II SA/Kr 1085/23

II SA/Kr 1085/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 162 par 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7 , art 77 par 1 , art 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję nr 217/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 maja 2023 r., znak: WOB.7721.117.2023.JKUT w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją nr 14/23 z dnia 17 stycznia 2023 r. znak: NB.5160.2.23.2022, po rozpatrzeniu wniosku P. K. z dnia 19 września 2022 r., którym powołując się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wniósł "o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr 253/15 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 27 lipca 2015 r., znak NB.5160.2.25.2014, którą nałożono na mnie - jako inwestora i właściciela działek ewid. nr [...] i [...] w J. - "nakaz rozbiórki budynku gospodarczego, usytuowanego na działkach ewid. nr [...] i [...] w J. o wymiarach ścian zewnętrznych 4,0 x 4,25 m wraz z podcieniem o wymiarach 2 x 4 m, wysokość do kalenicy 3,30 m, wykonanego na działkach ewid. nr [...] [...] w J. " - wobec bezprzedmiotowości wymienionej decyzji, wynikającej z wykonania jej - z uwagi na mój istotny interes" - odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB nr 253/15 z dnia 27 lipca 2015 r. znak: NB.5160.2.25.2014 (k. 34-35 akt PINB).
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 217/2023 z 30 maja 2023 r. znak: WOB.7721.117.2023.JKUT, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. K. od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 14/23 z dnia 17 stycznia 2023 r. znak: NB.5160.2.23.2022, utrzymał w mocy decyzję I instancji.
Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dalej P.b.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dokonał ponownej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i zasadności wydanej decyzji w oparciu o akta sprawy PINB znak: NB.5160.2.23.2022.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zasadność wydania przez organ I instancji decyzji nr 14/23 z dnia 17 stycznia 2023 r. znak: NB.5160.2.23.2022, którą stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówiono wygaśnięcia decyzji PINB nr 253/15 z dnia 27 lipca 2015 r. znak: NB.5160.2.25.2014.
Podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji jest przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi: "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony".
W przywołanym przepisie unormowana została instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Instytucja ta stanowi odstępstwo od przewidzianej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i jako taka nie powinna być interpretowana rozszerzająco (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 433/12). Zgodnie z przepisem art. 162 § 3 K.p.a. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie przepisu art. 162 § 1 K.p.a. następuje w drodze decyzji. Jest to decyzja wydana w związku z istnieniem nowej sprawy administracyjnej przez organ I instancji i przysługuje od niej odwołanie.
Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa oraz stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji, będąca niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej (wyroki NSA: z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 319/11 oraz z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 689/13).
Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia, bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 689/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Go 403/14). Z powyższego wynika, że bezprzedmiotowość może mieć charakter przedmiotowy bądź podmiotowy. Bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym oznacza, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, wyd. III). Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje np. śmierć podmiotu uprawnionego, zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej. Do grupy tej należy zaliczyć także utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania określonej funkcji.
Odnosząc się w dalszej kolejności do treści przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z jego brzmieniem, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, uznanie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Odnoszące się do interpretacji tego ostatniego pojęcia wypowiedzi doktryny wskazują: "Warto podkreślić, że K.p.a. w drodze wyjątku posłużył się w art. 162 § 1 pkt 1 pojęciem interes strony bez żadnego kwalifikatora, jak np. słuszny interes strony (np. art. 7, 154, 155 K.p.a.), czy też szczególnie ważny interes strony (art. 61 § 2 K.p.a.). Pojęcie "interes społeczny" i "interes strony" nawiązuje do określonej w art. 7 K.p.a. zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony (T. Woś, Stwierdzenie..., s. 56). Są to typowe klauzule generalne, mają charakter nieostry i pozwalają na elastyczne stosowanie przepisów prawa. Interes strony, jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, wymaga skonkretyzowania w każdym przypadku'' (A. Matan, Komentarz do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX el.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy zauważył, że we wniosku z dnia 19 września 2022 r. P. K. jako przyczynę bezprzedmiotowości decyzji PINB nr 14/23 z dnia 17 stycznia 2023 r. znak: NB.5160.2.23.2022, uzasadniającą stwierdzenie jej wygaśnięcia, wskazuje, że "w niniejszej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest już bezprzedmiotowa wobec dokonania tej rozbiórki w dniach 15-21 grudnia 2020 r. na moje zlecenie jako zobowiązanego". Ponadto P. K. wskazuje, że za stwierdzeniem wygaśnięcia ww. decyzji przemawia jego interes, jako osoby zobowiązanej, wobec której toczyło się postępowanie egzekucyjne (...) obowiązujące przepisy nie przewidują, by organ egzekucyjny wydawał jakieś rozstrzygniecie formalne potwierdzające fakt zakończenia egzekucji, dlatego mój interes prawny przemawia za tym, bym posiadał jakiś dowód wygaśnięcia zobowiązania, które egzekwowano na podstawie decyzji nr 253/151, co stabilizowałoby moją sytuację prawną i wprowadzało stan konstatacji w stosunki administracyjnoprawne pomiędzy mną a organem" (vide: str. 4 wniosku).
W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że PINB decyzją nr 253/15 z dnia 27 lipca 2015 r. znak: NB.5160.2.25.2014, działając na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał P. K. (jako inwestorowi i właścicielowi działek nr [...] w J. ) rozbiórkę "budynku gospodarczego, usytuowanego na działkach ewid. nr [...] [...] w J. o wymiarach ścian zewnętrznych 4,0 x 4,25 m wraz z podcieniem o wymiarach 2 x 4 m, wysokość do kalenicy 3,30 m, wykonanego na działkach ewid. nr [...] i [...] w J. ".
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją MWINB nr 275/2016 z dnia 5 kwietnia 2016 r. znak: WOB.7721.565.2015.ABIE.
WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 711/16 oddalił skargę na ww. decyzję MWINB, a następnie NSA wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 720/17 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Krakowie.
Decyzja nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] w J. jest więc ostateczna i prawomocna.
Decyzja organu I instancji, której stwierdzenia wygaśnięcia domaga się skarżący, wydana została w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane wobec nieprzedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów legalizacyjnych oraz wobec niezgodności zrealizowanego obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna w wyniku zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, w dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, a obowiązek wynika z nadal obowiązującej normy prawnej.
Mając na uwadze powyższe MWINB wskazał, że zrealizowana kompetencja do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie i sprzecznie z przepisami, nie staje się bezprzedmiotowa (nie traci swojego normatywnego sensu) z tego powodu, że zobowiązany do rozbiórki już po zastosowaniu sankcji podjął nakazane poprzednio przez organ nadzoru budowlanego czynności. Zachowanie takie (zastosowanie się do nakazu) nie powoduje ustania przyczyny, dla której została wydana decyzja rozbiórkowa.
W ocenie organu odwoławczego podnoszone przez P. K. okoliczności, tj. wskazanie, iż zobowiązany wykonał obowiązek wynikający z decyzji PINB nr 14/23 z dnia 17 stycznia 2023 r. znak: NB.5160.2.23.2022 (tj. dokonał rozbiórki "budynku gospodarczego, usytuowanego na działkach ewid. nr [...] [...] w J. o wymiarach ścian zewnętrznych 4,0 x 4,25 m wraz z podcieniem o wymiarach 2 x 4 m, wysokość do kalenicy 3,30 m, wykonanego na działkach ewid. nr [...] i [...] w J. "), nie powoduje stanu bezprzedmiotowości powodującego utratę mocy decyzji ostatecznej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.
W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, jak to zostało wskazane powyżej, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego, który zostaje nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej. Jako zdarzenia powodujące bezprzedmiotowość decyzji wymienia się: zgaśniecie podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie przedmiotu, zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonanie decyzji bądź też zmiana stanu prawnego w przypadku, gdy nowa regulacja przewiduje taki skutek. W postanowieniu z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2025/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "art 162 § 1 pkt 1 K.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. W doktrynie przyjmuje się, że stać tak się może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (zob. J. Borkowski (w) J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 746)".
Ponadto organ odwoławczy zaakcentował, że brak jest przepisu, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki wydanej na podstawie art. 49b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2015 r. (mające zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją PINB nr 253/15 z dnia 27 lipca 2015 r. znak: NB.5160.2.25.2014). Takiego przepisu nie zawierają również ustawy nowelizujące z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016r., poz. 2255) oraz z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że również zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można zaliczyć do zmiany stanu prawnego powodującej bezprzedmiotowość ostatecznej decyzji rozbiórkowej. Zmiana taka nie powoduje bowiem ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją rozbiórkową. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją naruszenia przepisów prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego w postaci postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje stanu niewykonalności decyzji rozbiórkowej. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie usuwa przyczyny wydania nakazu rozbiórki czyli naruszenia prawa poprzez samowolne wzniesienie obiektu budowlanego. Powstały obiekt w dalszym ciągu pozostaje bowiem samowolą budowlaną, a nie staje się obiektem legalnym. Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, iż decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku nie staje się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Brak jest możliwości stwierdzania wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę z tego powodu, że po dacie jej wydania został uchwalony plan miejscowy, który ewentualnie dopuszczałby realizację danego budynku lub budowli" (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 924/18).
MWINB stwierdził, że organ I instancji zasadnie uznał, że okoliczności sprawy nie stanowią o bezprzedmiotowości decyzji PINB nr 253/15 z dnia 27 lipca 2015 r. znak: NB.5160.2.25.2014. Dlatego też z uwagi na to, że bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej jest konieczną przesłanką do stwierdzenia jej wygaśnięcia, a w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość ww. decyzji PINB, brak jest podstaw do analizy pozostałych przesłanek wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., takich jak wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia PINB prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jest w ustalonym stanie sprawy zasadna. Podnoszone przez wnioskodawcę przesłanki nie stanowią bowiem podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB nr 253/15 z dnia 27 lipca 2015 r. znak: NB.5160.2.25.2014.
Odnosząc się do uwag podnoszonych przez odwołującego w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że były one niezasadne. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu sprawy. W szczególności uznać należy, że zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości.
MWINB zwrócił także uwagę, że spór dotyczący tego, czy P. K. faktycznie wykonał obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego - jak twierdzi odwołujący, czy też nie wykonał nałożonego na niego obowiązku - jak utrzymuje organ, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Niezależnie od istniejącego sporu w tej kwestii, nawet gdyby decyzja nr 253/15 z dnia 27 lipca 2015 r. znak: NB.5160.2.25.2014 została wykonana, to nie można mówić o jej bezprzedmiotowości. Tym bardziej nie można mówić o bezprzedmiotowości decyzji, gdy obowiązek z niej wynikający nie został zrealizowany. W tych warunkach brak jest przesłanek dających podstawę do stwierdzenia, po myśli art. 162 § 1 kpt 1 K.p.a. wygaśnięcia decyzji nakazującej P. K. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działkach nr [...] [...] w J. . Mając na uwadze powyższe, w ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. Organ odwoławczy, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zobligowany był do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.
P. K. wniósł na ww. decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 217/2023 z 30 maja 2023 r. znak: WOB.7721.117.2023.JKUT, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, z pominięciem interesu strony, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania do obywateli; 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i nieuwzględnienie przedstawionych przez stronę dowodów; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów, tj. faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 4) art. 104 § 2 k.p.a, poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w całości, z uwagi na nierozpatrzenie istotnej dla sprawy przesłanki słusznego interesu strony, mimo iż obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty i podkreślił między innymi, że pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. poinformował PINB o wykonaniu w całości egzekwowanego wobec skarżącego obowiązku dokonania rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr [...] oraz nr [...] w J. , dołączając dokumentację i wnosząc, w związku z tym faktem, o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skarżący podał, że do w/w wniosku załączył materiał zdjęciowy, opatrzony odręcznym opisem, obrazujący etapy prac rozbiórkowych. Do wniosku załączył również oświadczenie podpisane przez 6 osób biorących udział w rozbiórce. Zgodnie z w/w oświadczeniem osoby te potwierdziły przeprowadzenie w całości rozbiórki w/w budynku gospodarczego w dniach 15-21 grudnia 2020 r. Pismem z dnia 25 lutego 2021 r. skarżący złożył ponownie oświadczenie o wykonaniu w dniach 15-21 grudnia 2020 r. rozbiórki przedmiotowego budynku. Chodziło o rozbiórkę małego budynku gospodarczego drewnianego, wzniesionego w technice modułowej. Ze względu na okres świąteczny i trudności związane z ciężką przewlekłą chorobą skarżącego, obowiązek ten spełnił niezwłocznie. Jako zobowiązany do rozbiórki w przedmiotowej sprawie wykonał obowiązek wynikający z decyzji, polegający na jego zaspokojeniu w taki sposób, że zobowiązanie wygasło (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 965/99, LEX nr 44899). Wykonanie obowiązku obejmowało jego całość, tj. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego, usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w J. .
Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uregulowana w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość rozumie się jako "ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie; bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację)" (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 4/07, LEX nr 466044). Podkreśla się, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić w konkretnej sytuacji faktycznej samoistną podstawę prawną orzeczenia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji. Decyzja wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. "Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowane w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. W tej sytuacji można mówić o bezprzedmiotowości decyzji, która oznacza nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia jej celu" (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1908/07, LEX nr 525891). Przy tym warunki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, to wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1460/07, LEX nr 516060).
I tak w niniejszej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest już bezprzedmiotowa, wobec dokonania tej rozbiórki w dniach 15-21 grudnia 2020 r. na zlecenie skarżącego jako zobowiązanego.
Za wydaniem decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji PINB w Zakopanem nr 253/15 z dnia 27 lipca 2015 r., znak: NB.5160.2.25.2014, przemawia interes skarżącego, jako osoby zobowiązanej, wobec której toczy się postępowanie egzekucyjne. W toku postępowania budynek, którego dotyczyła wspomniana decyzja, został rozebrany.
Ponieważ w świetle poglądów orzecznictwa i doktryny wykonanie egzekwowanego obowiązku już w toku postępowania egzekucyjnego powoduje zakończenie egzekucji (niepodejmowanie dalszych działań), przy czym obowiązujące przepisy nie przewidują, by organ egzekucyjny wydawał jakieś rozstrzygnięcie formalnie potwierdzające fakt zakończenia egzekucji, dlatego interes prawny skarżącego przemawia za tym, by posiadał jakiś dowód wygaśnięcia zobowiązania, które egzekwowano na podstawie decyzji nr 253/15, co stabilizowałoby jego sytuację prawną.
Organ nie może prowadzić egzekucji na podstawie nieaktualnego tytułu wykonawczego w stosunku do innego obiektu budowlanego niż objęty pierwotnie wydaną decyzją, a mimo to prowadzi. Z kolei wobec tego, że nie ma norm prawnych, zobowiązujących organ do wydania rozstrzygnięcia potwierdzającego zakończenie egzekucji administracyjnej, dlatego w interesie skarżącego jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji.
W świetle art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., o ile przepisy u.p.e.a. nie przewidują inaczej. Z uwagi na brak takich norm w u.p.e.a,, przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. będzie stosowany w postępowaniu egzekucyjnym wprost.
W przedmiotowej sprawie doszło m.in. do zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji rozbiórkowej.
Niestwierdzenie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej powoduje, że postępowanie egzekucyjne, które nie jest umorzone, a które nie powinno się już toczyć, będzie prowadzone nadal, jest to więc niejako bezpośredni skutek decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 253/15 z dnia 27 lipca 2015 r., znak: NB.5160.2.25.2014.
Chodzi więc m.in. o skutki tej decyzji, w tym przypadku o sumę niewspółmiernie wysoką w stosunku do przedmiotu objętego decyzją rozbiórkową, tj. ok. 27 tys. złotych, które ulegną jeszcze zwiększeniu. Koszty egzekucyjne przewyższają znacznie wartość całego drewnianego budynku gospodarczego o powierzchni 17 m2. Został on wzniesiony w bardzo prostej do budowy i rozbiórki metodzie tzw. konstrukcji sumikowo-łątkowej jako budynek gospodarczy do gospodarstwa rolnego (skarżący od 2013 r. opłaca podatek rolny).
Tak więc niestwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 14/23 z dnia 17 stycznia 2023 r. znak: NB.5160.2.23.2022 oraz nieuchylenie decyzji nr 217/2023 z dnia 30 maja 2023 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie przestawionych w skardze twierdzeń, byłaby w rażącej sprzeczności z podstawowym poczuciem sprawiedliwości i byłoby rażąco krzywdzące dla skarżącego.
Bezprzedmiotowe i nieprawdziwe są wywody w uzasadnieniu organu II instancji, że również zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można zaliczyć do zmiany stanu prawnego powodującej bezprzedmiotowość ostatecznej decyzji rozbiórkowej.
Skarżący podkreślił, że nie doszło do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w okresie od wydania decyzji o rozbiórce do dnia dzisiejszego. Obowiązujący "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego JURGÓW II" uchwalony uchwałą Rady Gminy Bukowina Tatrzańska Nr IV/23/2007 z dnia 30 stycznia 2007 r., w § 11 punkcie 6 dopuszcza realizację parterowych budynków gospodarczych i garaży z poddaszem użytkowym realizowanych jako wolnostojące. Ostatnia "Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego JURGÓW II" uchwalona uchwałą Rady Gminy Bukowina Tatrzańska Nr XXXIX/290/2013 z dnia 21 października 2013 r. w tym zakresie nie dokonała żadnych zmian. Od 2007 r. w planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy, jest możliwość wznoszenia tego typu obiektów.
Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu II instancji, w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie ustał byt materialnoprawnej treści stosunku administracyjnego, bowiem decyzja wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Oczywistym wydaje się fakt, że rozbiórka budynku w całości prowadzi do zmiany faktycznych stosunków stanowiących podstawę pierwotnego rozstrzygnięcia. Skoro zatem odpadł cel, któremu służyło wydane decyzji, przestaje istnieć przedmiot jej regulacji. To, że nie ma już pierwotnego budynku, którego dotyczyła decyzja o rozbiórce, jest łatwe do zweryfikowania. Natomiast organ I instancji - mimo złożenia przez stronę wniosku, poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że obowiązek wynikający z decyzji, której dotyczy wniosek nadal nie został spełniony. Czyni to bez jakiej jakiejkolwiek weryfikacji odniesienia się do materiału dowodowego czy zgłoszonych dowodów. Skarżący nie ma wiedzy i informacji o prowadzonym postępowaniu dowodowym czy wyjaśniającym w tej sprawie.
MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Norma art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję PINB orzekającą, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a., o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr 253/15 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 27 lipca 2015r., znak NB.5160.2.25.2014, o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego, usytuowanego na działkach ewid. nr [...] w J. o wymiarach ścian zewnętrznych 4,0 x 4,25 m wraz z podcieniem o wymiarach 2 x 4 m, wysokość do kalenicy 3,30 m, wykonanego na działkach ewid. nr [...] i [...] w J. ".
W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prowadziły, na wniosek skarżącego, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę ww. obiektu.
Zgodnie z art. 162 K.p.a. § 1: Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji konieczne jest więc spełnienie łącznie przesłanek: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Brak którejkolwiek z w/w przesłanek powoduje niemożność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uzasadniać może zatem choćby tylko brak jej bezprzedmiotowości.
Taki właśnie zaś stan ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Decyzja rozbiórkowa, objęta wnioskiem skarżącego o stwierdzenie jej wygaśnięcia, została wydana - czego nie kwestionuje skarżący - w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane wobec nieprzedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów legalizacyjnych oraz wobec niezgodności zrealizowanego obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna w wyniku zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W dalszym ciągu istnieje zobowiązany do wykonania tej decyzji podmiot, a nakazany obowiązek wynika z nadal obowiązującej normy prawnej.
Mając na uwadze powyższe Sąd stoi na stanowisku, że zrealizowana przez organ nadzoru budowlanego kompetencja do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego samowolnie i sprzecznie z przepisami, nie staje się bezprzedmiotowa (nie traci swojego normatywnego sensu) z tego powodu, że zobowiązany do rozbiórki, już po zastosowaniu sankcji, podjął nakazane poprzednio przez organ nadzoru budowlanego czynności. Zachowanie takie (zastosowanie się do nakazu) nie powoduje ustania przyczyny, dla której została wydana decyzja rozbiórkowa.
Rację ma zatem organ odwoławczy twierdząc, że w realiach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 162 § 1 K.p.a., bowiem podnoszone przez skarżącego twierdzenie, iż wykonano obowiązek wynikający z ww. decyzji PINB, polegający na rozbiórce przedmiotowego budynku gospodarczego, usytuowanego na działkach ewid. nr [...] [...] w J. , nie oznaczają stanu bezprzedmiotowości, powodującego konieczność stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji rozbiórkowej, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.
Zgodne z prawem i uzasadnione było więc wydanie zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej jest konieczną przesłanką do stwierdzenia jej wygaśnięcia, a w niniejszej sprawie ona nie zachodzi, brak jest zatem podstaw do analizy pozostałych przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., takich jak wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony.
Sąd zwraca także uwagę, że spór dotyczący tego, czy skarżący (zobowiązany) P. K. wykonał obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego, czy też nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Niezależnie od istniejącego sporu w tej kwestii, nawet gdyby decyzja rozbiórkowa PINB nr 253/15 z dnia 27 lipca 2015 r. znak: NB.5160.2.25.2014 została wykonana, to nie można mówić o jej bezprzedmiotowości.
Nawet gdyby obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego został wykonany w grudniu 2020 r. (jak twierdzi skarżący), zatem już w toku wszczętego postępowania egzekucyjnego, to okoliczność ta powoduje zakończenie prowadzonej egzekucji, polegające na niepodejmowaniu przez organ egzekucyjny dalszych działań. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem, by organ egzekucyjny wydawał jakieś rozstrzygnięcie formalnie, potwierdzające fakt zakończenia egzekucji. Wykonanie obowiązku nie stanowi również przesłanki do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki, na podstawie art. 162 K.p.a., z której ten obowiązek wynika, jak tego chciałby skarżący.
W sprawie nie została naruszona zasada dwuinstancyjności, nie doszło też do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, co nie wymagało uzupełnienia materiału dowodowego. Argumenty i dowody w sprawie zostały ocenione w adekwatny sposób. Kwestia prawna została prawidłowo przez organ rozstrzygnięta, a stosowny wywód jasno i klarownie przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami prawa. Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego ze wskazanych w odwołaniu i skardze przepisów, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.