II SA/KR 1096/20

II SA/Kr 1096/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Magda Froncisz
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1884/21 - Wyrok NSA z 2024-04-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 36
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 lipca 2020r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu co do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 18.02.2020 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 1186 z późn. zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez M. S. robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego; teren inwestycji działka nr [...] obr. [...], ul. [...] w Krakowie.
W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na obszarze objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni-Krzesławice" (uchwała nr XXXVI/464/2008 Rady Miasta Krakowa z dnia 12.03.2008 r.). Po analizie przedłożonych materiałów (m. in. mapy ewidencyjnej z oznaczonym zakresem zgłoszenia), a także załącznika graficznego do ustaleń obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że projektowany budynek gospodarczy ma zostać zlokalizowany na terenie oznaczonym w planie jako MN.4 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także w strefie rekompozycji zabudowy. Odwołując się do brzmienia § 10 ust. 5 pkt 1 ustaleń planu organ stwierdził, że zgłaszana budowa budynku gospodarczego, usytuowanego w strefie rekompozycji zabudowy narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni-Krzesławice".
Od ww. decyzji odwołała się M. S., zarzucając organowi dokonanie błędnej kwalifikacji obiektu objętego zgłoszeniem. Odwołująca się wskazała, że nie jest bowiem budynek gospodarczy, a "obiekt o charakterze wypoczynkowym, rekreacyjnym usytuowany na działce budowlanej, na której znajduje się dom wolnostojący".
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22.07.2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 ze zmianami), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zobowiązany jest do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę, bądź stwierdzenia, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków oraz oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak również prawa miejscowego.
Działka objęta inwestycją znajduje się w obszarze oznaczonym w MPZP jako MN.4 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz w Strefie rekompozycji zabudowy. Zgodnie z § 23 ust. 2 MPZP, jako przeznaczenie podstawowe dla terenów MN.4, ustala się lokalizację zabudowy jednorodzinnej w układzie wolnostojącym lub - w przypadku braku technicznych możliwości lokalizacji zabudowy wolnostojącej - w układzie bliźniaczym. Natomiast zgodnie z § 23 ust. 3 MPZP Jako przeznaczenie dopuszczalne, ustala się: 1) usługi podstawowe związane z obsługą terenu, z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, ochrony zdrowia i opieki socjalnej, doradztwa i finansów oraz rzemiosło nie wymagające sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, a) wbudowane w obiekty mieszkalne b) w budynkach wolnostojących (wyłącznie na terenach MN.7 i MN.9) z uwzględnieniem ustaleń ust. 6 pkt 14; 2) niewyznaczone na Rysunku Planu dojścia i podjazdy do budynków. Ponadto, zgodnie z § 23 ust. 6 pkt 10 MPZP wszelkie działania na terenie MN.4 muszą być zgodne z § 10 ust. 5 MPZP, który stanowi iż: W celu kształtowania przestrzeni o wysokich walorach oraz zapewnienia estetycznego sąsiedztwa terenów parkowych ustala się i określa na Rysunku Planu Strefę rekompozycji zabudowy, obejmującą część terenów przeznaczonych do zabudowy, usytuowanych w sąsiedztwie Terenów oznaczonych symbolami: ZP.1, ZP.2, ZP.3,ZP4, ZP.5,ZP.6 oraz L/S.1. Q obszarach objętych Strefą dekompozycji zabudowy obowiązują następujące zasady: 1) ustala się zakaz lokalizacji wolnostojących, tymczasowych lub trwałych garaży i budynków gospodarczych (...).
Inwestorka we wniosku zgłoszeniowym, jako nazwę obiektu podała "budynek gospodarczy dla potrzeb mieszkańców domu, domek wykonany z gotowych elementów drewnianych". Organ l instancji, związany granicami wniosku inwestora prowadził postępowanie zgodnie ze wskazaniami Wnioskodawcy uznając, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku gospodarczego. W tym zakresie wniosek był jednoznaczny i nie było powodu do wzywania o doprecyzowanie. Inwestycja wymaga dokonania zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 1 i jest dopuszczalna tylko wtedy gdy jest zgodna z przepisami prawa, w tym przepisami prawa miejscowego.
Działka inwestycyjna zlokalizowana jest w Strefie rekompensacji zabudowy, w której, zgodnie z § 10 ust. 5 pkt 1 MPZP, ustala się zakaz lokalizacji wolnostojących, tymczasowych lub trwałych garaży i budynków gospodarczych. Mając powyższe na uwadze, organ l instancji prawidłowo stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie wolnostojącego budynku gospodarczego na działce nr [...] jest sprzeczna z ustaleniami MPZP.
Z treści odwołania wynika, iż skarżąca chce dokonać zmiany zgłoszenia i objąć wnioskiem budowę obiektu wypoczynkowego, rekreacyjnego, zamiast budynku gospodarczego. Niemniej jednak prowadzone obecnie postępowanie zainicjowane zostało zgłoszeniem zamiaru budowy budynku gospodarczego. W takim przedmiocie orzekał organ l instancji i zmiana polegająca na zmianie rodzaju budynku przewidzianego do realizacji, na etapie postępowania odwoławczego, nie jest dopuszczalna. Obiekt pełniący ww. funkcję, został wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 2a i ustawy Prawo budowlane i obiekt tego typu nie został wymieniony w przeznaczeniu podstawowym, jak i dopuszczalnym (§ 23 ust. 2 i 3 MPZP). Pomiędzy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a budynkami rekreacji indywidualnej istnieją wyraźne różnice, które wynikają z definicji oraz zasad użytkowania określonych w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2, 4 oraz 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 12.07.2018 r, sygn. akt II SA/Wr 254/18). Ponadto, budynek rekreacji indywidualnej nie jest obiektem towarzyszącym zabudowie jednorodzinnej (§ 3 pkt 2 ww. rozporządzenia). W ocenie organu odwoławczego budowa budynku rekreacji indywidualnej jest niezgodna z przeznaczeniem dopuszczalnym terenu NM.4., bowiem obiekt ten nie został wymieniony w § 23 ust. 3 pkt 1 MPZP.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż budowa przedmiotowego zamierzenia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. wniosła M. S., domagając się uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że obiekt objęty zgłoszeniem skarżącej narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko, że obiekt, który został objęty zgłoszeniem nie stanowi budynku gospodarczego w rozumieniu Prawa budowlanego. To obiekt o charakterze wypoczynkowym, rekreacyjnym usytuowany na działce budowlanej, na której znajduje się dom jednorodzinny. Co prawda organ II instancji wyraził pogląd, że zgłoszeniem objęty został budynek gospodarczy, jednakże odniósł się do kwestii ewentualnej zmiany zgłoszenia w zakresie przeznaczenia zamierzenia - na budynek rekreacji indywidualnej w rozumieniu art. 29 Prawa budowlanego. Finalnie organ II instancji uznał, że budowa budynku rekreacji indywidualnej jest niezgodna z przeznaczeniem dopuszczalnym terenu NM.4., bowiem obiekt ten nie został wymieniony w § 23 ust. 3 pkt. 1 MPZP.
Zdaniem skarżącej ww. wnioski są niezasadne, bowiem zgłoszony obiekt nie został wymieniony w zakazach określonych w § 10 MPZP, a nadto skoro teren MN4 jest terenem zabudowy jednorodzinnej z przeznaczeniem podstawowym dla zabudowy jednorodzinnej, to obiekt o charakterze rekreacyjnym nie stanowi o naruszeniu § 23 MPZP, tym bardziej, iż § 3 MPZP określa, że zasady zagospodarowania terenów mieszkaniowych winny uwzględnia ich rekreacyjny i wypoczynkowy charakter.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Nawiązując do powyższego stwierdzenia, że skarga jest bezzasadna, trzeba na wstępie dodać, że Sąd podziela wszystkie zapatrywania i wnioski przedstawione przez organ odwoławczy. Nie ma zatem potrzeby szczegółowo powielać tej argumentacji.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zgłoszenie obejmowało zamiar następujący: "budowa budynku gospodarczego dla potrzeb mieszkańców domu, domek wykonany z gotowych elementów drewnianych". Przyczyny, które podawała skarżąca w odwołaniu, dla których określiła przedmiot zgłoszenia w ten właśnie sposób, są nieistotne. Brak bowiem obecnie możliwości weryfikacji twierdzeń skarżącej, a ponadto nawet gdyby tak było ( tj. że poddała się sugestiom urzędnika) to nie zmienia faktu, że przedmiot zgłoszenia został w sposób jasny i oczywisty określony. W takiej postaci ( jako budynek gospodarczy) został przedstawiony organowi I instancji i odnośnie takiego przedmiotu ten organ procedował i wydał decyzję. Trudno w ogóle dyskutować z przebiegiem sprawy, albowiem jest oczywiste, że organ I instancji rozpoznaje sprawę ukształtowaną przez treść zgłoszenia. To determinuje także dalszy przebieg sprawy przed organem II instancji. Pamiętać trzeba, że, jak to stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r. VII SA/Wa 1264/16, LEX nr 2280841, kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Jest natomiast związany granicami sprawy rozpoznanej przez organ I instancji. "Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. VII SA/Wa 1264/16, LEX nr 2280841).
Mówiąc wprost, konieczność zbadania przez organ I instancji możliwości wybudowania budynku gospodarczego wynikała ze zgłoszenia, natomiast obowiązek zbadania odwołania w zakresie wyłącznie takiego obiektu przez organ odwoławczy był tego prostą konsekwencją. Rację ma organ odwoławczy, że zmiana zgłoszenia na etapie odwołania nie jest dopuszczalna. Skarżąca może ewentualnie zainicjować kolejne postępowanie..
Co się tyczy poprawności oceny, iż nie może powstać budynek gospodarczy w świetle zapisów Uchwały NR XXXVI/464/2008 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni-Krzesławice" (dalej MPZP), to nie ulega to wątpliwości. Jest bezdyskusyjnym, że teren MN4 obejmujący działkę skarżącej, leży w obszarze Strefy rekompozycji zabudowy (§ 10 ust. 5), co wynika z rysunku planu. W strefie tej znalazły się tereny przeznaczone do zabudowy ( jak wspomniany teren działki skarżącej, aktualnie zabudowany), usytuowane w sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolami ZP. Jak wynika z § 10 ust. 5 pkt 1, w Strefie tej ustala się m.in. zakaz lokalizacji wolnostojących, tymczasowych lub trwałych garaży i budynków gospodarczych. Powód tego i innych zakazów w Strefie został wskazany w cytowanym ustępie 5: mianowicie chodzi o kształtowanie przestrzeni o wysokich walorach oraz zapewnienie estetycznego sąsiedztwa dla położonych obok terenów parkowych ZP. W świetle tych zapisów sytuacja jest jasna i budynek gospodarczy nie może powstać na tym terenie.
Co się tyczy rozważań organu odwoławczego odnośnie tego, że i budynek rekreacji indywidualnej jest niezgodny z MPZP, w świetle zapisów o przeznaczeniu dopuszczalnym ( § 23 ust. 3 pkt 1), stwierdzić trzeba, że są to rozważania wykraczające ponad zakres sprawy i jako takie mają walor wyłącznie informacyjny dla skarżącej.
Tak samo informacyjnie i na marginesie należy wskazać, że rzeczywiście przeznaczenie dopuszczalne w planie w ogóle nie zakłada realizacji celów rekreacyjnych na terenie przeznaczonym w zakresie podstawowym pod budownictwo jednorodzinne. Trzeba przy tym zauważyć, że w przepisach ogólnych MPZP zawarty został m.in. zakaz lokalizacji rodzinnych ogrodów działkowych, oraz obiektów tymczasowych ( § 10 ust. 1 pkt 3 i 4). Jeśli zestawić to z zapisem zawartym w § 10 ust. 3: "Obowiązuje kształtowanie formy architektonicznej obiektów realizowanych na podstawie planu, zmierzające do uzyskania wysokiej jakości architektonicznej" – to wyraźnie widać tendencję do eliminowania z krajobrazu objętego planem obiektów takich, jak np. powstające w ramach ogrodu, czyli rekreacyjnych. Co się tyczy przywołania § 3 MPZP w skardze dla podparcia tezy, że zabudowa rekreacyjna jest dopuszczalna, to należy zauważyć, że przekaz tego paragrafu został błędnie zinterpretowany. Całe bowiem zdanie brzmi następująco:
"Jako podstawowy cel planu przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny rzeki Dłubni, stanowiących element systemu przyrodniczego miasta oraz stworzenie podstaw do utworzenia ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych tzw. Parków Rzecznych.
Ustalenia planu określają –zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju –granice i sposób zainwestowania i zagospodarowania terenów, których znacząca część posiada wartości przyrodnicze i krajobrazowe; regulują zasady zagospodarowania terenów mieszkaniowych i usługowych, z uwzględnieniem:
(ochrony wartościowych terenów i elementów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych,
(użytkowego (w tym publicznego) ich wykorzystywania dla rekreacji i wypoczynku, (niezbędnej infrastruktury technicznej i usługowej, służącej w/w celom.
Zapis o wykorzystaniu terenów dla rekreacji i wypoczynku nie dotyczy w żadnym razie terenów mieszkaniowych. Z powyższego wynika, że chodzi o wykorzystanie ( w tym publiczne) terenów wartościowych czy elementów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych w celu użytkowym – rekreacji i wypoczynku, co ma oczywisty sens.
Końcowo należy zauważyć, że przytoczony § 3 wskazuje na rzecz najistotniejszą dla interpretacji planu. Mianowicie jako podstawowy cel planu przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny rzeki Dłubni. W tym kontekście wszystkie zapisy planu, do których Sąd nawiązywał, są w pełni logiczne i zrozumiałe.
Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.