II SA/Kr 1086/23

II SA/Kr 1086/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48 i art 50
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: SWSA Małgorzata Łoboz AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. P. i N. P. na postanowienie nr 448/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2023 r., znak WOB.7721.143.2023.JNIZ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023r., znak: ROIK I.5160.197.2022.PJA na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał inwestorom: N. P. i U. P. roboty budowlane związane z wykonaniem nadbudowy części budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. na poziomie II piętra od strony elewacji tylnej, o konstrukcję stalową ze szklanym wypełnieniem ścian zewnętrznych i zadaszeniem z płyt poliwęglanowych, dostępnej z mieszkania nr [...] ww. budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] K.-Ś. - realizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez N. P. i U. P. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2023 r., znak: WOB.7722.143.2023.JNIZ uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2023r., poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2023r., poz. 682 z późn. zm., dalej: Pr. bud.).
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że w dniu 5 października 2022 r. upoważnieni pracownicy PINB w Krakowie - Powiat Grodzki dokonali czynności kontrolnych w terenie, podczas których ustalono, iż budynek przy ul. [...] w K. to kamienica mieszkalno-usługowa, czterokondygnacyjna i podpiwniczona. Budynek ten znajduje się z zabudowie śródmiejskiej zwartej, od północy przylega do kamienicy przy ul. [...] od południa graniczy z niezabudowaną działką. Budynek ten w latach ubiegłych został w całości przebudowany oraz rozbudowany o powierzchnię usługową w parterze i mieszkalną w poziomie I piętra oraz o zewnętrzny dźwig osobowy. Inwestycja wykonana została na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Po ww. rozbudowie i przebudowie budynek ten został przyjęty do użytkowania decyzją PINB z dnia 20 maja 2019r. Projekt nie przewidywał wykonania przedmiotowej konstrukcji. Do tamtego momentu konstrukcji tej nie było, co było znane organowi I instancji z urzędu. Na podstawie oceny wizualnej z zewnątrz budynku stwierdzono, że "na jego rozbudowanej części przy elewacji tylnej budynku, która jednocześnie jest elewacją zachodnią, istnieje wykonana w poziomie II piętra metalowa konstrukcja z przeszkleniem, osadzona na zewnętrznych ścianach rozbudowanej części budynku, przekryta dachem jednospadowym z orynnowaniem i rurą spustową. Przekrycie konstrukcji dachu wykonane jest z płyt poliwęglanowych. Przedmiotowa konstrukcja z zadaszeniem stanowi nadbudowę rozbudowanej części budynku." Dodatkowo ustalono, że taras przynależy do mieszkania nr [...], znajdującego się na II piętrze i jest dostępny jedynie z tego mieszkania. W dniu kontroli mieszkanie pozostało niedostępne dla kontrolujących. Podczas kontroli pracownicy PINB uzyskali kontakt telefoniczny do N. P., który wraz z żoną U. P., jest właścicielem mieszkania nr [...]. Jak wynika z rozmowy telefonicznej N. P. jest inwestorem przedmiotowej konstrukcji wraz z zadaszeniem. Jak poinformował inwestor, konstrukcja została wykonana z uwagi na przecieki z dachu do lokalu poniżej, a także na wykonanie niniejszej konstrukcji inwestor nie uzyskiwał pozwolenia na budowę oraz żadnych innych zgód administracyjnych. Wykonano również dokumentację fotograficzną. Na tym protokół zakończono.
Upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 25 stycznia 2023r. dowód z oględzin przy ul. [...] w K., przy udziale stron postępowania. Dokonano oglądu konstrukcji znajdującej się na tarasie dostępnego z mieszkania nr [...]. P. K. - pełnomocnik spółki [...] Sp. z o.o. - nie został wpuszczony do mieszkania nr [...] oraz na przedmiotowy taras. Ustalono, co następuje "na istniejących ściankach attykowych tarasu wykonana została konstrukcja aluminiowa z osadzonymi prowadnicami pod przesuwne szklane okna, które są możliwe do wyciągnięcia. Nad okami w ramie aluminiowej wykonano konstrukcję pod zadaszenie tarasu z przekryciem płytami z poliwęglanu. Całość stanowi jedną spójną konstrukcję aluminiową z dachem pulpitowym. W obrębie okapu wykonana jest rynna do odprowadzenia wód opadowych, podłączona do istniejącego na elewacji kosza spustowego poprzez skośne poprowadzoną systemową rurę spustową z tworzywa." Dokonano również pomiaru rzeczonej konstrukcji, której wymiary w rzucie to: 400cm szerokości, 380cm długości i 240cm długości od strony [...]. Wysokość przy elewacji wynosi 175cm, a przy okapie 140cm, z tym, że są to wymiary samej konstrukcji aluminiowej, liczone od wysokości ścianki attykowej tarasu. Ustalono, iż inwestorami przedmiotowej konstrukcji są współwłaściciele mieszkania nr [...] tj. N. P. oraz U. P., zadaszenie zostało wykonane na przełomie stycznia i lutego 2020r. Na wykonanie ww. konstrukcji Inwestorzy nie uzyskiwali zarówno pozwolenia na budowę jak i innych zgód administracyjnych, a także nie dokonali zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestorzy oświadczyli, że przedmiotowa konstrukcja stanowi w ich ocenie urządzenie o jaki mowa w par. 14a ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Do protokołu z oględzin dołączono wykonaną dokumentację fotograficzną oraz szkic z wymiarami przedmiotowej konstrukcji.
Rozpoznając zażalenie w pierwszej kolejności organ II instancji zaznaczył, że z uwagi na kasatoryjny charakter przedmiotowego rozstrzygnięcia krąg stron określony przez organ I instancji pozostaje tożsamy w postępowaniu zażaleniowym. Jednocześnie zaznaczył, że w aktach organu I instancji brak dokumentów, na podstawie których organ I instancji dokonał ustalenia kręgu stron postępowania. Ponadto z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym budynku najprawdopodobniej wydzielono więcej niż 3 lokale mieszkalne - w protokole z oględzin z dnia 25 stycznia 2023r. wskazano na istnienie wspólnoty mieszkaniowej. Wspólnota nie brała jednak udziału w postępowaniu. Niezrozumiałym jest również fakt kierowania przez PINB korespondencji do P. K. jako pełnomocnika spółki [...] Sp. z o.o. W przesłanych aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa. Uprawnienie takie nie wynika również z informacji zawartej w KRS. Wobec powyższego MWINB niniejsze rozstrzygnięcie kieruje bezpośrednio na adres spółki.
W ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu I instancji będzie więc włączenie do akt sprawy dokumentów, na podstawie których został ustalony kręg stron postępowania, następnie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie wskazanym niniejszym rozstrzygnięciem
Materialnoprawną podstawę wydanego przez PINB postanowienia stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. Bud., którego treść przytoczono. PINB w Krakowie - Powiat Grodzki uznał, iż wykonanie zabudowy balkonu na budynku przy ul. [...] w K., wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż rozpatrywana zabudowa została zakwalifikowana jako nadbudowa istniejącego obiektu budowlanego.
Analiza treści skarżonego postanowienia w zderzeniu z zebranym materiałem dowodowym doprowadziła MWINB do wniosku, iż skarżone postanowienie zostało wydane nieprawidłowo i bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy kwestii, naruszając tym samym art. 7, 77 i 80 k.p.a..
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, iż w analizowanej sprawie wykonana przez inwestorów zabudowa balkonu nie może być rozpatrywana w kategoriach rozbudowy lub nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Organ odwoławczy nie podzielił opinii organu I instancji co do kwalifikacji prowadzonych robót. Wykonane prace nie dają podstaw, aby można było zakwalifikować je jako budowę (nadbudowę rozbudowę). Nie ma usprawiedliwionych podstaw do kwalifikacji takiej konstrukcji do obiektu budowlanego lub jego części, a montażu takiej nietrwałej konstrukcji zabudowy balkonu jako budowy w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane.
Wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia związana jest także z brakiem właściwej weryfikacji wykonanych robót pod kątem art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pod pojęciem urządzeń budowlanych rozumie się "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki".
Jednocześnie należy mieć na uwadze art. 14a ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie Warunków Technicznych Użytkowania Budynków Mieszkalnych z dnia 16 sierpnia 1999r. (Dz.U. Nr 74, poz. 836), który brzmi: "Na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii".
W kontekście przywołanych przepisów ocena wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu powinna wyjaśniać, czy po zabudowie taras wykorzystywany jest zgodnie z jego przeznaczeniem oraz czy roboty budowlane polegające na zabudowaniu przegrodami szklanymi i dachem polegały na instalacji. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2019r., sygn. akt: II SA/Sz 1309/18 stwierdzono: Zabudowa jest oczywiście pojęciem szerszym niż instalowanie, które odnosi się do określonych urządzeń budowlanych, zdefiniowanych w pkt 9 art. 3 Prawa budowlanego. Obejmując dyspozycją § 14a ust. 2 ww. rozporządzenia "zabudowę balkonów i loggi" i nie definiując tej zabudowy normodawca stworzył możliwość dowolnego jej kształtowania, byleby w jej wyniku nie doszło do zmiany parametrów użytkowych danego obiektu budowlanego (budynku) a więc jego rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy.
Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, iż funkcja przedmiotowego tarasu nie uległa zmianie. Organ I instancji winien jednak przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy wspomniana wyżej zabudowa mieści się w definicji urządzenia budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 9 Pr. bud., czyli urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem.
Zwrócić należy bowiem uwagę, że przedmiotowe roboty zostały wykonane zgodnie ze wskazaniem na przełomie stycznia i lutego 2020r. a więc pod rządami ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 19 września 2020r. wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie realizacji robót budowlanych - art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b - Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: (...) wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Jeśli planowane do instalacji urządzenie miało mieć mniejszą wysokość to nie było konieczności dokonywania zgłoszenia ani uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020r.) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. I, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Organ powinien więc ustalić, czy w okolicznościach faktycznych tej sprawy zachodziły określone w tym przepisie przesłanki wskazujące na konieczność uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę.
W ponownie prowadzonym postępowaniu konieczna będzie ponowna analiza w zmierzająca do ustalenia, czy wykonane roboty można zakwalifikować jako roboty niewymagające pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, stosownie do art. 29 i 30 Pr. bud (w brzmieniu na dzień wykonanych robót budowlanych), albo jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. bud. W zależności od tych ustaleń organ powinien stwierdzić, czy zachodzi przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego w tej sprawie. Kolejną kwestią, która wymaga również ustalenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest zaistnienie innych przesłanek wszczęcia postępowania naprawczego, tj. przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego (prowadzenie lub wykonanie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach). Przypomnieć należy, iż również do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16).
Nie przesądzając prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, MWINB wskazał, w odniesieniu do zarzutów podniesionych w zażaleniu, że przedwczesne było żądanie umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Na bezprzedmiotowość postępowania nie wskazuje w szczególności treść § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Z przywołanej normy rozporządzenia wynika dopuszczalność instalowania tego rodzaju obiektów na budynkach wielorodzinnych, ale już nie kwalifikacja robót budowlanych według kategorii pojęciowych określonych w ustawie Prawo budowlane, ani też droga, prawna ich realizacji (na podstawie zgłoszenia, pozwolenia na budowę, czy też bez zgłoszenia oraz pozwolenia).
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie U. P. i N. P., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3) lit. b) ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu na luty 2020 r.) w zw. z § 14a ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, poprzez nieumorzenie postępowania, pomimo że - po pierwsze - wszczęto je wyłącznie w sprawie nadbudowy części budynku, a Organ w sposób jednoznaczny stwierdził, że wykonana przez inwestorów zabudowa balkonu nie może być rozpatrywana w kategoriach rozbudowy lub nadbudowy budynku mieszkalnego, po wtóre zaś - wykonana przez Skarżących zabudowa stanowiła instalację urządzeń o wysokości do 3 m, która nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, w związku z czym postępowanie wszczęte przez organ nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe.
Na podstawie tego zarzutu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przedmiotowe w sprawie postępowanie wszczęto z urzędu w sprawie nadbudowy części budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. w poziomie II piętra od strony elewacji tylnej (...) wykonywanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Już z samego zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że postępowanie to tyczyć się miało rzekomej realizacji nadbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia.Tymczasem na str. 4 zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że wykonana przez inwestorów zabudowa balkonu nie może być rozpatrywana w kategoriach rozbudowy lub nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Organ odwoławczy nie podziela opinii organu I instancji co do kwalifikacji prowadzonych robót. Wykonane prace nie dają podstawy, aby można było zakwalifikować je jako budowę (nadbudowę, rozbudowę).
Już tylko z tego względu postępowanie prowadzone w sprawie nadbudowy budynku musi zostać umorzone. Zdaniem skarżących w ramach tego postępowania nie sposób weryfikować, czy wykonane przez nich prace stanowią inne roboty wymagające ewentualnie jakiegoś rodzaju zgody budowlanej. Aby tak się stało, musiałoby zostać wszczęte i przeprowadzone postępowanie w tym przedmiocie, tak zaś - na tę chwilę - oczywiście się nie stało.
Jednocześnie, z uwagi na podniesioną argumentację oraz treść art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd winien - jednocześnie z jego uchyleniem - umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy budynku przez skarżących.
Niezależnie od powyższego, tj. nawet przyjmując, że postępowanie to mogło się toczyć także przy innej kwalifikacji prawnej robót wykonanych przez skarżących, zaskarżone postanowienie pozostaje niezrozumiałe w zakresie przyczyn nieumorzenia postępowania. W szczególności - w ocenie skarżących - organ przesądził, że doszło do wykonania prac niewymagających ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, pomimo czego ograniczył się do wydania orzeczenia kasatoryjnego.
Następnie w skardze zestawiono fragmenty uzasadnienia skarżonego postanowienia, które – zdaniem skarżących – świadczą, iż MWINB dokonał we własnym zakresie takiej kwalifikacji robót budowlanych, która skutkuje przyjęciem, że w ogóle nie podlegały one reżimowi ustawy Prawo budowlane. W szczególności organ - w pełni poprawnie - stwierdził, że instalowanie urządzeń o wysokości do 3 m nie wymagało w dacie realizacji przedmiotowych prac żadnej formy zgody budowlanej. Jednocześnie przesądził, że:
a) zainstalowano prostą konstrukcję sprowadzającą się jedynie do realizacji zadaszenia wspartego na aluminiowych elementach słupowych, która nie zmieniła sposobu użytkowania tarasu, ani nie doprowadziła do powstania nowego pomieszczenia,
b) jej wysokość nie przekracza 3 m,
c) urządzeniem budowlanym jest urządzenie technicznie związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.
W tym świetle niezrozumiałe pozostaje zatem, dlaczego umorzenie przedmiotowego postępowania Organ uznał za przedwczesne. Wszak w toku postępowania jednoznacznie ustalono, że instalacja rzeczonego urządzenia nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, w związku z czym dla innego rozstrzygnięcia zwyczajnie nie ma miejsca.
Na zakończenie zwrócono uwagę, że w sprawie działały wszystkie podmioty, które powinny w niej występować w charakterze stron. Skarżąca U. P. pozostaje bowiem również członkiem zarządu wspólnoty mieszkaniowej funkcjonującej na terenie przedmiotowej nieruchomości, wobec czego należy przyjąć, że wspólnota ta została skutecznie powiadomiona o toczącym się postępowaniu (por. wydruk z działu III księgi wieczystej nr [...] - na okoliczność tego, że skarżąca pozostaje członkiem zarządu wspólnoty mieszkaniowej funkcjonującej na przedmiotowej nieruchomości).
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia wykazała, ze jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. Dotyczy to w szczególności zakresu robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżących.
Przyczyną wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym prze organ II instancji było odmienne zakwalifikowanie wykonanych przez skarżących robót budowlanych. O ile PINB uznał, że stanowiły one nadbudowę, co skutkowało koniecznością przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, o tyle organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że "wykonana przez inwestorów zabudowa balkonu nie może być rozpatrywana w kategoriach rozbudowy lub nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego". Jednocześnie MWINB wskazał na okoliczności wymagające wyjaśnienia w dalszym postępowaniu, których ustalenie będzie warunkować stwierdzenie, czy wykonane roboty można zakwalifikować jako roboty niewymagające pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, stosownie do art. 29 i 30 Pr. bud (w brzmieniu na dzień wykonanych robót budowlanych), albo jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. bud.
Istota sporu dotyczy kwestii, czy przy poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ocenach prawnych i zastosowanej wykładni powołanych przez organ odwoławczy przepisów istniały podstawy do umorzenia prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania – jak chcą tego skarżący, czy też, uchylając postanowienie organu I instancji MWINB prawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Innymi słowy, zdaniem skarżących już z samego uzasadnienia postanowienia MWINB wynika, że prowadzone dotychczas postępowanie jest bezprzedmiotowe, a wykonane przez nich roboty budowlane w żaden sposób nie podlegają reżimowi ustawy Prawo budowlane.
Przede wszystkim nie można się zgodzić ze skarżącymi, że konieczność umorzenia postępowania – prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane – wynikała już z samego faktu odmiennego zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych przez organ odwoławczy. Byłoby nadmiernym formalizmem przyjęcie, że zmiana trybu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego z przewidzianego w art. 48 na uregulowany w art. 50 – 51 wymaga umorzenia postępowania i wszczęcia nowego postępowania w odmiennym trybie. Nie ma żadnych przeszkód, by po wydaniu przez MWINB kasatoryjnego postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót wydane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w dalszej kolejności rozważyć wykonane roboty budowlane pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 50 ust. 1 tej ustawy.
Nie mają również racji skarżący twierdząc, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy zawarł wskazania, które w istocie przesądzają o całkowitej legalności wykonanych robót.
Organ II instancji niewątpliwie w sposób stanowczy przesądził: "nie budzi wątpliwości organu odwoławczego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, iż funkcja przedmiotowego tarasu nie uległa zmianie, co zostało już powyżej wskazane" (str. 5 zaskarżonego postanowienia), zatem za niekonsekwentne należy uznać umieszczone nieco wcześniej wskazanie dla organu I instancji: "ocena wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu powinna wyjaśniać, czy po zabudowie taras wykorzystywany jest zgodnie z jego przeznaczeniem". W tym kontekście funkcja i przeznaczenie tarasu są pojęciami tożsamymi, a stosownych ustaleń dokonał w tym zakresie już sam organ odwoławczy.
Niemniej jednak pozostałe wskazania co do kierunków ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji należy ocenić jako prawidłowe. Dotyczy to w szczególności konieczności rozważenia, czy roboty budowlane polegające na zabudowaniu przegrodami szklanymi i dachem polegały na instalacji i czy zabudowa tarasu mieści się w definicji urządzenia budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 9 Pr. bud., czyli urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że przy weryfikacji tych okoliczności należy mieć na względzie treść art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i § 14a ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie Warunków Technicznych Użytkowania Budynków Mieszkalnych. W odniesieniu do ostatniego z powołanych przepisów podkreślił, że "z przywołanej normy rozporządzenia wynika dopuszczalność instalowania tego rodzaju obiektów na budynkach wielorodzinnych, ale już nie kwalifikacja robót budowlanych według kategorii pojęciowych określonych w ustawie Prawo budowlane, ani też droga, prawna ich realizacji (na podstawie zgłoszenia, pozwolenia na budowę, czy też bez zgłoszenia oraz pozwolenia)". Również przywołanie treści art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b i art. 29 ust. 2 pkt laa Prawa budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020r.) – str. 5 – 6 zaskarżonego postanowienia – nie oznacza, że MWINB przesądził o konieczności ich zastosowania w tej sprawie. Wprost wskazuje na to kolejne zdanie uzasadnienia: "Organ powinien więc ustalić, czy w okolicznościach faktycznych tej sprawy zachodziły określone w tym przepisie przesłanki wskazujące na konieczność uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę".
Konkretne wskazanie okoliczności wymagających wyjaśnienia przez organ I instancji w kontekście obowiązujących przepisów znalazły się pod koniec uzasadnienia i obejmują następujące kwestie:
- czy wykonane roboty można zakwalifikować jako roboty niewymagające pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, stosownie do art. 29 i 30 Pr. bud (w brzmieniu na dzień wykonanych robót budowlanych), albo jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego,
- czy zachodzi przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego w tej sprawie
- rozważenie zaistnienia innych przesłanek wszczęcia postępowania naprawczego, tj. przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego (prowadzenie lub wykonanie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach).
Na uwagę zasługuje zwłaszcza ostatnia z wymienionych kwestii. Wbrew stanowisku skarżących, nawet gdyby okazało się, że wykonane przez nich roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, to okoliczność ta nie pociągałaby za sobą automatycznie konieczności umorzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Słusznie organ powołał się w tym zakresie na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, w której stwierdzono, że również do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Reasumując nie mają racji skarżący twierdząc, że "Organ przesądził, że doszło do wykonania prac niewymagających ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia", ani też, że "działanie skarżących było w pełni legalne". Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności wymagające wyjaśnienia w dalszym postępowaniu w pełni uzasadniały wydanie orzeczenia o charakterze kasatoryjnym.
Na zakończenie warto omówić również kwestię właściwego ustalenia kręgu stron postępowania. Prawdą jest, że w aktach postępowania brak jest dowodów wskazujących na jakiej podstawie PINB ustalił, kto powinien być stroną postępowania. W istocie więc kwestia ta nie poddaje się weryfikacji i wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu. Z kolei argument skarżących, że wspólnota mieszkaniowa brała udział w postępowaniu, bowiem skarżąca U. P. jest jednym z członków jej zarządu nie może odnieść skutku. U. P. występowała w kontrolowanym postępowaniu jako jeden z inwestorów – wykonawca potencjalnej samowoli budowlanej. W tym przypadku może zachodzić istotna sprzeczność interesów inwestorów oraz wspólnoty budowlanej, reprezentującej interesy wszystkich współwłaścicieli budynku. Aby takiej kolizji uniknąć w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego wspólnotę mieszkaniową winna reprezentować inna osoba.
Jak wynika z powyższego, zaskarżone postanowienie okazało się prawidłowe, a zarzuty skargi bezzasadne – dlatego też oddalono ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.