II SA/Kr 11/21

II SA/Kr 11/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Anna Szkodzińska
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Sygn. powiązane
I OSK 2120/21 - Wyrok NSA z 2025-01-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] października listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z naruszeniem prawa. skargę oddala
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 31 lipca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), art. 145a § 1 i 2, art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 oraz art. 151 § pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), po wznowieniu postępowania orzekł:
- w pkt 1 o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia 10 września 2012 r. (znak: [...]);
- w pkt 2 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parcel katastralnych: l. kat. [...] oraz l. kat. [...], b. gm. kat. N. W., na rzecz A. R..
W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. K. m. K., w granicach parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. N. W. zostało wszczęte na wniosek A. R. z dnia 12 grudnia 2011 r. W dacie wywłaszczenia (nabycia) współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: B. L. w [...] części, A. L. w [...] części i W. L. w [...] części, co wynika z wykazu hipotecznego Lwh [...] cd. KW nr [...]
Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 12 listopada 1959 r. (nr [...]) parcele katastralne: l. kat. [...] oraz l. kat. [...], b. gm. kat. N. W. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę garaży przy ul. [...]. Orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Na podstawie postanowień sądu ustalono, że spadek po zmarłym W. N. L. nabyli: K. M. L. i M. J. L. po [...] cz., a po zmarłym B. L. nabyli: żona H. L. oraz dzieci: B. S. z d. L., A. L. - R. (tj. wnioskodawczyni) oraz J. R. L. - każdy po [...] cz.
Decyzją z dnia 10 września 2012 r. (znak: [...]), Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości - działka nr [...] poł. w obr. [...]. ewid. K., m. K., w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parcel katastralnych: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. N. W., z powodu braku wniosków pochodzących od wszystkich byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców. Decyzja stała się ostateczna z dniem 10 października 2012 r.
A. R. złożyła w dniu 3 lutego 2016 r. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Starosty [...], w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 14 lipca 2015 r. (sygn. akt SK 26/14), na mocy którego uznano, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie w jakim uzależnia żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. (znak: [...]) Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości.
Następnie, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., Starosta [...] uchylił swoją decyzję z dnia 10 września 2012 r. (znak: [...]) wobec stwierdzenia podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145a k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ wskazał, że na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Z kolei przepis art. 229 u.g.n. znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (choćby niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia) ustanawiając zasadę, że roszczenie nie przysługuje w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie są już w dniu 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości, albo też nie władają tą nieruchomością, gdy została ona sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (tzn. innemu podmiotowi niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), a prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] oznacza, że Gmina Miejska K. utraciła prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością w dniu wpisu przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, tj. w dniu 10 stycznia 1994 r., który to wpis jest konstytutywny.
Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożyła A. R., zarzucając naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez jego zastosowanie bez uprzedniego zakreślenia wnioskodawczyni terminu do wszczęcia postępowania cywilnego (art. 189 k.p.c.) w sprawie o ustalenie ważności umów o ustanowienie użytkowania wieczystego.
Wojewoda decyzją z dnia 22 października 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 i art. 146 § 1 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził, że ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 10 września 2012 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia dokonane przez Starostę K. w przedmiotowej sprawie. W szczególności wskazał, że ostateczną decyzją z dnia 10 września 2012 r. znak: [...], Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...], poł. w obr[...]. ewid. K. m. K., w granicach parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. N. W., na rzecz A. R., z uwagi na niewystąpienie wówczas z wnioskiem o zwrot przez wszystkie uprawnione do tego osoby. Wnioskiem z dnia 3 lutego 2016 r. A. R. wystąpiła do organu I instancji o wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, powołując się na przepis art. 145a k.p.a. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. organ I instancji, działając w ramach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 1498/16, wznowił postępowanie w ww. sprawie.
W ocenie Wojewody w razie stwierdzenia przez organ we wznowionym postępowaniu, że w sprawie ziściły się przesłanki wznowieniowe (art. 145-145b k.p.a.), to zanim przejdzie on do prowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, winien w pierwszej kolejności ustalić, czy w sprawie nie znajdzie zastosowania przesłanka negatywna uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Organ odwołał się do stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1783/15 oraz WSA w Lublinie w wyroku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 528/12, wskazując, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przez "doręczenie" decyzji, o jakim mowa wart. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu.
Jak wynika z akt organu I instancji dotyczących sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia 10 września 2012 r., rozstrzygnięcie to zostało doręczone ostatniej ze stron 25 września 2012 r., a zatem to od tej daty należy liczyć upływ 5-cio letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją nastąpiło bowiem z przyczyny określonej w art. 145a k.p.a.). Datą graniczną był zatem 25 września 2017 r. Jakkolwiek bowiem przepis art. 57 § 3a k.p.a. został dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i na podstawie jej art. 16 znajduje zastosowanie do spraw wszczętych po jej wejściu w życie (tj. po 1 czerwca 2017 r.), to jednak już przed ww. nowelizacją k.p.a. powszechnie aprobowano liczenie tego rodzaju terminu na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego w sposób zgodnie z treścią dodanego art. 57 § 3a k.p.a. - poprzez analogię do innych regulacji prawnych regulujących w sposób tożsamy tę kwestię, w tym zwłaszcza kodeksu cywilnego czy też ordynacji podatkowej.
Konkludując organ odwoławczy wskazał, że wydanie przez organ I instancji na skutek wznowienia postępowania decyzji uchylającej ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia 10 września 2012 r. znak: [...] i orzeczenie co do istoty sprawy już po upływie ww. terminu o charakterze materialnym było pozbawione podstaw. W takiej sytuacji organ I instancji winien był ograniczyć się do stwierdzenia na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazania, że uchylenie tego rozstrzygnięcia było niemożliwe właśnie z uwagi na upływ ustawowego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Tym samym odnoszenie się do zarzutów odwołania A. R., dotyczących meritum sprawy było nieuzasadnione na obecnym etapie sprawy.
A. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie (jako negatywnej przesłanki do uchylenie decyzji kończącej postępowanie wznawiane, jeżeli od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło pięć lat), albowiem prowadzi to do nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa skarżącej wznowienia postępowania przeprowadzonego w oparciu o przepisy prawa niezgodne z Konstytucją RP, a konsekwentnie za tym prowadził do pozbawienia skarżącej do uzyskania orzeczenia organu administracji kończącego postępowanie przeprowadzone w oparciu o przepisy prawa zgodne z Konstytucją RP.
Ponadto skarżąca wskazała, że art. 146 § 1 k.p.a. (w przypadkach postępowań z wniosku o wznowienie prowadzonych w trybie art. 145a k.p.a.) w zakresie w jakim wykluczałby uchylenie orzeczenia kończącego postępowanie wznawiane po upływie pięciu lat od dnia doręczenia tego orzeczenia – jest niezgodny z art. 190 ust. 4 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca zwróciła się o rozważenie kontroli konstytucyjnej.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że literalna wykładnia art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje, że termin do wznowienia tej decyzji upływałby najpóźniej w dniu 25 września 2017 r. Taką też wykładnię zastosował Wojewoda w decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. Skarżąca w drodze wniosku z dnia 2 lutego 2016 r. zainicjowała postępowanie wznowieniowe (z powołaniem się na podstawę z art. 145a k.p.a.), a zatem zainicjowała postępowanie wznowieniowe przed upływem terminu 5 lat, obliczanego od dnia doręczenia decyzji wznawianej do ostatniej z osób wchodzących do kręgu stron tego postępowania (przy zastosowaniu literalnej wykładni art. 146 § 1 k.p.a.). Nie można pominąć, że organy administracji początkowo całkowicie błędnie rozpoznawały wniosek wszczynający postępowanie o wznowienie, a co kolejno odzwierciedlało się w błędnej decyzji Starosty [...] z dnia 16 lutego 2016 r. o odmowie wznowienia oraz błędnej decyzji Wojewody z dnia 3 października 2016 r. Obie te decyzje uchylił WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 31 marca 2017 r., sygn. II SA/ Kr 1498/16. Następnie postępowanie wznowieniowe - od momentu zwrotu akt z sądu do dnia wydania decyzji Starosty [...] z dnia 31 lipca 2020 r. (ocenianej w toku instancji organów poprzedzających niniejszą skargę) było rażąco przewlekłe. Organy nie wykonywały jakichkolwiek sensowych czynności, stąd postanowieniem z dnia 8 lipca 2020 r., znak [...] Wojewoda na wniosek skarżącej stwierdził, że postępowanie Starosty [...] w sprawie z wniosku o wznowienie jest przewlekłe.
Zatem w ocenie skarżącej to przede wszystkim organy administracji swoimi błędnymi decyzjami oraz dalej krytyczną bezczynnością doprowadziły do upływu terminu 5 lat.
Skarżąca wywodziła dalej, że obecna konstrukcja przepisów o wznowieniu, a w szczególności ograniczenie opisane przez art. 146 §1 k.p.a. (w przypadkach wznowień trybie art. 145a k.p.a.) czyni uprawnienie podmiotu wnioskującego o wznowienie iluzorycznym. Problem ograniczeń czasowych (przesłanek negatywnych do wznowienia) w sprawach wszczynanych na podstawie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obecnie szeroko omawiany na kanwie przepisów procedury cywilnej, ale argumentacja tam wskazywana pozostaje mutatis mutandis adekwatna także dla ocen prawnych wyrażanych wobec art. 146 § 1 k.p.a. (w przypadkach wznowień trybie art. 145a k.p.a.). Tak też wobec przywołanych podobnych rozwiązań z procedury cywilnej prowadzone są obecnie dwa postępowania przed Trybunatem Konstytuującym, a to m.in. sygn. SK 92/19 oraz sygn. SK 38/20. W szczególności wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich wskazują na szereg argumentów poddający pod wątpliwość konstytucyjność przepisów prawa, które statuują przesłankę negatywną (z uwagi na upływ terminu 5 lat od dnia wydania orzeczenia kończącego postępowanie wznawiane) a w sprawach wszczynanych z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność przepisów prawa istotnie wpływających na tok wznawianego postępowania. Słusznie zwraca uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, że mimo, że co do zasady konieczne jest wprowadzenie terminu końcowego dla inicjatywy wznowień postępowań, to jednak termin pięcioletni na wznowienie sprawy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest zbyt krótki, a przez to nieproporcjonalnie ogranicza konstytucyjne prawo do wznowienia postępowania. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich procedura wznowieniowa zastawiała (m.in. w przywołanych postępowań dotyczących oceny przepisów prawa k.p.c.) na obywateli specyficzną pułapkę, ponieważ nikt nie ma wpływu na to, kiedy Trybunał Konstytucyjny rozpozna sprawę. W toku procedowania Trybunału termin na wznowienie postępowania upływa, zanim jeszcze otworzy się możliwość skorzystania z tego uprawnienia. Konstytucyjne prawo do naprawienia błędów postępowania staje się więc wówczas fikcją. Rzecznik Praw Obywatelskich - co niezwykle istotne w niniejszej sprawie w kontekście ewentualnej kwestii prejudycjalności dla postępowania odszkodowawczego decyzji wydawanej w trybie art. 151 § 1, 2 k.p.a. - wskazuje na poważne ograniczenia w dochodzeniu odszkodowania za tzw. bezprawie legislacyjne. Celnie Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że jeżeli szkoda wynika z orzeczenia wydanego na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją RP, to do uzyskania odszkodowania od Skarbu Państwa nie wystarcza sam wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Jest to kwestia tzw. podwójnego prejudykatu, niezbędnego w tym przypadku według art. 4171 i następnych k.c., zgodnie z którymi przed wszczęciem postępowania o zapłatę należy wznowić postępowanie zakończone orzeczeniem opartym na niekonstytucyjnym przepisie. Jeżeli więc wznowienie jest niemożliwe, to w praktyce roszczenie odszkodowawcze jest wykluczone.
W związku z powyższym skarżąca zwróciła się do sądu o: wystąpienie w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 146 § 1 k.p.a. (w przypadkach postępowań prowadzonych w trybie art. 145a k.p.a.) z art. 190 ust. 4 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz przeprowadzenie własnej kontroli w zakresie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności przy uwzględnieniu obecnej sytuacji ustrojowej Trybunału Konstytucyjnego, która może rodzić wątpliwości w zakresie prawidłowości umocowania Sędziów Trybunału (orzekania przez tzw. dublerów).
W ocenie skarżącej art. 146 § 1 k.p.a. (w przypadkach postępowań z wniosku o wznowienie prowadzonych w trybie art. 145a k.p.a.) w zakresie w jakim wykluczałby uchylenie orzeczenia kończącego postępowanie wznawiane po upływie pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji - jest niezgodny z art. 190 ust. 4 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do jej uchylenia.
Stosownie do art.145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja.
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uwzględniając wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 31 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 1498/16 w sprawie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (okoliczności podane we wniosku uzasadniają brak winy), postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 10 września 2012 r. o odmowie zwrotu nieruchomości.
Zgodnie z przepisem art.151 k.p.a., po wznowieniu postępowania, organ może wydać następujące decyzje:
- o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art.151 § 1 pkt 1);
- o uchyleniu decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art.151 § 1 pkt 2);
- o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji - w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a.(art.151 § 2).
Tę ostatnią decyzję organ wydaje zatem w sytuacji, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146.
W myśl art.146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowany jest pogląd, że w rozumieniu przepisu art. 146 § 1 k.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07, z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 169/17, dostępne w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. wystarczające jest więc skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09, LEX nr 555045). Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. jest bezwarunkowy, niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te bowiem mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, LEX nr 595425.
To zaś oznacza, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Nadto, stwierdzenie upływu pięciu lat od najpóźniejszego dnia doręczenia decyzji stronie implikuje konieczność wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, i to bez względu na to, kiedy postępowanie tą decyzją zakończone, zostało wznowione. Nawet ustalenie, że postępowanie wznowieniowe toczyło się w sposób przewlekły, nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Ustosunkowując się do zarzutu, że art. 146 § 1 k.p.a. (w przypadkach postępowań z wniosku o wznowienie prowadzonych w trybie art. 145a k.p.a.) w zakresie, w jakim wykluczałby uchylenie orzeczenia kończącego wznawiane postępowanie po upływie wskazanego w nim terminu jest niezgodny z art. 190 ust. 4 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz wniosku o rozważenie kontroli konstytucyjnej, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, względnie do dokonania rozproszonej kontroli konstytucyjności tego przepisu.
Przy stosowaniu art. 146 § 1 k.p.a. trzeba mieć na względzie, że wprowadzenie przez ustawodawcę terminu przedawnienia, wykluczającego możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, było wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje, że upływ określonego w nim czasu powoduje, że przewagę zyskuje zasada trwałości decyzji administracyjnej, chociażby z tego względu, że z upływem określonego czasu związane są nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała decyzja (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r. II OSK 1521/11). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a. ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji takich wartości jak: ochrona i niezmienialność praw nabytych, pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2010 r. I OSK 561/09).
Odpowiedzieć również należało na pytanie, czy rozstrzygnięcie w przedmiocie konstytucjonalności przepisu art.146 § 1 k.p.a. miało charakter prejudycjalny.
Stosownie do art.125 § 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. znajduje zatem zastosowanie wtedy, gdy między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem istnieje związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 r. (sygn. I OSK 3748/18, LEX nr 3034279). Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena pozostawiona została więc do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art.145 § 1 lit a) p.p.s.a. lit a) Sąd tylko wtedy władny jest uchylić zaskarżoną, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nawet zakwestionowanie konstytucyjności omawianego przepisu art. 146 § 1 k.p.a. nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy.
Wskazać bowiem należy, że drugą przesłanką negatywną wskazaną w art.146 § 2 k.p.a., powodującą konieczność wydania decyzji w trybie art. art.151 § 2 k.pa., jest przypadek stwierdzenia przez organ, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych wniosek o wywłaszczenie części parcel l. kat. [...] obj. lwh [...] i l. kat [...] obj. lwh [...], pod budowę garaży, na rzecz Skarbu Państwa, w zarząd i użytkowanie [...], złożyła Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] w K. - N. H. (k.29). Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 12 listopada 1959 r. (nr [...]) części tych parcel katastralnych zostały wywłaszczone na rzecz Państwa na cele Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] w K. z przeznaczeniem pod budowę garaży. W kwestionowanej decyzji z dnia 10.09.2012 r. ustalono, że odpowiadają one działce nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. K. m. K.. Z kolei z aktu notarialnego z dnia 5.09.1996 r. (k.137) oraz odpisu księgi wieczystej (k.15) wynika, że w księdze wieczystej Nr [...] – [...], obejmującej jedną działkę nr [...] w dziale II wpisany jest jako użytkownik wieczysty Zakład [...] w K. – na podstawie decyzji z dnia 20.10.1993 r. Wniosek o wpis użytkowania wieczystego złożono w dniu 28.11.1993 r. Umową z dnia 5.09.1996 r. m.in. użytkowanie to zostało sprzedane Zakładom Usługowym [...]" sp.z o.o. z siedziba w K.. Wniosek o wpisanie użytkowania wieczystego na rzecz nabywcy złożono w dniu 6.09.1996 r. Użytkowanie wieczyste wpisane zostało do księgi wieczystej.
Stosownie do art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (1.01.1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten zawiera tzw. negatywną przesłankę zwrotową, przeszkodę w zwrocie nieruchomości, której ustalenie powinno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości (por. T.Woś, "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Warszawa 2007, s. 284). Ustalenie przez organ administracji istnienia przesłanki z art. 229 u.g.n. powoduje brak możliwości merytorycznego orzekania o zwrocie nieruchomości. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości (teza nr 1, 2 do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, opub. w LEX nr 595463). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06 Sąd ten stwierdził, że jeśli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2018 r. I OSK 2283/16 podkreślono, iż spełnienie w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże możliwość zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Z tych względów organy nie mogły wydać pozytywnej dla skarżącej decyzji.
Dlatego tez należało przyjąć, że nawet dokonanie przez Sąd kontroli konstytucyjności kwestionowanego przepisu, nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy.
Pozostaje jedynie zwrócić uwagę, że wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzającej, że ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 10 września 2012 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, otwiera skarżącej drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.
Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.