II SA/Kr 1073/25

II SA/Kr 1073/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art 234  ust 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 6 czerwca 2025 r., znak SKO.PW/4171/30/2025 w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz S. B. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1073/25
UZASADNIENIE
Burmistrz Miasta i Gminy Z. decyzją z 26 lutego 2025 r., znak: UM-III.6331.2.2023.KP, wydaną m.in. na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. i B. W., nałożył na właściciela działki nr [...] w F. obowiązek przywrócenia spływu wody opadowej do stanu poprzedniego przez likwidację przegrody z desek do 30 kwietnia 2025 r.
W odwołaniu S. i R. B. podnieśli, że biegły nie stwierdził szkód, a wnioskodawcy nie wykazali ich dokumentami (np. protokół komisji gminnej ds. szacowania szkód czy ubezpieczyciela, który wypłacił odszkodowanie). Przegroda służy do zabezpieczenia drobiu przed opuszczaniem zagrody, spowalnia bieg konia i nie ma wpływu na ilość wód spływających z całego wzniesienia. Jej usunięcie – biorąc pod uwagę pagórkowatość terenu – nie rozwiąże problemu w przypadku nawalnych intensywnych opadów i spływu dużej masy wód z dużej powierzchni i stoku, bo jest to naturalny, intensywny spływ wód opadowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 6 czerwca 2025 r., znak: SKO.PW/4171/30/2025, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nawiązał do opinii biegłego z listopada 2024 r. i stwierdził, że "szkodą" w rozumieniu art. 234 Prawa wodnego jest też szkoda mogąca realnie wystąpić w przyszłości, np. przy wyjątkowo intensywnych opadach. Obie działki (nr [...] – wnioskodawców; nr [...] – zobowiązanych) leżą w miejscu o skomplikowanych stosunkach wodnych poniżej terenu, który przy intensywnych opadach jest początkowym miejscem spływu wody opadowej i roztopowej. Zobowiązani wykonali przegrodę z desek w 2023 r. Wcześniej większa ilość wody ze skarpy spływała wzdłuż ich działki w kierunku północno-zachodnim do pobliskiego potoku, a reszta po skarpie w kierunku działki wnioskodawców w odległości ok. 60 m przed przegrodą. Przegroda spowodowała skierowanie spływu wody z działki nr [...] w kierunku południowo-zachodnim na działkę nr [...]. Na pochodzących od wnioskodawców zdjęciach z 1 września 2023 r. widać poważne szkody związane z intensywnymi opadami. Choć nie są one spowodowane wyłącznie istnieniem przegrody, a nadzwyczajnymi warunkami pogodowymi, to przegroda zwiększyła – już duże, wynikające z dużej powierzchni zlewni – natężenie spływu. Organ odwoławczy przyznał, że szkód związanych ze zmianą kierunków wodnych nie stwierdził ani organ pierwszej instancji, ani biegły, ale jednocześnie podkreślił, że biegły wprost stwierdził, że wykonanie przegrody spowodowało zmianę kierunku spływu wód i jest pewne, że przy większych opadach deszczu woda, której natężenie będzie znacznie większe niż bez istnienia przegrody, będzie zalewała działkę wnioskodawców.
W skardze S. B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa prawnego), a także dopuszczenie dowodu z wniosku z 23 lipca 2025 r. i fotografii na okoliczność naruszenia stosunków wodnych przez sąsiadów przed upływem terminu do wniesienia skargi i okoliczność błędnego umiejscowienia przegrody przez biegłego na mapie.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez przyjęcie, że szkoda nie musi być rzeczywista, aktualna i konkretna, lecz wystarczy, że będzie hipotetyczna;
2) art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez przyjęcie, że skarżąca nie może w celu ochrony swojego gospodarstwa przed zalaniem zmieniać kierunku wody spływającej z góry przez jej działkę, podczas gdy przepis dotyczy "wód znajdujących się na gruncie";
3) art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, bo nie wykazano powstania szkody;
4) art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego przez utożsamienie "zmiany stosunków wodnych" wyłącznie z aktualnym stanem wody, podczas gdy zmiana stanu wody może być stwierdzona tylko przez porównanie aktualnego stanu wody ze stanem naturalnym, a nadto przez utożsamienie go wyłącznie z kierunkiem spływu wody, podczas gdy na zmianę stanu wód składa się także stopień natężenia spływania lub przenikania wody;
5) art. 234 ust. 3 Prawa wodnego przez nakazanie skarżącej przywrócenia spływu wody opadowej do stanu poprzedniego w sposób całkowicie niwelujący uciążliwości związane z wodami, podczas gdy celem tego przepisu jest zapobieganie szkodom związanym ze zmianą stanu wody (zapobieganie uciążliwościom większym niż naturalne), a nie całkowite eliminowanie uciążliwości występujących także naturalnie;
6) art. 234 ust. 3 Prawa wodnego przez uznanie, że istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między zmianą wód na gruncie skarżącej a potencjalną szkodą na gruncie sąsiednim, podczas gdy znaczna ilość wody, która spływa podczas ulewnych deszczy po gruncie sąsiednim, jest całkowicie niezależna od wody potencjalnie mogącej przedostawać się z gruntu skarżącej;
7) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 138 § 1 kpa, bo: a) nie uzupełniono materiału dowodowego o okoliczności zgłaszane przez skarżącą podczas oględzin (na które zwrócił uwagę biegły w piśmie z 17 grudnia 2024 r., wskazując jednoznacznie, że opinia nie zawiera odniesienia się do przekopu wykonanego w poprzek drogi przez sąsiadów) dotyczące naruszenia stosunków wodnych przez sąsiadów oraz b) pominięto tezy biegłego z pisma z 17 grudnia 2024 r., z których wynika, że jedyną możliwością zabezpieczenia działek jest wykonanie rowów, bo z uwagi na trudne ukształtowanie terenu działki zawsze będą zalewane;
8) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez pominięcie, że przegroda ma zastosowanie do celów gospodarskich skarżącej, tj. służy zabezpieczeniu drobiu przed opuszczaniem zagrody gospodarstwa rolnego i spowalnia bieg konia, natomiast nie wpływa na ilość wód spływających z wzniesienia;
9) art. 107 § 3 kpa przez przez brak odniesienia się do odwołania w zakresie celowości umiejscowienia przegrody;
10) art. 77 § 1, art. 7 i art. 107 § 1 i 3 kpa przez pominięcie okoliczności zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania, zwłaszcza podczas oględzin;
11) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez pominięcie, że w opinii uzupełniającej (pismo z 17 grudnia 2024 r.) biegły wskazał na konieczność wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (rowów), a nie przywrócenia stanu poprzedniego (likwidacja przegrody);
12) art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez pominięcie zgłoszenia w toku postępowania naruszenia stosunków wodnych przez sąsiadów;
13) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez ustalenie stanu faktycznego wyłącznie w oparciu o opinię biegłego, w której nie wskazał on, na jakiej podstawie przyjął, że przed wykonaniem przegrody większa ilość wody spływała ze skarpy wzdłuż działki do pobliskiego potoku, ani nie przedstawił obliczeń przepływającej wody (objętość, prędkość przepływu, itp.);
14) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez rozstrzygnięcie na podstawie opinii, podczas gdy w opinii uzupełniającej (pismo z 17 grudnia 2024 r.) biegły nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, w tym do przedstawianego przez sąsiadów zdjęcia obrazującego wylot rury, na które skarżąca zwracała uwagę podczas wizji oraz braku strzałek na zdjęciu mającym obrazować strzałkami spływ wody; nadto biegły nieprawidłowo umiejscowił na mapach położenie przegrody i nie uwzględnił tego, że wielokrotnie zmieniała ona położenie i kształt;
15) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez rozstrzygnięcie na podstawie opinii, podczas gdy opinia i opinia uzupełniająca były ze sobą sprzeczne, bo w tej pierwszej zasugerowano likwidację przegrody, a w tej drugiej zalecono wykonanie rowów;
16) art. 136 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie dowodu z drugiej opinii hydrologicznej;
17) art. 9 i art. 10 § 1 kpa przez niezapewnienie mężowi skarżącej czynnego udziału w sprawie (jedynym odebranym przez niego pismem było przedłużenie terminu załatwienia sprawy z 8 maja 2025 r.);
18) art. 79 § 2 kpa przez przeprowadzenie oględzin i rozprawy administracyjnej bez zapewnienia udziału mężowi skarżącej.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że przegroda nie ma większego znaczenia, bo przy nawalnych opadach deszczu woda i tak będzie spływała ze wzniesienia. Jej zdaniem biegły wyręczył organ w załatwieniu sprawy, ale sporządzona przez niego opinia nie ma danych źródłowych, opisu metodyki, modelu obliczeniowego czy symulacji. Podkreśliła, że przegrodę (początkowo kawałek deski o wymiarach 1 m na 30 cm) umieściła dla zabezpieczenia zwierząt gospodarskich (koń ześlizgiwał się ze zbocza-pastwiska i uderzał głową o pastuch ogrodzeniowy). Biegły oznaczył przegrodę bezpośrednio przed schodami prowadzącymi do domu skarżącej, podczas gdy znajdowała się ona i nadal znajduje ok. 7 m wyżej w połowie drogi między domem skarżącej a budynkiem gospodarczym i biegnie od rogu domu do rogu stodoły. Skarżąca w zaufaniu do biegłego mówiła na oględzinach, że sąsiedzi utwardzeniem drogi zalewają jej działkę, jednakże biegły odparł, że wykracza to poza przedmiot postępowania, czym pozbawił się możliwości rzetelnej oceny tego, co faktycznie wpłynęło na zmianę stosunków wodnych. Dopiero 23 lipca 2025 r. – po skorzystaniu z pomocy profesjonalnego pełnomocnika – skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez sąsiadów. Skarżąca podkreśliła, że sąsiedzi tyranizują ją i jej męża (inicjowali liczne postępowania, np. z art. 107 Kodeksu wykroczeń – zakończone uniewinnieniem), jednakże prokuratura odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie przestępstwa stalkingu, groźby karalnej i zakłócenia miru domowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
Kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy okazał się zarzut naruszenia przepisów procesowych, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji tego doszło do naruszenia także przepisu materialnoprawnego, a to art. 234 ust. 3 z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2025.960 t.j., dalej "p.w."). Przepis ten mówi: " Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności". Dla wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. konieczne jest wykazanie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, tzn. czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą na nieruchomości sąsiedniej istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Z punktu widzenia przywołanych wyżej przepisów nie ma natomiast znaczenia rozmiar powstałej szkody.
Charakterystykę zmian stanu wody na gruncie uzasadniających podjęcie działań na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. II OSK 159/16, i wypowiedź ta zachowuje aktualność i na tle obowiązującego art. 234 ust. 3 p.w. Zalicza się tu "takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Także spowolnienie spływu wody z gruntów spowodowane podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, o którym mowa w art. 29 p.w. Również roboty budowlane takie jak niwelacja terenu, podniesienie rzędnej terenu, wprowadzenie systemu drenażowego wokół budynku, czy też samo wybudowanie fundamentów może powodować zmiany stanu wody na gruncie, jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego, dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego systemu drenażowego, czy też przecięcie kierunku migracji wód podziemnych." Natomiast w wyroku WSA w Krakowie z 30 stycznia 2024 r. (sygn. II SA/Kr 1553/23) zmiana stanu wody na gruncie ujęta została jako "każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej i roztopowej bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Należy też zauważyć, że zastosowanie przytoczonego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego".
Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 p.w., wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 maja 2008 r., sygn. II OSK 613/07, orzecznia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia w związku z tym wymaga, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Jako dowolne przy tym należy traktować takie ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Sam zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. uzasadnienia do wyroków: Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., sygn. III ARN 55/94, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1523/16, z dnia 22 września 2020 r., sygn. I OSK 734/20, z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. II GSK 1892/21, z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 2401/19 oraz A. Wróbel (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 77).
Realizacja obowiązków wynikających z art. 77 § 1 k.p.a. polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych dotyczą skomplikowanej problematyki, wymagającej najczęściej wiadomości specjalnych, przeważnie z dziedziny geologii, hydrologii, melioracji. Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. kluczowym dowodem może być opinia biegłego. Jednakże, co należy podkreślić, to organ a nie biegły hydrolog zobowiązany jest do zebrania materiału dowodowego w sprawie. Również obowiązkiem organu a nie biegłego jest ustalenie stanu faktycznego. Biegły nie może bowiem zastąpić organu administracji w ustaleniu stanu faktycznego, jako że to na organie administracji publicznej ciążą obowiązki wynikające m.in. z przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a.
W sprawach o naruszenie stosunków wodnych podstawowe znaczenie ma opracowanie czytelnego materiału graficznego, który będzie jasno przedstawiał: położenie poszczególnych działek, istotne dla sprawy elementy ich urządzenia (wraz z ich opisem), kierunki spływu wód, kierunki świata itp. Materiałem pomocniczym w zobrazowaniu stanu na gruncie mogą być również fotografie, jednakże pod warunkiem, że każda z nich zostanie szczegółowo opisana i odniesiona do miejsca w terenie.
Nadto, obowiązkiem organu wynikającym z przepisu art. 77 k.p.a. jest wykazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, że organ dokonał rozważenia całego materiału dowodowego. Jeżeli w uzasadnieniu decyzji organ ustosunkował się jedynie do niektórych dowodów, pomijając milczeniem inne, przesądza to, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego zebranego w sprawie (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 1981 r., sygn. SA/Wr 87/81).
Wadliwe jest twierdzenie, że jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, ale jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, a sprzeczności te nie zostały przekonująco wyjaśnione. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2051/16).
Jednocześnie organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu. Opinia biegłego, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega bowiem ocenie jak każdy inny dowód. Ocena ta nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Opinie hydrologiczne niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny, ale tylko pod względem spełnienia warunków formalnych oraz co do kompletności, logiczności, rzetelności. Organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia uzupełnienia opinii o dodatkowe jego wyjaśnienia. Sama opinia biegłego podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który musi być kompleksowo zgromadzony (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 1219/20).
Wobec powyższego organ nie może ograniczyć się do przywołania wniosków opinii, ale zobowiązany jest sprawdzić, na jakich podstawach biegły oparł konkluzję opinii. W przeciwnym razie powstałaby sytuacja, w której podmiotem rozstrzygającym sprawę administracyjną byłby w istocie biegły, a nie organ (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2006 r., II SA/Wr 241/06, cbois). Opinia powinna nadto zawierać takie uzasadnienie, które umożliwi dokonanie kontroli jej logiczności i poprawności. Przyjmując bezkrytycznie opinię biegłego - i tym samym nie wywiązując się z powyższych obowiązków - organ administracji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, rozpocząć trzeba od wskazania, że biegły sporządzający opinię w sprawie wykonuje usługi geologiczne, i ma uprawnienia biegłego w zakresie postępowań wodnoprawnych. Nie wynika z powyższego, aby miał specjalizację w zakresie hydrologii. Jednak nawet przyjmując, że specjalizacja biegłego jest wystarczająca – wskazać trzeba na pewne niedostatki opinii.
Biegły stwierdził, że w pierwotnej sytuacji ( sprzed wykonania przez skarżącą i jej męża przegrody z desek o długości 4,2 m i wysokości 30 cm w 2023r.) woda w większej części spływała z góry ze skarpy wzdłuż działki nr [...] w kierunku północno – zachodnim do potoku, a pozostała część (należy domniemywać, że mniejsza) - w kierunku działki nr [...] w odległości 60 m przed obecną przegrodą. Po wykonaniu przegrody na dz. nr [...] zmieniono tym samym kierunek spływu wody po działce nr [...] na kierunek południowo – zachodni, tym samym zwiększono natężenie spływu na działkę nr [...]. Jednocześnie stwierdzono, że powierzchnia zlewni jest bardzo duża i w okresach dużych opadów natężenie spływu skierowane przegrodą może być duże.
Z tego wynika, że na skutek zamontowania przegrody nastąpiła zmiana stosunków wodnych.
Natomiast co do związku przyczynowego i szkody – biegły napisał, że w czasie oględzin nie stwierdzono szkód w postaci rowków, namulisk na gruncie czy też szkód w budynku Państwa W. w postaci jego uszkodzeń czy zalania piwnic. Nie stwierdzono, aby w wyniku zwiększenia napływu wody opadowej i roztopowej nastąpiło obsunięcie się ziemi w obniżeniu terenowym na działce nr [...]. Wedle biegłego szkodliwym oddziaływaniem jest tutaj samo zalewanie terenu.
Jednocześnie biegły wskazał, że z powodu bardzo dużej powierzchni zlewni i nachylenia stoku ma miejsce bardzo duży spływy wody na obu działkach w czasie ulewnych deszczów. W jego ocenie w zasadzie obie strony powinny wykonać rowy: p. B. powyżej swoich budynków, a p. W. przy granicy z działką nr [...], po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego.
Jak już wskazano, nie budzi wątpliwości, że wykonana przegroda spowodowała zmianę stosunków wodnych na gruncie (zmianę natężenia wody spływającej na działkę nr [...]). Jednak w ocenie Sądu nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy i jakie powoduje to szkodliwe oddziaływanie na działkę nr [...].
Biegły w zał. nr 1 do opinii, pokazał kierunek spływu wody opadowej przed wykonaniem przegrody. Wynika z niego, że woda z działki nr [...] spływała w dół po tej działce, a woda z działki nr [...] – po działce [...] ale nie tylko. Kierunek wskazany przez jedną ze strzałek wskazuje, że woda w części kierowała się z działki nr [...] - na działkę nr [...], co nie zostało uwypuklone w pisemnej części opinii. Zał. nr [...] wskazuje spływ wody po wykonaniu przegrody. Wynika z niego, że całość spływu została przekierowana na działkę nr [...].
Skarżąca kwestionuje umiejscowienie przegrody na rysunku, twierdząc, że biegły oznaczył umiejscowienie przegrody bezpośrednio przed schodami prowadzącymi do domu skarżącej, podczas gdy znajduje się ona ok. 7 m wyżej. Zarzut ten jest o tyle istotny, że patrząc na rysunek (zał. nr 2) sporządzony przez biegłego można zauważyć, że przy takim umiejscowieniu przegrody jak na rysunku, przekierowana woda musiałaby płynąć wprost na budynek gospodarczy skarżącej znajdujący się wzdłuż granicy między działkami. Co więcej, na zdjęciach przegrody dołączonych do opinii ( nr 14 i 15) najprawdopodobniej widać, że jest ona powyżej budynku mieszkalnego, a nie poniżej, jak by wynikało z rysunku zał. nr 2. Poprzez to rysunek oznaczający kierunek spływu wody po wykonaniu przegrody traci na wiarygodności.
Niezależnie od powyższego, skarżąca wskazała w zarzutach do opinii, że woda po odbiciu od przegrody musiałaby cofać się do góry. Należy zauważyć, że szkice są sporządzone na podkładzie z mapy ewidencyjnej i brak oznaczenia punktów wysokościowych nie pozwala zweryfikować żadnego twierdzenia w tej kwestii.
Powracając jednak do kwestii szkód, biegły wskazał, że szkodą jest zalewanie działki nr [...]. Organ zaś przytoczył twierdzenie p. W. , że woda zalewa podmurówkę domu. Jednocześnie nie stwierdzono żadnych śladów zalewania, tak na gruncie, jak i w budynku.
Należy zatem przywołać aktualne w tej kwestii orzecznictwo. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 maja 2025 r. II SA/Kr 194/25 LEX nr 3901709 wskazał: "Niezbędną przesłanką do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, jest wystąpienie choćby minimalnej szkody albo w dacie złożenia wniosku, albo też najpóźniej do daty orzekania o powyższym przez organy administracji publicznej. Szkoda ta co do zasady powinna być realna, a nie czysto hipotetyczna. Szkodą natomiast jest także pogorszenie się warunków wodnych na gruncie, np. poprzez wystąpienie większej ilości wody tam, gdzie poprzednio było jej znacznie mniej. NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2021 r. III OSK 530/21, LEX nr 3332169 wskazał: "Dyspozycją przepisu art. 234 ust. 3 p.w. objęta jest sytuacja, w której doszło do zmiany stanu wody na gruncie i zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Zwrot normatywny: "zmiana ta wpływa" wskazuje, że zarówno zmiana jak i jej szkodliwy wpływ powinny realnie wystąpić". "Przepis art. 234 p.w. nie wymaga, by szkoda była znaczna, nie precyzuje jej wymaganych rozmiarów, ani tego jaką ma mieć postać. Należy ją rozumieć jako ubytek wartości czegoś, przede wszystkim nieruchomości (gruntu, budynku, innych obiektów). Ubytek może polegać na zniszczeniu, ale także na utracie korzyści, np. na utracie możliwości korzystania w pełni z rzeczy czy z nieruchomości. W związku z tym za szkodę można uznać już tylko stagnowanie (zastoje) wody, które uniemożliwiają bądź utrudniają korzystanie z nieruchomości, czy podmywanie (budynków), które stopniowo osłabiają jego konstrukcję (wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 stycznia 2024 r. II SA/Lu 998/23 LEX nr 3687570 ). Szkodliwe oddziaływanie w rozumieniu art. 234 ust. 3 p.w. nie musi konotować ze szkodą majątkową. Może sprowadzać się również do spotencjalizowanego niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Sam fakt pojawienia się wody stojącej tam, gdzie jej wcześniej nie było na działce, pozostający w związku przyczynowo-skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej, jest szkodą ( wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r. III OSK 1233/23 LEX nr 3852052 ). Szkoda w rozumieniu art. 234 ust. 3 p.w., nie oznacza wyłącznie szkody realnej, tzn. już zaistniałej, objawiającej się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony lub uniemożliwiającej użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Szkoda, w rozumieniu omawianego przepisu, może być również hipotetyczna, tzn. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może więc ona również oznaczać potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich, uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych (przy czym nadal będące wynikiem dokonanej zmiany stosunków wodnych) ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2024 r. II SA/Kr 196/24 LEX nr 3700721).
Precyzyjne określenie szkody jest kluczowe. Jeżeli brak jest szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w takim przypadku zmiana stanu wody na gruncie nie rodzi odpowiedzialności podmiotu dokonującego takiej zmiany i obowiązku organów do wydawania określonych nakazów ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 września 2024 r. II SA/Gl 1054/24 LEX nr 3769972).
Mając powyższe uwagi na względzie, należy wskazać, że szkody polegającej na realnym uszczerbku nie stwierdzono i nie wykazano, a szkoda hipotetyczna wskazana przez biegłego ( zalewanie) budzi wątpliwości. Jest tak z tego względu, że w opinii biegły powiada, że przed ustawieniem przegrody działka nr [...] była już zalewana ze względu na naturalny kierunek spływu i nachylenie stoku. Z tego wynika, że przyjmując oddziaływanie przegrody, obecnie miałaby być zalewana w większym stopniu. Problem jednak w tym, że biegły nie przedstawił żadnych hipotez w tym względzie, w tym opartych na obliczeniach. Biegły nie wskazał, że zwiększone oddziaływanie wody ( większe natężenie) będzie szkodliwie oddziaływać w porównaniu z ilością spływającą wcześniej. W ocenie Sądu, jeśli szkodą ma być samo zalewanie większe niż w stanie wcześniejszym, trzeba zobrazować, że zmienione oddziaływanie wody jest znacznie większe niż pierwotnie ( np. dwukrotnie, trzykrotnie). Natomiast jeśli to zwiększone zalewanie powoduje inne szkody, to trzeba je wykazać. Trudno w tym względzie opierać się tylko na lakonicznym stwierdzeniu B. W., że zalanie terenu powoduje szkody w domu, skoro nie wyjaśniono, czy przed wykonaniem przegrody dom był także zalewany, czy nie, ewentualnie, że po wykonaniu przegrody jest zalewany w większym stopniu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zdaniem biegłego żadnych szkód nie stwierdzono. W zakresie szkody organ nie przeprowadził żadnych dowodów (zeznania świadków, stron, ewentualnie oględziny domu przez specjalistę).
Tymczasem w piśmie z dnia 5.12.2024r. /k.25/ B. W. wskazał: "usytuowanie terenu powoduje spływanie dużej ilości wody w trakcie obfitych deszczy, która niszczy teren wokół domu i zalewa również mój dom". Wskazał także, że teren został przywrócony do stanu poprzedniego. Sąd zwraca uwagę, że we wniosku inicjującym postępowanie p. W. pisali, że doszło do zalania kondygnacji domu, "wyrządzając duże szkody". Niemniej do wniosku dołączyli zdjęcia płynącej wody ( brak opisu, który fragment posesji przedstawiają, a organ tego nie wyjaśnił) ale brak jest jakichkolwiek zdjęć przedstawiających szkody w budynku.
Z kolei w trakcie oględzin w dniu 12.09.2024r. /k.21/ B. W. jako szkodę wskazał osuwanie się ziemi za tujami na działce nr [...] ( przylegającej do działki nr [...]). Jak to już zaznaczono, biegły nie stwierdził obsunięcia się ziemi na działce nr [...].
Należy też zauważyć, że we wniosku p. W. , gdy pisali o zalewaniu domu, wskazali na ustawienie przez p. B. dwóch zapór zrobionych z desek i dachówek. Być może trzecie i szóste w kolejności zdjęcie dołączone do wniosku pokazuje dwie zapory, czego z pewnością nie można stwierdzić, bo zdjęcia ( z wyjątkiem tych wykonanych przez biegłego) nie posiadają żadnych opisów. Jednakże obecnie jedna z zapór została usunięta. A zatem stan wcześniejszy mógł przekierować więcej wody niż stan istniejący w chwili oględzin biegłego i z chwili wydania decyzji – na co nie zwrócono uwagi.
Wskazać należy, o czym już była mowa, że obowiązek wyjaśnienia tych okoliczności spoczywa na organie, a nie na biegłym, od którego należy wyegzekwować wyczerpującą opinię, którą organ następnie winien ocenić. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione, co spowodowało naruszenie wskazanych na wstępie przepisów procesowych.
Natomiast wymaga zaznaczenia, że nie jest zasadny zarzut, że celem umieszczenia deski nie była kwestia stosunków wodnych. Nie ma bowiem znaczenia, w jakim celu została zbudowana przegroda z desek, mianowicie czy w celu przekierowania przepływu, czy w celu zabezpieczenia zwierząt gospodarskich. Istotne jest, czy powoduje zmianę stosunków wodnych oddziaływującą szkodliwie na grunty sąsiednie.
Reasumując, w ocenie Sądu na ten moment wykazano zmianę stosunków wodnych na gruncie, ale nie wykazano szkodliwego oddziaływania tej zmiany. Nie wykazano zaistniałych realnych szkód. Zaś przy założeniu, że samo przyszłe zalewanie jest szkodą (hipotetyczną) – nie wykazano, jak duża jest praktycznie różnica między zalewaniem działki nr [...] poprzednio, w związku z nachyleniem stoku i pierwotnym kierunkiem spływu, a obecnie, biorąc pod uwagę tylko jedną zaporę.
Spowodowało to konieczność uchylenia obu decyzji celem:
1/ uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie ( z zakreśleniem stronom terminu do złożenia wniosków dowodowych, ze zwróceniem uwagi, czy szkody powstawały w chwili istnienia jednej zapory czy dwóch);
2/ przeprowadzenia uzupełniającej opinii biegłego ( pożądana specjalność to hydrolog) co do związku przyczynowego między zmianą stosunków wodnych a szkodą, o ile zostanie wykazana, oraz w przypadku, gdy szkoda polegać ma wyłącznie na zalewaniu – wskazaniu o ile rozmiar tego zalewania jest lub może być zwiększony w stosunku do stanu sprzed ustawienia przegrody, z dokładnym uwidocznieniem na szkicu wysokościowym kierunku spływu wód przed i po zmianie, z zaznaczeniem usytuowania przegrody.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do powyższych uwag.
Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.