II SA/Kr 1094/04

II SA/Kr 1094/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Rynczak
Małgorzata Brachel - Ziaja /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1718/07 - Wyrok NSA z 2008-12-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja (spr.) Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA Robert Sawuła ( del.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z. o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 roku nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu skargę oddala
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. - ziemskiego w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2004r. nr [...] znak: [...] nakazał spółce z o.o. "A" reprezentowanej przez Prezesa Zarządu A.J. niezwłocznie:
1. wstrzymać użytkowanie hali położonej na działce nr "1" obr. [...] w części wykorzystywanej dla celów prowadzonej obecnie działalności w zakresie produkcji aluminium w procesie przetapiania złomu aluminiowego - ponieważ stwierdzono, że podjęcie w obiekcie nowej produkcji tj. w zakresie wytopu aluminium oraz wykonanie prac adaptacyjnych stanowią, iż dokonana została samowolna zmiana sposobu użytkowania,
2. zabezpieczyć obiekt przez wyłączenie urządzeń i instalacji pod nadzorem osób uprawnionych - w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Postanowienie to zostało wydane w związku z postępowaniem prowadzonym z urzędu w sprawie zmiany sposobu użytkowania hali produkcyjnej położonej na działce nr "1" (uprzednio dz. nr "2") obręb [...] gm. K. dokonanej bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Po rozpatrzeniu zażalenia spółki "A" na to postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] kwietnia 2004r. postanowienie znak [...], w którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) uchylił skarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 prawa budowlanego w związku z art. 123 k.p.a. nakazał spółce "A":
1. wstrzymać użytkowanie hali położonej na działce nr "1" obr. [...] w części wykorzystywanej dla celów prowadzonej obecnie działalności w zakresie produkcji aluminium w procesie przetapiania złomu aluminiowego - ponieważ stwierdzono, że podjęcie w obiekcie nowej produkcji tj. w zakresie wytopu aluminium oraz wykonanie prac adaptacyjnych - stanowią, iż dokonana została samowolna zmiana sposobu użytkowania,
2. zabezpieczyć obiekt przez wyłączenie urządzeń i instalacji pod nadzorem osób uprawnionych - w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało wszczęte 5.11.2003 r. z urzędu w związku ze zgłoszeniem Urzędu Miejskiego w K. o prowadzonej przez zakład "A" sp. z o.o. działalności odlewu metali nieżelaznych bez stosownych zezwoleń. Po rozpatrzeniu zgromadzonego w aktach materiału dowodowego (w tym dokumentacji z postępowania prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w K., Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].04.2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. - ziemskiego wydał w dniu [...].12.2003r. postanowienie nr [...] znak:[...], którym nakazał wstrzymać użytkowanie hali dla prowadzonej działalności w zakresie produkcji aluminium w procesie przetapiania złomu aluminiowego, zabezpieczyć obiekt przez wyłączenie urządzeń i instalacji oraz przedłożyć wyszczególnione dokumenty. W wyniku postępowania odwoławczego postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2004r. znak:[...] ze względu na nieprawidłowe ustalenie adresata obowiązków.
W dniu 5.03.2004 r. PINB dla powiatu k. -. w K. wydał zaskarżone postanowienie nr [...] znak:[...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka
z o.o. pod firmą "A".
Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że do 1994r. w budynku hali produkcyjnej należącym wówczas do [...] Zakładów "M" prowadzona była działalność w zakresie wypalania materiałów ceramicznych. W kolejnych latach obiekt nie był użytkowany, a podjęcie działalności przez Spółkę z o.o. "A" nastąpiło w czerwcu 2003r. Podczas przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin w dniu 12.12.2003r. stwierdzono, iż w przedmiotowej hali prowadzona jest działalność w zakresie produkcji aluminium w procesie przetapiania złomu. Stwierdzono również samowolne wykonanie robót budowlanych.
Spółka "A" wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego nie dokonała zgłoszenia zamiaru wykonywania robót remontowych, nie posiada również decyzji o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. W aktach sprawy znajduje się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "adaptacji zachodniej części istniejącej hali na działce nr "2" w K. na odlewnię metali nieżelaznych" z dnia [...].04.2001r. znak:[...], wydana na A.J. - Prezesa Zarządu "A" S.A. K. ul. T. Powyższa decyzja straciła ważność w dniu [...] kwietnia 2003r. i w tym okresie inwestor nie wystąpił o wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. Podjęta obecnie produkcja polegająca na przetapianiu złomu aluminiowego (np. lakierowanych puszek aluminiowych) w miejsce produkcji materiałów ceramicznych, z zastosowaniem zupełnie innej technologii, mogąca stwarzać zagrożenie dla środowiska, zgodnie z art. 71 ust. 1 wymagała uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Organ I instancji miał więc podstawę do podjęcia działań w zakresie swojej właściwości i wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania hali produkcyjnej oraz określeniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, zgodnie z art. 50 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżone postanowienie wstrzymuje na okres dwóch miesięcy samowolne użytkowanie obiektu bez stosownej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, a prowadzone postępowanie administracyjne ma na celu doprowadzenie użytkowania przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem skarżącego, iż stan faktyczny opisany w wyroku NSA w Warszawie z dnia 26 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 532/97 (LEX nr 46771) jest prawie identyczny z zaistniałym w niniejszej sprawie, w powołanym orzeczeniu nie stwierdzono bowiem zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego.
Odnośnie zarzutu, że art. 50 stosowany w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie daje podstawy prawnej do wydania nakazów o treści jaka znalazła się w pkt 1 i 2 zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite, jednak organ odwoławczy jest zdania, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. l na mocy art. 71 ust. 3 w przedmiotowej sprawie uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu. Na poparcie tego stanowiska Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał 3 wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uznano za dopuszczalne stosowanie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania.
Organ odwoławczy przyznał, że zawiadomienie o oględzinach przeprowadzonych w dniu 12.12.2003 r. zostało dostarczone stronom postępowania administracyjnego z uchybieniem terminu określonego w art. 79 § 1 k.p.a., jednak nie miało to wpływu na skarżone postanowienie, gdyż w oględzinach uczestniczył A.J. - prezes Rady Nadzorczej "A." Sp. z o.o., mając możliwość zgłoszenia uwag i zastrzeżeń.
Zwrócono również uwagę, że w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490) wymienione są instalacje do wtórnego wytopu metali nieżelaznych bez względu na zdolność produkcyjną, jako rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Względy społeczne o których pisze skarżący tj. konieczność likwidacji ponad 26 miejsc pracy, szkoda majątkowa, skazanie spółki na likwidację, nie są przesłanką, którą należałoby uwzględnić przy podejmowaniu w tej sprawie rozstrzygnięcia, bowiem przepisy prawa takich okoliczności nie przewidują.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 138 § l pkt 2 k.p.a. i uchylił zaskarżone postanowienie w całości orzekając na nowo. "A" Spółka z o.o. posiada osobowość prawną, zatem niepotrzebne jest powoływanie osób fizycznych jako reprezentantów tej spółki, a ponadto art. 50 prawa budowlanego nie upoważnia organu do określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. W tym zakresie zaskarżone postanowienie zostało przez organ II instancji zmienione.
Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie:
a) art. 7 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie są zobowiązane stosować się do regulacji k.p.a. w zakresie, w którym nakłada ona na organy administracji obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy załatwianiu spraw,
b) art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez wadliwe, niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy i nie oparte na dowodach ustalenie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu odlewni w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane,
c) art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez stwierdzenie, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. l na mocy art. 71 ust. 3 w przedmiotowej sprawie uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu,
d) art. 10 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału we wszystkich czynnościach organu administracyjnego przedstawiciela strony, tj. osoby umocowanej do reprezentacji "A" sp. z o.o., w szczególności przeprowadzenie wizji lokalnej w dniu 12.12.2003 r. bez udziału umocowanego przedstawiciela Spółki "A".
Rozwijając pierwszy zarzut skarżąca spółka podniosła, że jedną z zasad kodeksu postępowania administracyjnego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jest zasada uwzględniania interesu obywateli i słusznego interesu społecznego. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że rozpatrzenie szerszego kontekstu sytuacyjnego sprawy i zbadanie wpływu rozstrzygnięcia na interes społecznego lub słuszny interes strony (możliwość powstania znacznych szkód majątkowych i społecznych) nie są przesłanką, którą należałoby uwzględnić przy podejmowaniu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, bowiem przepisy prawa takich okoliczności nie przewidują. Takie stwierdzenie wskazuje, że wymieniona zasada nie jest stronie przeciwnej znana i nie znalazła zastosowania przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Tym samym naruszono przepisy procedury administracyjnej, zaś naruszenie to miało wpływ na treść dokonanego rozstrzygnięcia.
Kwestionując ustalenia dotyczące zmiany w zakresie warunków ochrony środowiska skarżący zwrócił uwagę, że z treści postanowień organów obu instancji nie wynika na jakiej podstawie faktycznej (w oparciu o jakie dowody) organ administracji ustalił zaistnienie tej zmiany. Nie ustalono w ogóle stanu warunków ochrony środowiska istniejącego przed rozpoczęciem działalności przez spółkę "A" w budynku hali, nie wskazano zmiany jakiegokolwiek parametru, który uzasadniałby tezę o zmianie warunków ochrony środowiska. Organy nadzoru budowlanego w sposób niezrozumiały powołały się na treść § 3 ust. l pkt 3 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490 z 2002r.). Rozporządzenie to nie dotyczy ustalania zmian w zakresie warunków ochrony środowiska - określa jedynie rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. Czym innym jest ustalenie faktów będących desygnatem sformułowania zawartego w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego "zmiana warunków ochrony środowiska" w konkretnej sprawie odlewni aluminium Spółki "A" Sp. z o.o., a czym innym jest ogólne stwierdzenie, że odlewnia taka zakwalifikowana jest przepisami rozporządzenia jako przedsięwzięcie mogące (potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego w pewnych sytuacjach może być wymagany obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Żaden przepis prawa budowlanego nie odsyła do rozporządzenia jako aktu wykonawczego, który określać miałby zasady ustalania przez organy nadzoru budowlanego zmian w zakresie warunków ochrony środowiska, zwalniając je z dokonywania własnych ustaleń faktycznych. Takie podejście jest niedopuszczalne, bowiem przepisy rozporządzenia i przepisy prawa budowlanego są dwoma różnymi regulacjami, wydanymi w różnych celach i nie można w prosty sposób stosować pojęć zawartych w rozporządzeniu na potrzeby dokonywania ustaleń faktycznych koniecznych do stosowania norm prawa budowlanego. Ponadto sam fakt, że jakieś rodzaje przedsięwzięć zostały w tym rozporządzeniu uznane za takie, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza sam z siebie, że konkretne przedsięwzięcie, w konkretnej sytuacji faktycznej na środowisko naturalne znacząco oddziaływuje. Organy orzekające w niniejszej sprawie powołując się na znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko ("zmiana warunków ochrony środowiska", o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) powinny były wykazać przy pomocy dowodów zaistnienie znaczącego oddziaływania na środowisko. Nie przeprowadzono jednak w tym zakresie żadnych dowodów zastępując ustalenia faktyczne dotyczące stosowania normy art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego prostym odwołaniem się do regulacji prawnej powołanego rozporządzenia.
W roku 2000 zespół pod kierunkiem J.N. - biegłego z listy Wojewody [...] nr [...] uprawnionego do wykonywania Ocen Oddziaływania na Środowisko sporządził ocenę oddziaływania na środowisko projektowanej odlewni metali nieżelaznych w "A" sp. z o.o. Ocena ta znajduje się w aktach sprawy. Z wniosków tej oceny wynika wyraźnie, że prowadzona przez "A" Sp. z o.o. działalność nie wywołuje istotnego wpływu na środowisko.
Nawet gdyby przyjąć, że zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia jako "mogące oddziaływać na środowisko" przez przepisy rozporządzenia stanowi kryterium ustalania zmian warunków ochrony środowiska, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, to w odniesieniu do działalności prowadzonej poprzednio i obecnie w hali należącej do spółki "A" zmiana tych warunków nie nastąpiła. Zarówno wcześniej, jak i obecnie w hali przy ul. T. prowadzona jest działalność mogąca znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Działalność prowadzona przez poprzedniego właściciela - wypalanie materiałów ceramicznych mieści się w zakresie § 3 ust. 1 pkt 4 lit. "f" rozporządzenia, a działalność prowadzona w hali przez obecnego właściciela tj. wytapianie aluminium ze złomu aluminiowego podlega pod § 3 ust. 1 pkt 3 lit. "b" rozporządzenia.
Skarżący podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty przekazane przez niego organowi I instancji, z których wyraźnie wynika, że działalność prowadzona w hali przy ul. T. nie wywołuje zmian w zakresie warunków ochrony środowiska. Jego zdaniem brak dowodów pozwalających stronie przeciwnej na dokonanie stwierdzenia zmiany warunków ochrony środowiska, a wręcz znajdują się dowody na to, że takiej zmiany nie było. Ustalenia organów nadzoru budowlanego są w tym zakresie niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej.
W skardze powołano się również na orzecznictwo, wedle którego art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 50 prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego uprawnienia do wydania nakazu wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego. Tego typu uprawnienie organu administracji - jako uprawnienie do władczego określenia praw i obowiązków strony - powinno być sformułowane wyraźnie w ustawie. Nie można go wyinterpretowywać w oparciu o odpowiednie stosowanie przepisów art. 50 prawa budowlanego upoważniających organy nadzoru budowlanego jedynie do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skarżący zwrócił uwagę, że w art. 71 ust. 3 zd. 2 prawa budowlanego mowa jest wyraźnie o uprawnieniu organu nadzoru budowlanego do nakazania właścicielowi albo zarządcy przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale jedynie w odniesieniu do decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy, a nie w odniesieniu do postanowień wydawanych na podstawie art. 50 ustawy. Z takiego brzmienia przepisu skarżący wywodzi, że nie można w drodze odpowiedniego stosowania art. 50 w związku z art. 71 ust. 3 zd. l prawa budowlanego nakazywać postanowieniem zaprzestania prowadzenia określonej działalności w danym obiekcie budowlanym, bowiem nie ma przepisu, który by organy nadzoru budowlanego do nałożenia takiego nakazu w drodze postanowienia z art. 50 ustawy Prawo budowlane wyraźnie upoważnił. To samo dotyczy zawartego w pkt 2 zaskarżonego postanowienia nakazu wyłączenia urządzeń i instalacji.
Wreszcie skarżący zakwestionował ustalenie, że uchybienie przez organ pierwszej instancji terminowi z art. 79 § l k.p.a. nie miało wpływu na skarżone postanowienie, gdyż w oględzinach uczestniczył A.J. - prezes Rady Nadzorczej "A" Sp. z o.o. Zgodnie z regulacją kodeksu spółek handlowych wobec organów administracji reprezentować spółkę handlową mogą tylko członkowie zarządu spółki lub należycie umocowani pełnomocnicy. Prezes rady nadzorczej spółki handlowej nie ma kompetencji do reprezentowania spółki w postępowaniu administracyjnym. Tym samym na skutek uchybień proceduralnych organu I instancji skarżąca spółka została pozbawiona prawa do uczestniczenia w wizji lokalnej w dniu 12.12.2003r. co - jak wskazuje uzasadnienie postanowienia pierwszej instancji - miało wpływ na dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne, na których to ustaleniach oparła zaskarżone postanowienie strona przeciwna.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż to one wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jeśli z części dyspozytywnej przepisu wynikają określone następstwa prawne, to organ ma obowiązek tylko takie następstwa zawrzeć w swym orzeczeniu, a nie jak chcieliby w niniejszej sprawie skarżący, z uwagi na ich słuszny interes, w myśl art. 7 k.p.a., z następstw tych zrezygnować. W niniejszej sprawie skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania hali położonej na działce nr "1" obr. [...] w K. Na skutek tego doszło do zmiany uciążliwości wobec osób trzecich, związanej z użytkowaniem przedmiotowej hali na cele produkcji aluminium. To uzasadniało zastosowanie przepisu art. 71 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, a poprzez odesłanie i odpowiednie stosowanie art. 50 prawa budowlanego zobowiązywało organ administracji do wstrzymania użytkowania hali i zabezpieczenia przedmiotowego obiektu.
Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby powodować konieczność jego uchylenia lub stwierdzenia jego nieważności.
Najistotniejszy zarzut skargi dotyczy ustalenia, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 prawa budowlanego. Naruszenie tego przepisu w ocenie skarżącego wiąże się z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 6 i art. 7 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono na jakiej podstawie przyjęto zmianę sposobu użytkowania. Oba te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono na jakiej podstawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania hali produkcyjnej. Sąd całkowicie podziela taką ocenę. Strona skarżąca nie kwestionuje, że przejęta przez spółkę "A" hala przy ul. T. w K. nie była użytkowana od 1994r. Wcześniej prowadzono tam działalność polegającą na wypalaniu materiałów ceramicznych. Działalność podjęta przez skarżącą spółkę w czerwcu 2003r. obejmowała m. in. gromadzenie odpadów materiałów zawierających aluminium, wytop aluminium, magazynowanie gotowych wyrobów i prowadzona była przy użyciu pieców indukcyjnych tyglowych zamontowanych i uruchomionych w przedmiotowej hali.
Art. 71 nie definiuje pojęcia "zmiana sposobu użytkowania", a jedynie przykładowo wylicza jakie kryteria mogą być przydatne przy ocenie czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego ("przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności ..."). Wedle art. 71 ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji zmianą sposobu użytkowania było w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.
Każda działalność produkcyjna w jakiś sposób wpływa na wymienione wyżej warunki. Dla oceny, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie ma znaczenia który rodzaj działalności - prowadzony obecnie, czy też wcześniejszy - jest mniej niebezpieczny, mniej szkodliwy dla środowiska. Istotne jest jedynie to, czy nastąpiła zmiana czynników mających wpływ na warunki bezpieczeństwa pożarowego lub powodziowego, warunki pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska. Zacytowany przepis mówi bowiem o zmianie warunków, zmianie wielkości lub układu obciążeń, a nie o zwiększeniu tych obciążeń czy pogorszeniu warunków. Niewątpliwie podjęcie przez skarżącą spółkę działalności w zakresie wytopu aluminium w miejsce wypalania ceramiki prowadzonego wcześniej w przedmiotowej hali spowodowało zmianę technologii produkcji i wymagało zastosowania innych niż dotychczas urządzeń. W ocenie Sądu przez wstawienie i uruchomienie pieców indukcyjnych do wytopu aluminium nastąpiło podjęcie działalności (polegającej na przetapianiu aluminium) zmieniającej warunki ochrony środowiska, warunki bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy i warunki higieniczno - sanitarne. Jeszcze raz należy podkreślić, że decydujące znaczenie ma stwierdzenie, czy nastąpiła zmiana tych warunków, a nie ich pogorszenie. Ustalenia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie są prawidłowe.
Strona skarżąca przedłożyła do akt sprawy opinię biegłego sądowego w zakresie budownictwa sporządzoną na potrzeby sprawy A.J. obwinionego o wykroczenie a art. 93 ust. 7 prawa budowlanego oraz kserokopię prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia 12 grudnia 2005r. sygn. akt [...] uniewinniającego A.J. z zarzutu popełnienia wykroczenia polegającego na użytkowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Sąd administracyjny jest związany jedynie ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, a więc nie jest związany ustaleniami wyroku uniewinniającego od zarzutu popełnienia wykroczenia. Zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i sąd administracyjny posiadają kompetencje, by samodzielnie oceniać przesłanki zastosowania art. 71 prawa budowlanego i tak też w niniejszym przypadku uczyniono. Sąd podzielił ocenę organów nadzoru budowlanego, które - odmiennie niż biegły do spraw budownictwa - uznały, że w niniejszej sprawie nastąpiła taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania stosownego pozwolenia.
Nie można uznać za zasadne zarzutów dotyczących nieprawidłowego zdaniem skarżącego powołania się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) (Dz. U. Nr 179, poz. 1490 z 2002r.). Nie jest prawdą, że przepisy rozporządzenia i przepisy prawa budowlanego są dwoma całkowicie różnymi regulacjami. Zgodnie z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu. Do tego pozwolenia należy odpowiednio stosować przepisy art. 32. Powołany przepis stanowi natomiast, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu oznacza, że również pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania powinno być poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z przepisami prawa ochrony środowiska częścią tego postępowania może być sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Powołane rozporządzenie określa przypadki, kiedy sporządzenie raportu jest obowiązkowe (§ 2) oraz przypadki, kiedy obowiązek sporządzenia raportu może zostać nałożony (§ 3). Nie jest to rozporządzenie wykonawcze do prawa budowlanego, niemniej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu miałoby zastosowanie. Organ właściwy do wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w art. 51 ust. 3 prawa ochrony środowiska orzeka w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu kierując się właśnie rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 prawa ochrony środowiska. Nie można więc twierdzić, że rozporządzenie nie miało żadnego związku z niniejszą sprawą i nie powinno być brane pod uwagę przy ocenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania. Jeżeli jakieś przedsięwzięcie zostało wymienione w rozporządzeniu, to trybem właściwym to stwierdzania obowiązku sporządzenia raportu jest tryb określony w art. 51 prawa ochrony środowiska. Nie ma przy tym znaczenia, czy wcześniejszy sposób użytkowania również należał do przedsięwzięć uznanych w rozporządzeniu za wymagające bądź też za mogące wymagać sporządzenia raportu. Przyjęcie przeciwnej argumentacji skarżącego prowadziłoby do absurdalnych wniosków, że nawet zasadnicza zmiana profilu działalności nie stanowi zmiany sposobu użytkowania pod warunkiem, że oba rodzaje działalności mieszczą się w zakresie wymienionego rozporządzenia.
Dokumenty powołane przez skarżącego (pomiary emisji zanieczyszczeń, sprawozdania z badań nad wpływem działalności na środowisko) nie mogą stanowić podstawy do uznania, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania w niniejszej sprawie nie jest wymagane. Zmiana technologii i zakresu produkcji oraz podjęcie działalności, która może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy oraz ochrony środowiska. Natomiast dokumenty mające zdaniem skarżącego świadczyć o braku wpływu nowej działalności na środowisko powinny zostać zbadane w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, w szczególności zaś w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania planowanej zmiany sposobu użytkowania na środowisko.
Pogląd organów nadzoru budowlanego - wsparty zacytowanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzecznictwem - o dopuszczalności wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest w ocenie Sądu prawidłowy. Art. 71 ust. 3 prawa budowlanego nakazywał organom nadzoru budowlanego, by w przypadku stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania stosować odpowiednio art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Art. 50 stanowi, że organy nadzoru budowlanego mogą wstrzymać roboty budowlane prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wyłącznym przedmiotem regulacji w tym przepisie jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych samowolnie. Odpowiednie stosowanie omawianego przepisu oznacza zaś, że organ administracji ma prawo wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego w sytuacjach wskazanych w art. 50 ust. 1. Przyjęcie argumentacja skarżącego zmierzająca do wykazania, że w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie można wstrzymać użytkowania czyni odesłanie do art. 50 bezprzedmiotowym.
Nie jest zgodny z prawdą zarzut skargi, jakoby Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zastosowania art. 7 k.p.a. uznając, że zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy załatwieniu spraw go nie dotyczy. Należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie istniał konflikt interesów strony skarżącej - która dążyła do utrzymania produkcji polegającej m. in. na przetapianiu aluminium i dalszego nieprzerwanego użytkowania obiektu budowlanego oraz interesu mieszkańców K. - żądających wstrzymania tej działalności, która ich zdaniem była szkodliwa dla ich zdrowia i dla środowiska naturalnego. Organy rozstrzygające sprawę zobowiązane były wziąć pod uwagę argumenty obu stron, ale przede wszystkim zobowiązane były działać na podstawie i w granicach określonych przez przepisy materialnego prawa administracyjnego. Art. 71 ust. 3 prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji był zredagowany w taki sposób, że w przypadku zaistnienia stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej organ administracji był zobligowany podjąć działania wskazane w dyspozycji normy. Przepis ten w przypadku stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia nakazywał organowi nadzoru budowlanego odpowiednie zastosowanie przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Jedyną przesłanką, którą musiał ustalić organ administracji, była samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Po ustaleniu tej okoliczności organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do podjęcia środków, o których mowa w wymienionych przepisach. W takiej sytuacji nie można żądać od niego odstąpienia od zastosowania tych środków ze względu na interes społeczny. Podkreślić należy, że właśnie interes społeczny - ochrona zdrowia mieszkańców K. oraz środowiska naturalnego - był wartością, która znalazła odzwierciedlenie w zaskarżonym postanowieniu. Warto również zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był nie tylko pkt 1 ust. 1 art. 50 (samowolna zmiana sposobu użytkowania), ale i pkt 2 powołanego przepisu, mówiący o użytkowaniu obiektu budowlanego w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Realna możliwość zaistnienia takiego zagrożenia dała organom nadzoru budowlanego podstawę do wstrzymania użytkowania obiektu - właśnie celem ochrony bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska.
Sąd podziela również stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. polegające na niezachowaniu siedmiodniowego terminu pomiędzy zawiadomieniem strony o oględzinach a przeprowadzeniem tej czynności procesowej nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżący wprawdzie podnosi, że "na skutek uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji skarżąca spółka została pozbawiona prawa do uczestniczenia w wizji lokalnej w dniu 12.12.2003r. co - jak wskazuje uzasadnienie postanowienia pierwszej instancji - miało wpływ na dokonane przez organ pierwszej instancji", jednakże nie można się z tym zgodzić. Aby uwzględnić ten zarzut strona skarżąca powinna wyjaśnić, czy istniał związek pomiędzy doręczeniem zawiadomienia na 3 dni przed terminem oględzin a nieobecnością prezesa zarządu skarżącej spółki w czasie tych oględzin, a przede wszystkim wskazać jaki wpływ miała ta nieobecność na wydane rozstrzygnięcie. Tymczasem strona skarżąca nie kwestionuje żadnych ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie oględzin. W oględzinach brał udział przewodniczący rady nadzorczej i jednocześnie jeden z udziałowców spółki A.J. Miał możliwość składania oświadczeń, udzielania wyjaśnień, przedkładania dokumentów i - jak wynika z protokołu oględzin - z praw tych korzystał. Spółka nie twierdzi, że jego oświadczenia były nieprawdziwe czy niepełne, a nawet gdyby tak było, to miała możliwość późniejszego sprostowania niedokładności i mogła żądać powtórzenia oględzin. Nic takiego przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie nie miało miejsca, przez co należy rozumieć, że spółka nie miała zastrzeżeń do przeprowadzonej z jego udziałem czynności procesowej. W ocenie Sądu nie można w tej sytuacji stwierdzić, że naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy.
Skoro zarzuty podniesione przez skarżącego okazały się bezzasadne, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).