II SA/Kr 1088/16

II SA/Kr 1088/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda
Iwona Niżnik-Dobosz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1062/17 - Wyrok NSA z 2019-03-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 59 ust. 1f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art.10, art. 15, art. 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda po rozpoznaniu w dniu 31 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 29 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary za nieprawidłowość stwierdzoną podczas kontroli zakończonej budowy skargę oddala
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] (znak: [...]) na podstawie:
- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.);
- art. 59 f ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako: u.p.b.);
po rozpoznaniu zażalenia strony skarżącej – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2016 r. (znak: [...]), którym wymierzono [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę za nieprawidłowość stwierdzoną podczas kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 11 marca 2016 roku zakończonej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej B "[...]" zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości P., gmina S. (...) tj. niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie projektu zagospodarowania działki polegającą na: zmianie przebiegu wewnętrznej instalacji elektrycznej zasilającej, zrealizowanej w oparciu o decyzję nr [...] z dnia 18 grudnia 2014 roku (znak: [...]) Starosty, utrzymaną w mocy decyzją z dnia 5 marca 2015 roku (znak: [...]) Wojewody o w wysokości 10 000 zł.
utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W przedmiotowej sprawie w dniu 12 grudnia 2015 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek strony skarżącej o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej B "[...]" zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości P., gmina S., zrealizowanej w oparciu o decyzję Starosty nr [...] z dnia 18 grudnia 2014 r. (znak: [...]), utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 5 marca 2015 r. (znak: [...]).
Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r. (znak: [...]) organ I instancji wezwał Inwestora do uzupełnienia braków w ww. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Pismem z dnia 24 lutego 2016 r. Inwestor uzupełnił wskazane braki.
W dniu 11 marca 2016 r. została przeprowadzona przez pracowników PINB obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, z której został sporządzony protokół obowiązkowej kontroli.
W dniu 21 marca 2016 r. PINB wydał postanowienie (znak: [...]), którym wymierzono stronie skarżącej karę za nieprawidłowość stwierdzoną podczas kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 11 marca 2016 roku zakończonej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej B "[...]" zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości P., gmina S.(...) tj. niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie projektu zagospodarowania działki polegającą na: zmianie przebiegu wewnętrznej instalacji elektrycznej zasilającej, zrealizowanej w oparciu o decyzję nr [...] z dnia 18 grudnia 2014 roku (znak: [...]) Starosty, utrzymaną w mocy decyzją z dnia 5 marca 2015 roku (znak: [...]) Wojewody, na które strona skarżąca złożyła w ustawowym terminie zażalenie. Przesyłając zażalenie wraz z aktami postępowania, organ I instancji wskazał, iż nie znalazł przesłanek do zastosowania art. 132 k.p.a.
[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanego postanowienia dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie przeprowadzone w I instancji na podstawie materiału dowodowego przesłanego przez organ I instancji za pismem z dnia 9 maja 2016 r. (znak: [...]
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest weryfikacja prawidłowości nałożenia kary z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych przez PINB podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 11 marca 2016 r.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia PINB nakładającego karę za stwierdzone nieprawidłowości jest art. 59 f u.p.b.
Przedmiotowa inwestycja realizowana była w oparciu o decyzję Starosty nr [...] z dnia 18 grudnia 2014 r. (znak: [...]), utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 5 marca 2015 r. (znak: [...]).
Inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w wyniku czego w dniu 11 marca 2016 r. pracownicy PINB przeprowadzili obowiązkową kontrolę przedmiotowego obiektu budowlanego.
Organ odwoławczy powołał treść przepisu art. 59a ust. 2, art. 59f ust. 1 u.p.b. oraz art. 81 ust 4 u.p.b.
WINB po dokładnym przeanalizowaniu dokumentów sprawy, a także zapisów treści protokołu obowiązkowej kontroli stwierdził, że organ I instancji właściwie zastosował w niniejszej sprawie przepis dotyczący nakładania kary za nieprawidłowości.
W ocenie WINB, sporządzony w dniu 11 marca 2016 r. protokół z obowiązkowej kontroli stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia w trybie art. 59 f ust. 1 u.p.b. Zdaniem organu odwoławczego, zawiera on wystarczająco precyzyjny opis stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości. W trakcie obowiązkowej kontroli przedmiotowego obiektu ustalono, że na podstawie oględzin, porównania zatwierdzonego projektu budowlanego z wykonanym obiektem budowlanym oraz wyrywkowych pomiarów ważniejszych elementów - stwierdzono zmianę w zakresie zagospodarowania terenu. Inwestor wykonał złącze kablowe oraz zasilanie stacji bazowej telefonii komórkowej od strony północnej działki nr [...] w P. W pozostałym zakresie brak było podstaw do stwierdzenia niezgodności.
WINB zauważył, że z art. 59f ust. 1 u.p.b. wynika, że jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli dojdzie do stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 u.p.b., to właściwy organ nadzoru budowlanego będzie miał obowiązek wymierzenia kary z tego tytułu. Celem tej sankcji jest represjonowanie na drodze administracyjnej niepożądanych zachowań inwestorów, którzy zamierzają użytkować obiekt z pominięciem przepisów u.p.b.
Organ zauważył, że nałożenie kary jest możliwe jedynie w wyniku spełnienia dwóch przesłanek, mianowicie gdy nastąpi stwierdzenie nieprawidłowości, ale tylko wchodzących w zakres katalogu z art. 59 a ust. 2 u.p.b. oraz stwierdzenie nastąpi w trakcie obowiązkowej kontroli wykonywanej w następstwie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.
Organ odwoławczy wskazał, że jednym z kryteriów kontroli obowiązkowej jest zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. W związku z powyższym należy wskazać, że opisane nieprawidłowości, tj. wykonanie złącza kablowego oraz zasilania stacji bazowej telefonii komórkowej od strony północnej działki nr [...] w P., zamiast projektowanego odcinka od złącza kablowego usytuowanego przy wschodniej granicy działki są nieprawidłowościami w rozumieniu art. 59a ust. 2 u.p.b. i zostały stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli, a co za tym idzie organ I instancji był zobowiązany do wymierzenia na ich podstawie kary z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości.
Organ przywołał także treść art. 59f u.p.b. wskazując, iż karę wylicza się na podstawie następującego wzoru: iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przedmiotowy obiekt budowlany – stacja bazowa telefonii komórkowej posiada kategorię XXIX, zatem współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 10. Współczynnik wielkości obiektu wynosi natomiast 2,0 (wysokość zgodnie z danymi zawartymi w decyzji Starosty nr [...] z dnia 18 grudnia 2014 r., znak: [...] wynosi 60,45 m), co daje równanie zgodnie, z którym: S x K x W = 500 zł x 10,0 x 2,0 = 10 000 zł
Odnosząc się natomiast do zarzutu w zakresie konieczności umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli jako bezprzedmiotowego w związku z wycofaniem przez Inwestora wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 59 ust. 7 u.p.b., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tym samym jest on legitymowany zarówno do wszczęcia takiego postępowania, jak i do ewentualnego cofnięcia swojego wniosku w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli jednak po wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie zostanie przeprowadzona obowiązkowa kontrola, o której mowa w art. 59a ust. 1 u.p.b., a następnie Inwestor dokona cofnięcia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, czynności kontrolne organu i poczynione w nich ustalenia nie stają się bezprzedmiotowe, bez względu na to, czy postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie zakończy się wydaniem decyzji merytorycznej pozwalającej na użytkowanie lub odmawiającej takiego pozwolenia, czy też decyzją umarzającą postępowanie wskutek cofnięcia wniosku przez inwestora.
Organ zauważył, że uruchomiona i dokonana – we wszczętym na wniosek inwestora postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie – obowiązkowa kontrola oddziałuje niewątpliwie na wynik tego postępowania, ale zakończenie takiego postępowania nie czyni bezprzedmiotowymi ustaleń i wyników kontroli, skoro ustawodawca odwołuje się do nich choćby w art. 59f ust. 1 u.p.b. Właśnie w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 u.p.b. – co nastąpiło w niniejszej sprawie – organ jest zobowiązany do zastosowania dyspozycji art. 59f ust. 1 u.p.b., czyli wymierzenia przewidzianej w tym przepisie kary.
W ocenie organu, podzielenie stanowiska strony skarżącej oznaczałoby w istocie przyznanie inwestorowi – nieprzewidzianego prawem – uprawnienia umożliwiającego mu zniweczenie wyników skutecznie przeprowadzonej obowiązkowej kontroli poprzez cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, co mogłoby być wykorzystane in fraudem legis, a mianowicie do uniknięcia – mimo stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 p.b. – odpowiedzialności na podstawie art. 59f ust. 1 u.p.b., gdyby wyniki kontroli okazały się niekorzystne dla inwestora.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie wniosła strona skarżąca [...] Spółka z o.o.
Zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu go postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy naruszającego prawo postanowienia organu I instancji;
2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niezastosowanie przez organ I instancji i błędną ocenę organu II instancji, że ta norma prawna nie miała zastosowania pomimo, że inwestor cofnął wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – stacji bazowej telefonii komórkowej B o nr [...] w dniu 22 marca 2016 r. (data doręczenia faxu, a data doręczenia pisma – 24 marca 2016 r.) a postanowienie w tej sprawie zostało doręczone później, o ile przyjąć hipotetycznie, że w ogóle zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej (doręczono je wyłącznie byłemu pełnomocnikowi [...] J.Ł.);
3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez rażące naruszenie prawa do czynnego udziału strony, w tym w stadium kontrolnym postępowania (o kontroli mającej miejsce w dniu 11 marca 2016 r. nie zawiadomiono osoby umocowanej do reprezentacji strony skarżącej, postanowienie organu I instancji nie zostało doręczone stronie skarżącej czy jej pełnomocnikowi, nie dano się jej wypowiedzieć, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzupełnienie braków we wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie wysłała osoba niebędąca pełnomocnikiem [...]) oraz brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy m.in. brak ustalenia czy osoby dokonujące kontroli spełniały przymioty, o których mowa w treści art. 59e u.p.b., a także brak wyczerpującego uzasadnienia przez organ II instancji w kwestii czy nieprawidłowości wystąpiły i na czym polegały, dlaczego uwzględniając charakter ewentualnych nieprawidłowości przy obliczaniu wysokości kary przyjęto taką a nie inną kategorię obiektu budowlanego;
4. art. 15 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutu braku czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu, czy zarzutu braku ustalenia czy osoby dokonujące kontroli spełniały przymioty, o których mowa w treści art. 59e u.p.b.;
5. art. 59f ust. 1 u.p.b. z uwagi na zastosowanie w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw faktycznych ani prawnych, ewentualnie z ostrożności przypisanie wewnętrznej linii zasilającej niewłaściwej kategorii obiektu;
6. art. 59a ust. 2 u.p.b. poprzez przyjęcie, iż w zakresie kontroli w nim określonej wystąpiły jakiekolwiek nieprawidłowości, ewentualnie przyjęcie, iż nieprawidłowości w tym zakresie mogą mieć charakter odstępstw nieistotnych;
7. art. 59e u.p.b. poprzez przeprowadzanie kontroli przez osoby niespełniające wymogów wynikających z treści tego przepisu, a co najmniej niewykazujących spełnienia tych wymogów;
8. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie pisma wzywającego do uzupełnienia braków wniosku, pisma datowanego na dzień 25 lutego 2016 r. oraz postanowienia rozstrzygającego o istocie sprawy osobie, której pełnomocnictwo od Spółki wygasło w dniu 31 grudnia 2015 r. zamiast pełnomocnikowi [...] sp. z o.o. P. L.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Strona skarżąca wskazała, iż wnioskiem datowanym na dzień 1 października 2015 r., który wpłynął do organu dnia 12 grudnia 2015 r., [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego – stacji bazowej telefonii komórkowej B. nr [...]. Wniosek został uzupełniony pismem J. Ł. z marca 2016 r.
Pismem datowanym na dzień 25 lutego 2016 r. poinformowano byłego pełnomocnika inwestora J. Ł., iż kontrola budowy odbędzie się w dniu 11 marca 2016 r. o godz.11.15.
Kontrolę budowy w przedmiotowej sprawie dokonano w dniu 11 marca 2016 r. W czynnościach kontrolnych uczestniczył wpisany w protokole z kontroli, jako pełnomocnik inwestora P. L. oraz dwóch inspektorów nadzoru budowlanego, którzy nie przedstawili upoważnienia właściwego organu nadzoru budowlanego, nie wskazali w treści protokołu z kontroli, czy są osobami zatrudnionymi w tym organie i czy posiadają uprawnienia budowlane.
W dniu 22 marca 2016 r. inwestor cofnął wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co potwierdza raport wysłania faxu (data wysłania 22 marca 2016 r.) oraz dowód odbioru pisma przez organ w dniu 24 marca 2016 r.
Postanowieniem PINB datowanym na dzień 21 marca 2016 r., a doręczonym inwestorowi w dniu 25 marca 2016 r. wymierzono inwestorowi karę w wysokości 10.000 zł z tytułu niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie projektu zagospodarowania działki.
Spółka złożyła zażalenie na przedmiotowe postanowienie o wymierzeniu kary pieniężnej.
W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. (znak: [...]) nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2016 r. o wymierzeniu kary pieniężnej.
W ocenie Skarżącej, ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza przepisy prawa procesowego i materialnego.
Zarzut naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
W ocenie strony skarżącej, organ I instancji począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r. nie doręczał [...] jakichkolwiek pism w tymże postępowaniu, w tym wezwania do uzupełnienia braków wniosku, zawiadomienia o obowiązkowej kontroli, protokołu z kontroli czy postanowienia wydanego przez ten organ rozstrzygającego sprawę, co do istoty, przez co pozbawił ją możności udziału w postępowaniu i tym samym obrony jej praw. Wszelka korespondencja była doręczana byłemu pełnomocnikowi [...] J. Ł. w sytuacji, gdy w posiadaniu organów administracji publicznej był dokument pełnomocnictwa, z którego wprost wynikała konkluzja, że z upływem dnia 31 grudnia 2015 r. ważność tego pełnomocnictwa wygasała. Poza tym w aktach sprawy zalegał i zalega dokument pełnomocnictwa udzielonego, przez [...] P. L., które jest ważne i obowiązujące, a jemu organ I instancji nie doręczał jakiejkolwiek korespondencji w postępowaniu. Zatem zaistniało naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. co winno spowodować uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącej uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem [...] nie została powiadomiona o obowiązkowej kontroli, nie doręczono jej protokołu z niej oraz nie doręczono jej postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty.
W ocenie strony skarżącej, organ II instancji przede wszystkim dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia sprawy.
Strona skarżąca zarzuciła, iż organ do jej zarzutów odniósł się w sposób lakoniczny.
W jej ocenie, organ nie wyjaśnia kwestii prawidłowości doręczeń pism w postępowaniu począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r., sam jednak doręczając wydane postanowienie już pełnomocnikowi [...] P.L., a nie J.Ł. W uzasadnieniu postanowienia brak także informacji na temat tego, skąd taka a nie inna kategoria obiektu budowlanego uwzględniając rodzaj nieprawidłowości, dlaczego modyfikacja, która miała miejsce przy realizacji przedmiotowej inwestycji w ogóle jest kwalifikowana, jako nieprawidłowość. Tego rodzaju postępowanie narusza też normę art. 107 § 3 k.p.a. mającą tu zastosowanie z mocy art. 126 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zarówno faktyczne jak i prawne nie spełnia wymogów wynikających z treści ww. przepisu prawa.
Zdaniem strony skarżącej, nie jest również trafna ocena organu II instancji, co do zarzutu związanego z cofnięciem przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie i brakiem w takim wypadku podstaw do wymierzenia kary w trybie art. 59f u.p.b.
Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie normy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy naruszającego prawo postanowienia organu I instancji, którego uzasadnienie znajduje swoje oparcie w treści wyżej wskazanych uchybień organu I, jak i II instancji, gdyż właśnie niezachowanie zasad doręczeń pism w toku postępowania, lakoniczne uzasadnienie wydanych aktów administracyjnych, niewłaściwa wykładnia bądź zastosowanie przepisów prawa spowodowało, że nie było podstaw do zastosowania przepisów k.p.a. dotyczących utrzymania zaskarżonego postanowienia w mocy, a wprost przeciwnie, co najmniej należało je uchylić.
W ocenie strony skarżącej podczas obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego – stacji bazowej telefonii komórkowej B o nr [...], przeprowadzonej w dniu 11 marca 2016 r. na podstawie art. 59a u.p.b., organ stwierdził zgodność tego obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i jego niezgodność z projektem zagospodarowania działki w zakresie usytuowania na działce wewnętrznej linii zasilającej. W protokole stwierdzono również, że niezgodność ta stanowi o dokonaniu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
Zdaniem strony skarżącej, zauważyć w związku z tym należy, że z projektu zagospodarowania działki wynika co prawda, że w ramach inwestycji zostanie wykonana wewnętrzna linia zasilająca, jednak w decyzji z dnia 18 grudnia 2014 r. udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej [...].
Z powyższego wynika więc, że wykonanie wewnętrznej linii zasilającej było objęte zakresem decyzji o pozwoleniu na budowę jednak nie stanowi ona elementu obiektu budowlanego w postaci wolnostojącej budowli – stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Jeżeli tak, to wykonania jej w innym miejscu nie należy kwalifikować, jako odstępstw w wykonaniu obiektu budowlanego objętego decyzja o pozwoleniu na budowę, a przede wszystkim, jako nieprawidłowości w przedmiocie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Obiekt budowlany objęty tym pozwoleniem na budowę jest zgodny z projektem zagospodarowania terenu i nie ma w tym zakresie jakichkolwiek nieprawidłowości. Natomiast wewnętrzna linia zasilająca w energię elektryczną również jest usytuowana w ramach zakresu zagospodarowania terenu przedstawionego w projekcie budowlanym tylko w innym miejscu zresztą nie z przyczyn leżących po stronie inwestora tylko zakładu elektroenergetycznego, który wykonał przyłącze w innym miejscu niż pierwotnie planowano, co znowu determinowało miejsce, od którego rozpoczynał się przebieg wewnętrznej linii zasilającej. Skarżąca podniosła, że jest powszechnie wiadomym, że z różnych względów zupełnie niezależnych od inwestorów zdarza się, że zakłady elektroenergetyczne realizują przyłącza w innym miejscu niż pierwotnie deklarowały w warunkach przyłączenia do ww. sieci np. ponieważ ktoś nie wyraził zgody na przejście, przeprowadzenie przez jego nieruchomości elementów instalacji elektroenergetycznej itp. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszym wypadku i trudno z tego tytułu karać inwestora, który musiał przeprowadzić wewnętrzną instalację elektroenergetyczną od miejsca, w którym takie przyłącze zlokalizowano nie wychodząc przy tym poza zakres terenu przedstawiony w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym element projektu budowlanego.
Zdaniem strony skarżącej, jeżeli budowa przyłącza elektroenergetycznego zgodnie z art. 29a ust. 1 u.p.b. nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia to tym bardziej wewnętrzna linia zasilająca, jako inwestycja znacznie mniej skomplikowana niż budowa przyłącza nie może być traktowana w sytuacji zmiany jej przebiegu i to tylko w ramach zakresu zagospodarowania terenu określonego w projekcie budowlanym, jako brak zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu dający podstawę do wymierzenia kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 u.p.b.
Wreszcie strona skarżąca wskazała, że stosownie do treści art. 59f ust. 3 u.p.b., kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Zgodnie zaś z tym załącznikiem kategoria XXIX obejmuje wolno stojące maszty. Nieprawidłowo zatem wewnętrzną linię zasilającą potraktowano w ten sposób, i dla obliczenia kary zastosowano współczynnik przewidziany dla tej kategorii obiektu budowlanego. Jeżeli cała sieć elektroenergetyczna ma współczynnik 8 (kategoria XXVI obiektów) to przyznanie wewnętrznej linii zasilającej stanowiącej niewielki element takiej sieci współczynnika 10 – w ocenie strony skarżącej – wydaje się nietrafne.
Dlatego też, zdaniem strony skarżącej uznać należy, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 59f ust. 1 u.p.b.), a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek tych naruszeń niezasadnie nałożono na [...] karę pieniężną, a następnie odmówiono jej wydania pozwolenia na użytkowanie.
Strona skarżąca zarzuciła, iż osoby dokonujące kontroli ze strony organu nie wylegitymowały się ani stosownym upoważnieniem, ani faktem zatrudnienia, ani też posiadaniem uprawnień, o których mowa powyżej. Co więcej pomimo zarzutu zawartego w zażaleniu, organ II instancji nie odniósł się do niego i nie wyjaśnił, czy zweryfikował spełnienie tych przesłanek przez pracowników organu I instancji uczestniczących w obowiązkowej kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga nie jest uzasadniona.
W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że na wniosek inwestora przeprowadzona została w dniu 11.03.2016 r. obowiązkowa kontrola zakończonej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej B "[...]" na działce ewid. Nr [...] w miejscowości P. gmina S., w wyniku której stwierdzono niezgodność z projektem budowlanym w zakresie zagospodarowania przestrzennego polegającą na zmianie przebiegu wewnętrznej instalacji elektrycznej zasilającej zrealizowany obiekt. Na dzień wydania pozwolenia na budowę, które uzyskało walor ostateczności, przedmiotowa stacja stanowiła budowlę, definiowaną w art. 3 Prawa budowlanego, w myśl którego, ilekroć w ustawie jest mowa o:
1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć:
a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,
b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,
c) obiekt małej architektury.
Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Sąd zwraca uwagę na brzmienie art. 59. Prawa budowalnego, zgodnie z którym "1. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. 2. Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.
3. Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.4. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska.4a. Inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie.
5. Właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. 6. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ przesyła niezwłocznie organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.7. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.
Z powyższego wynika, że co do zasady przedmiotowe postępowanie wszczynane jest na wniosek, który uruchamia sekwencję czynności prawnych i faktycznych przewidzianych przez ustawodawcę w Prawie budowlanym w związku z wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zasadniczą czynnością faktyczną, dowodową są oględziny nazwane obowiązkową kontrolą, w wyniku której sporządzany jest protokół odzwierciedlający ustalenia stanu faktycznego. To w zależności od ustaleń stanu faktycznego odzwierciedlonych w protokole kontroli zależy przebieg dalszego postepowania. W kontrolowanej sprawie nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że może rozporządzać przebiegiem postępowania już po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, gdyż w tej sytuacji przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że strona postępowania administracyjnego przez przejaw swojej woli, w postaci wycofania wniosku, w przypadku negatywnego dla niej wyniku kontroli unika skutków prawnych wyrażonych w bezwzględnie obowiązującym prawie. Sąd zatem akceptuje stanowisko organu stwierdzające, że podzielenie stanowiska strony skarżącej oznaczałoby w istocie przyznanie inwestorowi – nieprzewidzianego prawem – uprawnienia umożliwiającego mu zniweczenie wyników skutecznie przeprowadzonej obowiązkowej kontroli poprzez cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, co mogłoby być wykorzystane in fraudem legis, a mianowicie do uniknięcia – mimo stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 p.b. – odpowiedzialności na podstawie art. 59f ust. 1 u.p.b., gdyby wyniki kontroli okazały się niekorzystne dla inwestora.
W takim, jak w proponowanym przez inwestora/skarżącego, ujęciu omawianych przepisów, inwestor wszczynałby postępowanie "na próbę" i w przypadku negatywnego wyniku obowiązkowej kontroli "wycofywałby się" przez swój wniosek względem skutków prawnych kontroli dla niego negatywnych, a z kolei w przypadku pozytywnego wyniku kontroli korzystałby z otrzymania decyzji pozytywnej. Sąd jedynie nie podziela poglądu organu, że przedmiotowa kara ma charakter represyjny, gdyż taki charakter posiadają kary z zakresu prawa karnego. Kara administracyjna posiada charakter restytucyjny, gdyż zmierza do odtworzenia stanu zgodnego z powszechnie obowiązującym prawem. Trzeba zarazem zauważyć, że w myśl art. 59a Prawa budowlanego
"1. Właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.
2. Kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie:
1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;
2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:
a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,
c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),
d) wykonania urządzeń budowlanych,
e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,
f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;
3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;
4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;
5) uporządkowania terenu budowy".
Zmiana przebiegu wewnętrznej instalacji elektrycznej zasilającej, zrealizowanej w oparciu o decyzję nr [...] z dnia 18 grudnia 2014 roku (znak: [...]) Starosty, utrzymaną w mocy decyzją z dnia 5 marca 2015 roku (znak: [...]) Wojewody – mieści się w przesłankach przywołanego przepisu. Zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2009, sygn. akt II OSK 712/08, stwierdzającego, że " Zgodzić się w tej sytuacji należy z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter "istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają na wymierzenie kary w trybie art. 59f ust. 1 cytowanej ustawy. Fakt, iż w poprzednim brzemieniu art. 59f ust. 1 – przed nowelizacja z dnia 16 kwietnia 2004 roku – używano określenia "istotnego odstępstwa lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę", świadczy o tym, iż wolą ustawodawcy było zastąpienie tego niedookreślonego zwrotu, określonymi, w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, precyzyjnie przypadkami"; którego argumentację podziela obecny skład rozpoznający sprawę.
W odniesieniu do zarzutów nawiązujących do pomijania w sprawie zawiadamiania uprawnionych osób o podejmowanych czynnościach, i naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, Sąd zauważa, że w obowiązkowej kontroli w imieniu inwestora działała upoważniona osoba w postaci P.L. a organ II instancji w odpowiedzi na skargę stwierdza dodatkowo, że obowiązkowa kontrola na podstawie przedłożonego pełnomocnictwa została przeprowadzona przez upoważnionych pracowników, posiadających wymagane uprawnienia. Z treści protokołu kontroli wynikają imiona i nazwiska osób kontrolujących i ich stanowiska służbowe. Sąd zauważa, że organ administracyjny posiada domniemanie legalności działania, osoba reprezentująca inwestora nie kwestionowała w podpisanym protokole kontroli fachowości osób przeprowadzających kontrolę i ewentualnych braków formalnych, sam skarżący nie kwestionuje jej merytorycznego wyniku polegającego na przedmiotowym odstępstwie. Kontrowersje wzbudza ocena prawna tego odstępstwa i skutki prawne związane z tym odstępstwem. Podkreślenia wymaga okoliczność, że ewentualne naruszenie zasad udziału strony w postępowaniu musi mieć wpływ na wynik sprawy co nie miało miejsca w kontrolowanym postępowaniu. Strona skarżąca nie zaprezentowała tego wpływu na wynik sprawy, a zarazem Sąd w ramach swojej kontroli prowadzonej zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie dopatrzył się także takich skutków. Odnosi się to również do doręczenia postanowienia organu, które uznać należy za skuteczne, bowiem skarżąca spółka skorzystała w terminie z przysługujących środków zaskarżenia, które zostały rozpatrzone przez organ zażaleniowy.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów Sąd stwierdza, że zrealizowana budowla bez przedmiotowej wewnętrznej linii zasilającej nie posiadałaby na dzień wydawania pozwolenia na budowę waloru obiektu budowlanego funkcjonującego samodzielnie, a przebieg wewnętrznej linii zasilającej został z inicjatywy inwestora określony w planie zagospodarowania działki, który stanowi element składowy dokumentacji zatwierdzonej wydanym przez Starostę w sprawie pozwolenia na budowę w dniu 18 grudnia 2014 r., utrzymanym w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 5 marca 2015. W realiach stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, wewnętrzna linia zasilająca kwalifikuje się do urządzeń budowlanych (gdyż jest związana funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym w postaci przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej), tzn. służy do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem; stanowiłaby budowlę - wówczas, gdy jest realizowana jako odrębny samodzielny obiekt budowlany. Stąd w myśl przepisów obowiązującego prawa naliczenie i sposób naliczenia kwestionowanej kary za przedmiotowe ww. odstępstwo są z nimi zgodne.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.