag do projektu planu miejscowego nie ma znaczenia, ponieważ MPZP powinien niejako z urzędu uwzględnić prawomocne orzeczenie sądu cywilnego. Na koniec skarżąca wskazała, że pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa (zmiany MPZP).
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o usunięcie § 13 ust. 3 MPZP i korektę § 16 ust. 2 pkt 3 MPZP, a nadto o zwrot kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodu z:
- wydruków z EKW dla działek nr [...] i nr [...]) oraz działki nr [...] ([...]
- postanowienia SR dla [...] w K. z dnia 11 kwietnia 2013 r. dot. ustanowienia na nieruchomości utworzonej z działki nr [...] nieodpłatnej służebności drogi koniecznej przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...] i nr [...] (sygn. akt [...]);
- decyzji [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 stycznia 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy;
- postanowienia [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 2023 r. wydanego w sprawie pozwolenia na budowę;
- mapy sytuacyjnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę stwierdzono, że MPZP spełnia wymagania art. 15 ust. 2 pkt 10 UPZP oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
§ 13 MPZP określa zasady utrzymania, przebudowy, remontu i rozbudowy układu komunikacyjnego. Wyznaczono tereny komunikacji z przeznaczeniem pod drogi publiczne klasy zbiorczej, lokalnej, dojazdowej oraz pod jedną drogę wewnętrzną (symbol KDW.1) wraz z podstawowymi parametrami przekrojów jezdni. Plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów objętych tym planem, a jego postanowienia winny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek budowlanych do drogi publicznej. Na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której działki nr [...] i nr [...] zostały przeznaczone pod park, a zatem nie mają statusu działki budowlanej. Z tego względu nie zachodzi ustawowy wymóg wyznaczenia w stosunku do tych nieruchomości dojazdów przez te działki, ani również miejsc zjazdów z dróg publicznych. Nieruchomości stanowią część dawnego duktu "Młynówki Królewskiej", która jest stosunkowo wąskim pasem zieleni pomiędzy terenami intensywnie zabudowanymi, pełniącym ważną rolę zarówno przyrodniczą i podnoszącą jakość życia w mieście. Należy przez to rozumieć nie tylko ochronę zrealizowanego dotychczas parku, ale też zapewnienie spacerującym właściwych warunków do korzystania z parku.
W odniesieniu do § 16 pkt 2 pkt 3 MPZP podkreślono, że w toku procedury planistycznej nie zgłoszono żadnych wniosków i uwagi do projektu planu miejscowego w sprawie umożliwienia dojazdu do działki nr [...] przez istniejącą służebność przechodu i przejazdu na działce nr [...], a tym samym organy planistyczne mogły przyjąć, że rozwiązanie planistyczne nie jest negowane przez zainteresowanych. O braku możliwości wyznaczenia przez wskazane działki dojazdów do sąsiednich działek budowlanych zadecydowała okoliczność, że w planie miejscowym te nieruchomości zostały przeznaczone pod park stanowiący część "Młynówki Królewskiej" (ZP.8), co było zgodne z wytycznymi, obowiązującego w dacie uchwalenia MPZP, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: "SUIKZP"). Według SUIKZP działki nr [...] i nr [...] znajdowały się w terenach zieleni urządzonej o symbolu ZU o: "funkcji podstawowej: - Różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne, oraz o funkcji dopuszczalnej: - Zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w terenie ZP.8 nie było możliwe wyznaczenie miejsc dojazdów, ani miejsc zjazdów z dróg publicznych. Postulowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zmiany doprowadziłyby do utraty lub znacznego uszczerbku funkcji podstawowej terenu ZP.8, który ma służyć jako teren ogólnodostępnego parku (miejsce rekreacji i integracji). Działka nr [...] znajduje się poza granicami MPZP i jest objęta planem miejscowym dla obszaru "[...]". Na działce nr [...] (własność gminna) zrealizowano Kącik Czytelniczy Szewczyka Dratewki. Celem MPZP jest utrzymanie ciągłości systemu zieleni miejskiej i ochrona cennych pod względem historycznym, kulturowym i przyrodniczym terenów zieleni w ciągu Młynówki Królewskiej. Park ten jest linearny i stosunkowo wąski. Dlatego też działka nr [...] została włączona do ZP.8 i tym samym wskazana do pozyskania do zasobu gminnego celem poszerzenia parku (zob. Prognoza skutków finansowych). Biorąc pod uwagę linearny charakter parku, ograniczono możliwość realizacji obiektów, które zaburzałyby jego ciągłość i miałyby negatywny wpływ na walory przyrodnicze i rekreacyjne oraz mogłyby stanowić zagrożenie dla użytkowników parku. Dlatego w MPZP uwzględniono jedynie istniejące dojazdy. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym na terenach działek nr [...] i nr [...] również nie przewidziano dojazdów niewyznaczonych na rysunku. Skarżąca również wtedy nie uczestniczyła w procedurze planistycznej, a do działek nr [...] i nr [...] nie złożono wniosków i uwag.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że ustanowiona na drodze sądowej służebność powinna być automatycznie implementowana do treści planu miejscowego. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego jest jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa, którego warstwa merytoryczna jest ściśle określona przez przepisy UPZP i brak jest unormowania nakazującego uwzględnienie treści orzeczeń sądowych w przedmiocie ustanowienia służebności. Obciążenie nieruchomości służebnością drogi koniecznej nie oznacza jednocześnie obowiązku dla organu planistycznego przeniesienia jej treści do ustaleń planistycznych. Sposób ustanowienia oraz zakres wykonywania służebności drogi koniecznej jest regulowany przepisami prawa cywilnego i instytucji tej nie należy utożsamiać z pojęciem drogi, o której mowa w UDP. Należy odróżnić istnienie uprawnienia od jego wykonywania (niewykonywana służebność wygasa z upływem czasu – art. 293 § 1 KC). Skarżąca nie wykazała, aby ustanowione prawo kiedykolwiek wykonywała, w szczególności nie przedstawiła żadnych dowodów w zakresie urządzenia na działce nr [...] szlaku drogi koniecznej.
Plan miejscowy nie jest odpowiednikiem projektu budowlanego i nie przesądza o tym, czy konkretna nieruchomość ma charakter działki budowlanej. Przesądzenie to następuje dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego przez inwestora, które kończy się wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę określonego zamierzenia inwestycyjnego. W toku tego postępowania badana jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planistycznymi oraz przepisami odrębnymi. Dopiero wydana w rezultacie tego postępowania decyzja o pozwoleniu na budowę otwiera przed inwestorem możliwość rozpoczęcia robót budowlanych zgodnie z treścią tej decyzji. Natomiast samo inwestycyjne przeznaczenie określonej nieruchomości w planie miejscowym nie oznacza jeszcze, że ta nieruchomość będzie mogła zostać zabudowana zgodnie z tym przeznaczeniem.
Ustalenia MPZP nie ograniczają zakresu przedmiotowego prawa własności, lecz stanowią element składowy substratu tego prawa w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, a tym samym możliwe jest wyłącznie takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącej. Skarżąca nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać. W związku z tym skarżone ustalenia planistyczne nie naruszają istoty prawa własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.
Skarżąca jest właścicielką działki położonej w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, tj. działki nr [...] obr. [...], dlatego też Sąd uznał, że skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi. Dla porządku wskazać należy, że objęta skargą działka nr [...] stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków, natomiast działka [...] znajduje się poza obszarem planu "Młynówka Królewska – Grottegra II".
Zaskarżona chwał podjęta została 12 października 2016 r., czyli w stanie prawnym sprzed nowelizacji art. 52 p.p.s.a dokonanego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, zatem Sąd mógł przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje:
istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, Wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2296/19).
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego.
Przedmiotowa uchwał była już kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Kr 210/21 wskazał, że "formalny proces sporządzania i uchwalania uchwały nr LIV/1096/16 z dnia 12 października 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II" (dalej "Plan") był prawidłowy i nie był kwestionowany przez stronę skarżącą. Złożone wnioski do planu zostały rozpatrzone. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Uwagi dotyczące wyłożonego projektu planu zostały rozpatrzone. Projekt planu posiada wymagane uzgodnienia. Na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 28 września 2016r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały. Na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 12 października 2016 r miało miejsce drugie czytanie projektu uchwały i uchwalenie planu. Podjęta uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 27 października 2016 roku, poz. 6007."
Wobec powyższego tryb sporządzania planu, jako już uprzednio oceniony przez Sąd jako prawidłowy, nie podlega dalszemu badaniu.
Działka skarżącej nr [...] według ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany ''Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa'', zwanego dalej Studium, znajduje się w terenach oznaczonych symbolem ZU – Tereny zieleni urządzonej, gdzie funkcja podstawowa to różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. Natomiast funkcja dopuszczalna - Zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.
Ponadto działka ta, według ustaleń Studium, znajduje się w jednostce urbanistycznej nr 7 – Łobzów, w której jako kierunki zmian w strukturze przestrzennej wskazano między innymi: "Zieleń urządzona Parku Krakowskiego, Młynówki Królewskiej i fortu Kleparz do ochrony i rewitalizacji jako tradycyjna przestrzeń publiczna służąca rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców Krakowa".
Przeznaczenie to potwierdza także rysunek Studium, gdzie linearny park Młynówka Królewska został przewidziany i wrysowany.
Zgodnie z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, granice planu (...) obejmują obszar położony w północno-zachodniej części Krakowa, w Dzielnicy V Krowodrza, rozciągający się w rejonie ciągu spacerowego Parku Młynówka Królewska na odcinku pomiędzy ul. Piastowską i ul. B. Głowackiego na zachodzie, a al. J. Słowackiego na wschodzie. Zgodnie natomiast z § 3, celem planu jest miedzy innymi: 1) utrzymanie ciągłości systemu zieleni miejskiej i ochrona cennych pod względem historycznym, kulturowym i przyrodniczym terenów zieleni w ciągu Młynówki Królewskiej, 2) wykorzystanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych dla potrzeb rekreacji, wypoczynku i edukacji mieszkańców.
Zasadniczy obszar planu jest zatem przeznaczony pod różnorodne rodzaje zieleni, w tym tereny o symbolu od ZP.1 do ZP.10 to Tereny zieleni urządzonej, zgodnie z § 16 uchwały o podstawowym przeznaczeniu pod parki.
Zgodnie z § 16 ust. 2, w zakresie kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu ustalono:
1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%, z zastrzeżeniem, że w przypadku, gdy w stanie faktycznym wskaźnik ten jest niższy, obowiązuje zakaz jego dalszego obniżania;
2) nakaz lokalizowania obiektów liniowych infrastruktury technicznej jako podziemnych;
3) dopuszczenie lokalizacji:
a)ciągów pieszych,
b)sanitariatów,
c)placów zabaw dla dzieci,
d)placów z urządzeniami rekreacyjno-rehabilitacyjnymi,
e)skate parku,
f)wybiegu dla psów,
g)oczek wodnych,
h)odtworzonego fragmentu koryta Młynówki Królewskiej (w jej historycznym przebiegu) wraz z drewnianymi mostkami,
i)w terenie ZP.1: dojazdu niewyznaczonego na rysunku planu w obrębie działki nr 385/3 obr. 3 Krowodrza,
j)w terenie ZP.6: dojazdu w obrębie określonej na rysunku planu strefy dopuszczonego dojazdu,
k)w terenie ZP.8: dojazdu niewyznaczonego na rysunku planu do działki nr 165 obr. 46 Krowodrza;
4)dopuszczenie lokalizacji w terenie ZP.1 usług gastronomicznych realizowanych jako:
a)zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu,
b)lokalizacja parterowego budynku, dla którego ustala się:
–wskaźnik intensywności zabudowy: 0,05-0,3,
–maksymalną wysokość zabudowy: 5m,
–nakaz kształtowania dachu jako: płaski zgodnie z ustaleniami § 7 ust. 4 pkt 2;
5)dopuszczenie w terenie ZP.2 remontu i przebudowy istniejącego parkingu - zaleca się zastosowanie nawierzchni przepuszczalnej dla wody;
6)zakaz budowy ogrodzeń, z wyjątkiem ogrodzeń dla obiektów i urządzeń określonych w pkt 3 lit. c, d, e, f.
3. W wyznaczonym terenie ZP.8 znajduje się obiekt - pomnik martyrologii objęty ochroną, ujęty w gminnej ewidencji zabytków, oznaczony na rysunku planu - symbol E (4).
4. W odniesieniu do obiektu, o którym mowa w ust. 3, ustala się nakaz utrzymania jego lokalizacji.
Zgodnie natomiast z § 15 planu, w przeznaczeniu poszczególnych terenów mieści się zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane zapewniające ich prawidłowe funkcjonowanie, takie jak: 1) obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej, za wyjątkiem stacji elektroenergetycznych 110 kV/SN i większych; 2) dojścia piesze, trasy rowerowe niewyznaczone na rysunku planu; 3) oświetlenie; 4) obiekty małej architektury.
Zarówno działka skarżącej nr [...] jak i działka Gminy Miejskiej Kraków nr [...] (bezpośrednio przylegająca do [...]) położone są terenie oznaczonym w planie symbolem ZP.8, obie są zatem przeznaczone pod park i przeznaczenie to pozostaje w całkowitej zgodności z ustaleniami Studium, które w terenach ZU nie przewiduje możliwości lokalizowania żadnego rodzaju dróg.
Sąd podziela pogląd organu, że skoro działka [...] i [...] przeznaczone zostały pod teren zieleni urządzonej – publicznie dostępny park, to z punktu widzenia zasad sporządzania planu miejscowego nie było potrzeby wyznaczania drogi dojazdowej do działki [...] przez działkę [...]. Przypomnieć przy tym należy, że działka [...], wobec której skarżąca ma plany inwestycyjne, leży poza obszarem kontrolowanego planu, na terenie oznaczonym w Studium symbolem MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej).
Podkreślenia dalej wymaga, że ani art. 1 ust. 2 ani art. 15 ust. 2 - 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia kontrolowanej uchwały), nie nakazywał uwzględniania w ustaleniach planistycznych ani wyroków sądów (powszechnych i/lub administracyjnych), ani treści decyzji administracyjnych.
Przepis art. 1 ust. 2 odnosi się ogólnie do okoliczności i wartości uwzględnianych się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast art. 15 dotyczy fakultatywnych i obligatoryjnych elementy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podobnie nakazów uwzględniania w planowaniu przestrzennym nie zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), które obowiązywało w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały.
Obowiązkiem organu planistycznego jest natomiast określenie zasad
zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Jak jednak wynika z ustalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, wymóg ten nie oznacza jednak obowiązku doprowadzenia drogi publicznej lub drogi wewnętrznej do każdej działki. Rozbudowa systemów komunikacji i warunków powiązań układu komunikacyjnego zależy od obiektywnego zapotrzebowania w tym zakresie, co jest pochodną przeznaczenia terenów w samym planie. Jeżeli gmina przeznacza na przykład tereny pod zabudowę, a te nie mają w ogóle dostępu do dróg publicznych, to zapewnienie w samym planie takiego dostępu jawi się jako konieczne. Natomiast tak jak w niniejszym przypadku konieczności takiej nie było, skoro działka [...] i [...] to działki przeznaczone pod zieleń – ogólnodostępny park (por. np. Wyrok NSA z 7.02.2023 r., II OSK 270/20, LEX nr 3503628).
Kontrolowany plan zawiera przy tym stosowne ustalenia w zakresie układu komunikacyjnego, zawarte w § 13 (" zasady obsługi obszaru planu przez docelowy układ komunikacyjny, w granicach wyznaczonych terenów komunikacji."), zatem zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. jest chybiony.
Postanowienia planu dotyczące działki nr [...] pozostają zatem zgodne zarówno z ustaleniami studium jak i nie naruszają zasad sporządzania planu, przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod zieleń urządzoną – park, nie stanowi również o naruszeniu władztwa planistycznego gminy, w szczególności ze względu na to, że również do przeznaczenia tego została włączona działka gminna, a wyjaśnienia organu o potrzebie włączenia działki skarżącej są logiczne i przekonywujące. Sąd podziela w szczególności pogląd organu, że celem planu jest utrzymanie ciągłości systemu zieleni miejskiej i ochrona cennych pod względem historycznym, kulturowym i przyrodniczym terenów zieleni w ciągu Młynówki Królewskiej, a park ten jest linearny i stosunkowo wąski, stad konieczność włączenia działki nr [...] do terenów ZP.8 z przeznaczeniem do pozyskania jej do zasobu gminnego celem poszerzenia parku, co ujęte zostało choćby w Prognozie skutków finansowych. Na marginesie dodać też należy, że park ten od lat z powodzeniem funkcjonuje, jest urządzony i służy okolicznym mieszańcom.
Natomiast kwestie wynikające z postępowania o pozwolenie na budowę, podobnie jak kwestie istnienia lub wygaśnięcia niewykorzystywanej służebności drogowej nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem uchwalonego aktu prawa miejscowego, kryteriów takich nie przewidują obowiązujące przepisy.
Jeśli zaś idzie o kwestionowany zapis § 13 ust. 3 o treści "3. Nie wyznacza się miejsc zjazdów z dróg publicznych.", to także i w tym przypadku Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ planistyczny, z identycznych powodów jakie zostały wyżej wskazane. Przeznaczenie terenów pod park nie wymaga projektowania zjazdów z działek wchodzących w skład parku. Natomiast zgodnie z § 13 ust. 4 planu: "W obecnym układzie drogowym funkcjonują wszystkie drogi, wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ich połączenia.".
Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.