II SA/Kr 1087/14

II SA/Kr 1087/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2014-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Iwona Niżnik-Dobosz /sprawozdawca/
Jacek Bursa
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 4
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 13 ust. 1 i 2 oraz par. 60 ust. 1 w zw. z par. 57 ust. 1, par. 271 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi M. P. i P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. P. i P. P. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 10 czerwca 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2010 r., znak [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi "T" Spółce jawnej J. I., W. M., M. S. z siedzibą w N. pozwolenia na budowę dwóch budynków wielorodzinnych mieszkalnych (47 mieszkań) z garażem podziemnym (51 miejsc parkingowych) - kategoria budynku XIII - wraz z zagospodarowaniem i infrastrukturą techniczną: instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, wod-kan., c.o., wentylacji), przyłączami zewnętrznymi, śmietnikiem i stacją trafo, z drogami i parkingami - na działkach [...], [...], [...] w obr. [...] przy ulicy G. w N..
Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z wniosku "T" Spółki jawnej J. I., W. M., M. S. w N. z dnia 1 lipca 2010 r.
W dniu 30 listopada 2010 r. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu wnioskującej Spółce pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji.
W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza dla obszaru "Nowy Sącz 29 - Śródmieście" zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Nowego Sącza Nr XLVIII/527/2009 z dnia 15 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 423, poz. 3074) działki nr [...], [...], [...] znajdują się w terenie o symbolu C.21.U/M obejmującym teren zabudowy usługowej i mieszkaniowej. Proponowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jest zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi, w tym z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Do wniosku zostało dołączone oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a teren planowanej inwestycji nie podlega ochronie prawnej na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Odwołania od ww. decyzji wnieśli A. i K. F. oraz M. i A. P..
A. i K. F. podnieśli, że sprzeciwiają się lokalizacji stacji trafo w zbyt bliskiej odległości w stosunku do ich działki i żądają odsunięcia jej od granicy jak w przypadku śmietnika.
M. P. i A. P. zarzucili naruszenie § 13, 60, 309 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na wysokość budynku, który ogranicza dostęp światła dziennego do budynku na działce nr [...] stanowiącego ich własność. Podali, że na ww. działce wybudowali zespół garażowy, a następnie "rozpoczęli rozbudowę zespołu garażowego na budynek mieszkalny jednorodzinny o dwóch mieszkaniach". W trakcie budowy pozwolenie na budowę zostało unieważnione. Obecnie prowadzone jest postępowanie, w toku którego przedłożyli projekt zamienny.
Zaskarżoną w sprawie decyzją z 10 czerwca 2011 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadził postępowanie uzupełniające, które wykazało, że Wojewoda [...] decyzją z 26 maja 2004 r. znak: [...] stwierdził nieważność: 1) decyzji Prezydenta Miasta [...] z 27 grudnia 2001 r. znak: [...] w sprawie częściowej zmiany decyzji Nr [...] z 15 października 2001 r. znak: [...] udzielającej M. i A. P. pozwolenia na budowę zespołu 5-ciu garaży murowanych, oraz budowę boksu garażowego z wiatą na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy G. i udzielającej pozwolenia na zmianę funkcji obiektu na budynek mieszkalny, oraz 2) związanej z ww. decyzją - decyzji z 25 czerwca 2002 r. znak: [...] w sprawie częściowej zmiany decyzji Nr [...] z 15 października 2001 r., zmienionej decyzją z 27 grudnia 2001 r. Po stwierdzeniu przez Wojewodę nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, w PINB było prowadzone stosowne postępowanie, po zakończeniu którego M. i A. P. mogli kontynuować budowę na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia
15 października 2001 r. znak: [...] udzielającej wyżej wymienionym pozwolenia na budowę zespołu 5-ciu garaży murowanych oraz budowę boksu garażowego z wiatą na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. G. w N.. W przypadku zamiaru kontynuowania budowy jako budynku mieszkalnego z garażami, M. i A. P. winni wcześniej uzyskać stosowne pozwolenie na budowę.
Wojewoda wskazał ponadto, że inwestor w niniejszej sprawie uzupełnił również przedłożony materiał dowodowy o brakujące wymiary na projekcie zagospodarowania terenu, w szczególności odnośnie do odległości pomiędzy budynkiem projektowanym a budynkami na działkach sąsiednich, a także przedłożył kolejną analizę nasłonecznienia i przesłaniania.
Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany po uzupełnieniu spełnia kryteria określone w obowiązujących przepisach, w szczególności w art. 35 ust. 1
pkt 1, a także art. 34 ust. 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami prawomocnego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Nowego Sącza, dla obszaru "Nowy Sącz - 29 Śródmieście". Nieruchomość objęta inwestycją położona jest w terenie o symbolu - C.21.U/M, obejmującym "Teren zabudowy usługowej i mieszkaniowej", oraz częściowo w terenie o symbolu - 99.KDw, obejmującym "Teren komunikacji". Zgodnie z ww. planem Rozdział II § 8 - projekt budowlany został pozytywnie uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, w związku z położeniem terenu inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu staromiejskiego. Wysokość projektowanych budynków wynosząca 14,73 m jest zgodna z pkt 4 lit. b), który stanowi, że w C.21.U/M: wysokość budynków w drugiej linii zabudowy ulicy G. winna wynosić do 15 m. Przedmiotowa inwestycja zgodna jest również z § 4 pkt 16 ww. planu w zakresie ilości miejsc parkingowych. Inwestycja nie narusza przepisów o ochronie środowiska. Nadto projekt zagospodarowania działki 1:500, będący częścią projektu budowlanego, został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, na mapie do celów projektowych, jako kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na mapie tej uwidoczniony jest na działce nr [...] obr. [...], będącej własnością M. i A. P., w odległości ok. 7 m od granicy z działką nr [...] obr. [...] - budynek garażowy, co do którego pozostaje w obiegu prawnym decyzja z 15 października 2001 r. znak: [...] udzielająca M. i A. P. pozwolenia na budowę zespołu 5-ciu garaży murowanych oraz budowę boksu garażowego z wiatą na działce nr [...].
Organ odwoławczy wskazał, że budynek garażowy nie jest budynkiem z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Kwestia dostępu do światła naturalnego, czy nasłonecznienia ma znaczenie jedynie dla budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie zaś dla sąsiedniej działki czy też zlokalizowanych na niej budynków innego rodzaju np. budynków garażowych. W opisanych okolicznościach, nie ma więc do nich odniesienia przepis § 13 i § 60 ww. rozporządzenia. Z powyższego wynika, że odwołujący M. i A. P., współwłaściciele działki sąsiedniej nr [...] obr. [...], nie mogą skutecznie podnosić zarzutu przesłaniania czy braku dostępu światła dziennego do pomieszczeń, nieprzeznaczonych na pobyt ludzi.
Organ II instancji podał, że rozpoznając przedmiotową sprawę w zakresie spełnienia wymagań określonych w § 13 ust. 1, § 57 i § 60 ww. rozporządzenia, oparł się na analizie nr II z kwietnia 2011 r., przedstawionej przez Inwestorów pn. "Analiza wzajemnego oddziaływania budynków mieszkalnych na działkach [...], [...], [...] w obr. [...] przy ul. G. w N. - linijka słońca i analiza przesłaniania", przedstawiającej cień rzucany przez projektowane budynki na otoczenie, w godzinach od 7.00 do 17.00 w dniach równonocy (21 marca i 21 września), na rzucie w skali 1:500 i zawierającej odpowiednie przekroje pionowe. Dodatkowo na tym wykresie pokazano wykres cienia rzucanego przez projektowany budynek oznaczony nr 3, na projektowany usytuowany równolegle budynek nr [...], w godzinach od 11.45 do 14.45, wraz z przekrojem pionowym. Z analizy tej wynika, że w godzinach od 11.45 do 14.45 lokale mieszkalne od strony zachodniej w projektowanym budynku nr [...] (w projekcie budowlanym jako budynek B) mają zapewniony czas nasłonecznienia w godzinach od 11.45 do 14.45, tzn. nie mniej niż trzy godziny dziennie - zgodnie z przepisem § 60 ww. rozporządzenia. Także pomieszczenia mieszkalne od strony wschodniej w budynku nr [...] (w projekcie budowlanym jako budynek A) posiadają normatywny czas nasłonecznienia. Projektowane balkony o szerokości 1,60 m, rzucają cień tylko na niektóre okna pomieszczeń mieszkalnych. Jak wynika z przepisu § 60 ust. 2, w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania normatywnego nasłonecznienia - co najmniej do jednego pokoju. Wystarczy zatem, że jeden z pokoi w mieszkaniu posiada nasłonecznienie przez nie mniej niż 3 godziny dziennie, a spełnione są wymogi określone w przytoczonych wyżej przepisach. W ocenie organu odwoławczego, cień rzucany przez projektowane balkony jest cieniem własnym budynku i nie powinien być uwzględniony w analizie dotyczącej wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w tym budynku.
W konkluzji organ stwierdził, że ww. analiza wykazała, iż zatwierdzony decyzją l instancji projekt budowlany jest zgodny z przepisami § 12, § 13, § 60, § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji cytując orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że § 13 rozporządzenia będzie miał zastosowanie zarówno do projektowanych obiektów przeznaczonych do realizacji, a nawet wówczas, gdy właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych, jak też do obiektów już istniejących. M. i A. P., w przypadku zamiaru kontynuowania budowy na działce nr [...] w obr. [...] przy ulicy G. w N., jako budynku mieszkalnego z garażami, winni wcześniej uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniu odwołujących, przepisy § 12, § 13, oraz § 60 cyt. rozporządzenia nie dają podstawy do stwierdzenia, że realizowana przez Spółkę "T’ inwestycja oddziałuje na nieruchomość odwołujących, powodując ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Jak wynika z akt, Inwestorzy podczas postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powadzonego przed organem l instancji, w dniu 28 października 2010 r., przedłożyli w uzupełnieniu zmieniony projekt budowlany, dostosowując się do sytuacji, że na sąsiedniej działce mógłby powstać budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości 4,0 m od granicy. Z kolei analiza przyszłych zamiarów inwestycyjnych M. i A. P., pozwala na stwierdzenie, że w przypadku zaprojektowania pomieszczeń mieszkalnych na parterze zgodnie z § 57 warunków technicznych, problem normatywnego nasłonecznienia przynajmniej jednego pokoju w tym mieszkaniu zostanie rozwiązany. Ściana wypełniona luksferami nie jest traktowana jako ściana z otworami okiennymi, a jako ściana pełna (wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1544/07). Nie jest zatem możliwe zaprojektowanie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi bez okien. Elewacja południowa budynku (obecnie garażu) M. i A. P. ma zapewnione nasłonecznienie ok. 7 godzin, dodatkowo wobec faktu, że część budynku na działce nr [...] obr. [...] o wysokości jedynie 3,0 m, usytuowana w granicy, nie zacienia budynku na działce nr [...] obr. [...].
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu K. i A. F., Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie pozwolenia na budowę stacji transformatorowej na działce nr [...] obr. [...], było prowadzone odrębne postępowanie przed organem l instancji zakończone wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 21 września 2010 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody złożyli M. i A. P., podnosząc, że do dnia unieważnienia decyzji z 27 grudnia 2001 r. wykonali zgodnie z dokumentacją budowlaną następujące prace: ławy fundamentowe i ściany parteru budynku mieszkalnego bez ścian działowych, płytę żelbetową nad parterem wraz ze schodami na pierwsze piętro, oraz budynek garażowy z wiatą gospodarczą w granicy z działką [...]. Aby kontynuować budowę rozpoczętego budynku mieszkalnego (decyzja nr [...] jest w obrocie prawnym), opracowali nowy projekt budowlany zamienny i złożyli go do organu 3 września 2010 r.
Zdaniem skarżących, budynek "T" w drastyczny sposób pogarsza warunki bytowe i zdrowotne. Działka [...] od strony południowo-wschodniej zostanie pozbawiona słońca, a jedno z dwóch mieszkań usytuowanych na paterze nie będzie miało normatywnego dostępu do światła słonecznego. Przedłożona przez nich analiza przesłaniania autorstwa mgr inż. A. F. potwierdziła ich zarzuty, a organ II instancji niewłaściwie ją ocenił. Nadmienili także, że projektowany budynek posiada klasę odporności C i klasę odporności ogniowej REI 120, natomiast ściana graniczna budynku p. F., jak i ściana graniczna ich budynku garażowego nie posiada takiej odporności, co jest sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1287/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że mając na uwadze treść art. 32 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 34 ust. 1, 3 i 4 projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należało uznać, że organ I instancji przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestorowi, wykonał prawidłowo wszystkie obowiązki nałożone na niego tymi przepisami.
Ustosunkowując się do zarzutu skarżących, podnoszących, że projektowany budynek na działce nr [...] w sposób drastyczny pozbawi wymaganego przepisami nasłonecznienia jedno z mieszkań usytuowane na parterze budynku na dz. [...] Sąd zauważył, że przepis § 13 rozporządzenia reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. W dacie wydania zaskarżonej decyzji działka nr [...] skarżących, granicząca z terenem inwestycji nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym lub innym z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Na ww. działce są natomiast usytuowane garaże. Co więcej strona skarżąca nie dysponuje żadną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą jej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr [...].
Odnosząc się do natomiast do zarzutu nieprawidłowego usytuowania projektowanego budynku na działce nr [...] w stosunku do dz. nr [...] i nr [...] ze względu na dyspozycję § 271 w zw. z § 216 rozporządzenia Sąd uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem kwestionowane w tym zakresie usytuowanie budynku inwestora nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego miasta Nowy Sącz dla obszaru "Nowy Sącz 29 - Śródmieście" zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Nowego Sącza Nr XLVIll/527/2009 z dnia 15 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 423, poz. 3074), nie narusza odległości przewidzianych w
§ 12 rozporządzenia, a nadto plan zagospodarowania działki inwestora z lokalizacją projektowanego budynku na dz. nr [...] został zatwierdzony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. K. M., który stwierdził w dniu 26 września 2010 r. "zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowymi bez uwag."
W wyniku wniesionej przez M. i A. P. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3051/12 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2012 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Sąd drugiej instancji stwierdził, że w świetle zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego zarzutów przez skarżących obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej było kolejno, należyte ustalenie stanu faktycznego w szczególności ustalenie jakie obiekty budowlane znajdują się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, w jakiej są odległości od planowanych budynków, jaka jest ich wysokość i z jakich materiałów budowlanych zostały wykonane ich ściany i dachy, a następnie dokonanie właściwej subsumcji norm prawnych dotyczących przesłaniania, nasłonecznienia i ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wywiązania się przez organy administracji z tych obowiązków.
Ponadto, Sądowi umknęło to, że sama skarżąca wskazała, iż okoliczność zacienienia budynku mieszkalnego na działce skarżących nr [...] przez projektowany budynek wielorodzinny utraciła znaczenie z uwagi na to, że skarżąca dysponuje tylko pozwoleniem na budowę zespołu garaży. WSA nie dostrzegł, że organy administracji nie zastosowały się do uregulowań zawartych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez to, że nie rozpatrzyły sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia okoliczności związanych z wzajemnym przesłanianiem się projektowanych budynków i związaną z tym kwestią pozbawienia odpowiedniego nasłonecznienia lokali w tych budynkach oraz ustalenia charakteru ścian i przekrycia dachowego obiektów budowlanych znajdujących się w odległości mniejszej niż 8 metrów od projektowanych budynków. Zarówno organy administracji jak i Sąd nie odniosły się do zlokalizowanego na działce nr [...] należącej do skarżącej, w ostrej granicy z działką inwestora, budynku parterowego, mimo że ustalono równocześnie, iż odległość projektowanego budynku wielorodzinnego do granicy z działką [...] wynosi niewiele ponad 5 m, czyli mniej niż 8 m - przemilczając istnienie tego budynku. Tymczasem zarówno przedkładana przez skarżącą dokumentacja fotograficzna, jak i mapy wskazują na istnienie tego budynku, na który wcześniej skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę.
W ocenie NSA, zasadny okazał się także zarzut naruszenia przez organ administracji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia kwestii zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w zaprojektowanych budynkach wielorodzinnych, czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji oddalając skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.
Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Dodać także należy, że rozpoznając ponownie sprawę, Sąd związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.").
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Spór w niniejszej sprawie dotyczył prawidłowości udzielenia przez organy administracji obu instancji pozwolenia na budowę dwóch budynków wielorodzinnych mieszkalnych na działkach [...], [...], [...] w obr. [...] przy ulicy G. w N..
W ocenie organu odwoławczego, zasadne jest twierdzenie, że przedłożony projekt budowlany spełnia kryteria określone w obowiązujących przepisach prawa budowlanego, zatem usprawiedliwione jest udzielenie inwestorom pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.
Natomiast zdaniem skarżących, decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o udzieleniu pozwolenia na budowę, była wadliwa, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących usytuowania budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że zarówno organ odwoławczy, przesądzając w ramach kontroli instancyjnej o udzieleniu pozwolenia budowlanego, jak i organ I instancji, podejmując takie rozstrzygnięcie bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także naruszenia przepisów materialnoprawnych w zakresie dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższe wnioski nakazywały uchylenie decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie.
Organ administracji dokonuje oceny wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia w granicach określonych przepisami prawa. Zasada ta została sformułowana w art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., w skrócie P.b.), stosownie do którego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4. tej ustawy.
Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 P.b., do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 tej ustawy.
Na zasadzie delegacji ustawowej, określonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b., wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako rozporządzenie).
Przystępując zatem do rozpoznawania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, organ administracji budowlanej zobligowany jest zbadać, czy przedłożony we wniosku projekt budowlany zamierzenia inwestycyjnego spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu.
Na płaszczyźnie procesowej zaś, obowiązkiem organów administracji jest wszechstronne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tak, aby zadośćuczynić zasadzie dochodzenia do prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 k.p.a. Organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jeżeli ustawodawca w art. 107 § 3 k.p.a. użył sformułowania "fakty, które organ uznał za udowodnione", to nie może budzić wątpliwości, iż nałożył na organ obowiązek zbadania i przedstawienia konkretnych ustaleń i wyciągniętych na ich podstawie wniosków, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia takiej, a nie innej treści.
Podobnie spełnienie wymogów wynikających z art. 8 k.p.a. wymaga od organu prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby przekonać stronę, że jej stanowisko zostało wnikliwie rozważone, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie niż oczekiwała, to przyczyną tego są istotne powody. Kierowanie się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego nie zawsze oznaczać musi, że organ uwzględni żądanie strony, niemniej organ musi wykazać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu.
Analiza akt sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji wykazała, że wynikające z powołanych wyżej przepisów postępowania wymogi procesowe dotyczące wydania decyzji nie zostały spełnione. W szczególności za niewyczerpujące i wątpliwe należało uznać ustalenia organów obu instancji w zakresie tego, jakie obiekty i w jakiej odległości znajdują się na działkach sąsiadujących z obszarem planowanej inwestycji w kontekście regulacji prawnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, nasłonecznienia i przesłaniania.
W toku prowadzonego postępowania, organy administracji budowlanej nie dostrzegły, że na działce nr [...], stanowiącej własność skarżących, znajduje się – obok zespołu garaży – jeszcze budynek mieszkalny parterowy w granicy z działką nr [...], stanowiącą teren planowanej inwestycji. Budynek ten, o konstrukcji murowano-drewnianej, drewnianą więźbę dachową oraz częściowo drewniane ściany. Ponadto, posadowiony na działce nr [...], również w ostrej granicy z terenem inwestycji, budynek mieszkalny, posiada w ścianie szczytowej otwory okienne, a jego konstrukcja także wykazuje elementy drewniane. W tej sytuacji nieuprawniony jego pogląd organów administracji budowlanej, jakoby wymogi ochrony przeciwpożarowej w okolicznościach niniejszej sprawy zostały zachowane.
Z treści § 271 pkt 1 rozporządzenia wynika, że odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego (a takimi nie są z pewnością – z racji zastosowanych materiałów drewnianych – ściany szczytowe opisanych wyżej budynków na działkach nr [...] i [...]) nie powinna być mniejsza niż 8 m. Biorąc pod uwagę, że ściany zewnętrzne projektowanego budynku usytuowane są w odległości 5 m od granicy z tymi działkami, ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy administracji należało uznać za wadliwe. Pominięcie w analizie zagadnienia ochrony przeciwpożarowej budynku na działce nr [...] stanowi istotną wadę postępowania wyjaśniającego.
Podobnie rzecz ma się z ustaleniami organów na temat zacienienia pomieszczeń z przeznaczeniem na pobyt ludzi.
Zgodnie przepisem § 13 ust. 1 i 2 oraz § 60 ust. 1 w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60º, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia. Z powyższego wynika, że niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60º, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający.
W toku postępowania wyjaśniającego organy zgromadziły dziewięć analiz nasłonecznienia, również skarżąca podnosiła na etapie postępowania administracyjnego okoliczność wzajemnego zacieniania projektowanych budynków. Ostatecznie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na analizie nasłonecznienia, sporządzonej przez uprawnionego architekta J. P.. Nie można jednak uznać, aby ocena tego dowodu była wszechstronna i prawidłowa, skoro zawarte w niej wnioski o spełnieniu stosownych wymagań są lakoniczne. Odnośnie do wzajemnego oddziaływania projektowanych budynków w analizie podano jedynie ich wysokość i odległość między nimi oraz, że z linijki słońca i przekroju pionowego wynika, iż budynki te będą spełniały obowiązujące przepisy § 60 rozporządzenia. Organ I instancji nie wyjaśnił przy tym, dlaczego daje wiarę tej akurat analizie, lecz bezkrytycznie przyjął wniosek o zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi.
Powyższe uchybienia organu I instancji nakazywały Wojewodzie Małopolskiemu, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., uchylenie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2010 r., znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wad postępowania prowadzonego przez organ I instancji, z powodu ich istotnego charakteru, nie dało się usunąć w toku postępowania odwoławczego, również z uwagi na potrzebę zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Stwierdzone uchybienia prawa procesowego, jakich dopuściły się organy obu instancji doprowadziły w konsekwencji do naruszenia normy prawa materialnego, wyrażonej w art. 35 ust. 4 P.b. Skoro bowiem określone prawem wymagania co do zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi nie zostały spełnione, nieuprawnione było rozstrzygnięcie organów administracji budowlanej, polegającej na zatwierdzeniu tego projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Na zasadzie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II sentencji).
O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 P.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.