II SA/KR 1070/22

II SA/Kr 1070/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 czerwca 2022r. znak WS-VI.7534.3.157.2021.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. znak WS-VI.7534.3.157.2021.KP, na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., póz. 735 ze zm. zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Z. F., utrzymano w mocy decyzję Starosty Krakowskiego znak: GN.II.Ko.72211-96c/06 z dnia 29 lipca 2021 r.
Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 29 lipca 2021 r. Starosta Krakowski odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej 1. kat. [...], na rzecz skarżącej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła:
1) naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez całkowicie bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a już na pewno nie na całej wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nieruchomość winna zostać choćby w części zwrócona skarżącej;
2) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n., a z całą pewnością nie został zrealizowany na całej nieruchomości, a zatem nieruchomość winna zostać choćby w części zwrócona skarżącej;
3) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:
a) nieustalenie kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkalnego "[...]" - perspektywa 1980 roku, podczas gdy plan ten zawiera nazwy obszarów, na których planowana była inwestycja budowy osiedla Krowodrza, jednak nazwy te nie pozwalają na zdekodowanie na jakim konkretnie terenie miała być przeprowadzona budowa konkretnego budynku. W planie brak jest jakichkolwiek wyjaśnień co do nazw terenów w nim zawartych. Co więcej, z ustaleń organu wynika, że wywłaszczona nieruchomość przez długi czas stanowiła jednolicie zagospodarowane pole uprawne, a nie garaże i urządzenia MPO,
b) oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na niczym nieuzasadnionych domniemaniach i rzekomych okolicznościach faktycznych, a mianowicie całkowicie bezpodstawne przyjęcie przez organ, że cała wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, pomimo braku jednoznacznego ustalenia przez organ jaki to miał być ten cel, co tym samym stanowi rzekomą przeszkodę zwrotu nieruchomości, podczas gdy organ ustalił jedynie, że w dużej części nieruchomość pozostaje niezagospodarowana i w takim zakresie powinna zostać zwrócona skarżącej;
c) całkowicie bezzasadne pominięcie faktu, iż cel wywłaszczenia z pewnością nie został zrealizowany na całej nieruchomości mimo, że fakt ten został udowodniony podczas przeprowadzonych w dniu 16 maja 2013 roku oględzin nieruchomości, a w konsekwencji nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i pogwałcenie zasady prawdy obiektywnej;
4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a w szczególności pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia kwestii dlaczego organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a w szczególności nie został zrealizowany na całej nieruchomości. W związku z powyższym pełnomocnik Z. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu odwołania argumentowano, że jeśliby nawet uznać, iż fragment zabudowany częścią budynku nie nadaje się do zwrotu, to pozostała część nieruchomości musi być skarżącej zwrócona. Jest to bowiem część niezabudowana, nie wykorzystana na cel wywłaszczenia i w stosunku do tego istnieją przesłanki do zwrotu.
Odwołanie okazało się nieskuteczne, ponieważ Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępie oceniono, że spełnione zostały dwie przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikające z art. 136 u.g.n., gdyż wniosek o zwrot nieruchomości złożyła osoba posiadająca legitymację w sprawie, a objęta wnioskiem działka stanowi nieruchomość wywłaszczoną, gdyż parcela 1. kat. [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od Z. R. umową nr Rep. [...] z dnia 1.07.1969r., w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z uchwałą Nr 525/XXXVII/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 15.11.1966 r. zatwierdzającą szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla K. .
Wojewoda podzielił jednak stanowisko organu I instancji co tego, że nieruchomość nie może zostać zwrócona z uwagi na fakt, iż cel wywłaszczenia – określony ogólnie jako osiedle Krowodrza – został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., która to data wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, a dokładnie rzecz biorąc do 1975 r., tj. w ciągu 6 lat od daty wywłaszczenia.
W ramach ustaleń faktycznych organ wskazał, że jak wynika z treści umowy sprzedaży, przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarb Państwa zgodnie z uchwałą Nr 525/XXXVII/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 15.11.1966 r. zatwierdzającą szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla Krowodrza w dzielnicy Kleparz. Ponadto, jak wynika z Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkalnego [...] pespektywa 1980, przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obrzeżach osiedla mieszkaniowego, na cele którego została wywłaszczona, co wynika wprost z treści umowy sprzedaży.
W celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ I instancji pozyskał takie dowody jak:
Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkaniowego "[...]" - perspektywa 1980 r. (na którym nałożono "nakładkę" przedstawiającą mapę ewidencyjną oraz uchwałę nr 525/XXVII/66 PRN m. Krakowa z 15.11.1966 r.;
Zdjęcia lotnicze z lat: 1970, 1975, 1982, 1993, 1998 i 2003, na których nałożono "nakładkę" mapy ewidencyjnej;
Protokoły z zeznań świadków sporządzone w dniu 16.07.2013r.;
Protokół z oględzin nieruchomości w dniu 16.05.2013 r.;
Pisma operatorów sieci technicznych dotyczące sieci technicznych znajdujących na przedmiotowej działce;
Umowy zawarte przez Gminę Kraków ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...] i Miejskim Dziennym Domem Pomocy Społecznej, dotyczące dzierżawy i użyczenia części przedmiotowej działki.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących dokonanych przez organ I instancji ustaleń na podstawie Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkaniowego "[...]" perspektywa 1980 r., stwierdzono, że przedmiotowy plan jest czytelny, a nałożona na nim przez organ I instancji "nakładka" przedstawiająca mapę ewidencyjną przedmiotowego terenu pozwala na zlokalizowanie miejsca położenia nieruchomości. W planie wpisano nazwy ulic, w tym ul. [...], nazwy osiedli: [...] [...] i takich terenów jak: Park na Forcie Krowoderskim, Szpital dr Anki, co w porównaniu z mapą zasadniczą i ewidencyjną miasta Krakowa oraz "nakładką" z mapy ewidencyjnej nałożoną na planie przez organ I instancji, ułatwia zlokalizowanie przedmiotowej nieruchomości na tym opracowaniu. Ponadto zauważyć należy, że na planie wrysowane są istniejące budynki, co również ułatwia zlokalizowanie przedmiotowej nieruchomości i ustalenie na co przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego.
Na podstawie ww. planu zdaniem Wojewody organ I instancji ustalił, że część północna przedmiotowej nieruchomości znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem C 82/37 NU przeznaczonym na teren upraw rolnych przeznaczonych pod urządzenia [...]. (realizacja po 1970 r.), a jej południowa część położona była w terenie oznaczonym symbolem C 82/36 KS, oznaczającym teren upraw rolnych przeznaczonych pod garaże i parkingi (realizacja po 1970 r.).
Powyższe odpowiada zagospodarowaniu nieruchomości, widocznemu na zdjęciu lotniczym z dnia 14.09.1970 r., gdyż przedmiotowa była zajęta przez pola uprawne, a teren ją otaczający był zagospodarowany w ten sam sposób. Na zdjęciu z dnia 22.08.1975 r. widoczny jest już położony na działce nr [...] budynek nr [...] (w którym aktualnie znajduje się Klub [...] i Związek [...] jak również garaże, przy czym na części ww. działki, odpowiadającej części parceli 1. kat. [...] znajduje się fragment budynku, a jego pozostała część oraz przedmiotowe garaże są położone na pozostałej części działki nr [...]. Na nieruchomości, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, znajduje się droga prowadząca do garaży. Na zachód od ul. [...] widoczne jest osiedle mieszkaniowe z ciągami komunikacyjnymi, zielenią itp. elementami osiedla.
Ze zdjęć lotniczych wynika zatem, że osiedle K. powstało już w roku 1975 r., a działka nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli była już wtedy zagospodarowana przez część budynku nr [...], zieleń i drogi dojazdowe do znajdujących się na pozostałej części działki garaży. Sposób zagospodarowania tej nieruchomości nie zmienił się do dziś. W aktach sprawy znajdują się również mapy sytuacyjno-wysokościowe z 1976 r. i 1987 r., z których wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynek nr [...], zieleń oraz chodnik betonowy prowadzący od ul. [...] do garaży. Fakt wrysowania na mapach zasadniczych tych zabudowań i urządzeń na przedmiotowej nieruchomości oraz garaży potwierdza, że były to inwestycje o charakterze trwałym.
Ponadto również z zeznań świadków wynika, że budynek nr [...], znajdujący się w części na przedmiotowej nieruchomości był już zlokalizowany w tym terenie w latach 70 -tych i 80 - tych i służył mieszkańcom osiedla Krowodrza, gdyż organizowano tam spotkania, przyjęcia i wesela.
Stan zagospodarowania tej nieruchomości nie zmienił się, na co wskazuje protokół z oględzin nieruchomości w dniu 16.05.2013 r., a z umowy użyczenia zawartej przez Gminę Miejską Kraków z Miejskim Dziennym Domem Pomocy Społecznej w Krakowie z siedzibą w Krakowie wynika, że część działki nr [...] (w tym też część ww. działki w granicach wywłaszczonej parceli), zabudowana murowanym, parterowym budynkiem stanowiącym siedzibę Klubu [...] oraz garażem, a w pozostałym zakresie stanowiąca teren rekreacyjny, została oddana w bezpłatne użytkowanie Miejskiemu Dziennemu Domu Pomocy Społecznej w Krakowie, w celu prowadzenia działalności statutowej.
Następnie wskazano, że przez część przedmiotowej nieruchomości przechodzą dwa gazociągi średniego ciśnienia, przyłącze kanalizacyjne do budynku nr [...] (powstałe w 1972 r.) oraz wewnętrzna instalacja wodociągowa będąca poza eksploatacją MPWiK S.A., sieci c.o. oraz linie kablowe średniego napięcia wybudowane w latach 1972 - 73 dla zasilenia osiedla mieszkaniowego "[...]
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonych dowodów wynika, iż objęta wnioskiem nieruchomość została zagospodarowana w wymaganych terminach na cel osiedla mieszkaniowego "K. ", gdyż istniejący na niej budynek, wybudowany w latach 70 - tych, był jak wynika z zeznań świadków wykorzystywany dla potrzeb mieszkańców, a obecnie funkcjonuje w nim Klub [...], będący filią Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Krakowie oraz Związek [...], a ciągi komunikacyjne na nieruchomości prowadzą do garaży, które były w planie perspektywicznym osiedla z 1980 r. w tym terenie przewidziane. Pozostała część nieruchomości była i jest zajęta przez zieleń, która również stanowi element osiedla mieszkaniowego. Fakt istnienia w tym terenie sieci technicznych wybudowanych w latach 70 - tych dla potrzeb osiedla również potwierdza zagospodarowanie nieruchomości na cele osiedla mieszkaniowego.
Od powyższej decyzji wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła:
1) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, tj. w szczególności poprzez:
a) brak precyzyjnego określenia szczegółowego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości;
b) nieustalenie kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkalnego "[...]" - perspektywa 1980 roku, podczas gdy plan ten zawiera nazwy obszarów, na których planowana była inwestycja budowy osiedla Krowodrza, jednak nazwy te nie pozwalają na zdekodowanie na jakim konkretnie terenie miała być przeprowadzona budowa konkretnego budynku. W planie brak jest jakichkolwiek wyjaśnień co do nazw terenów w nim zawartych. Co więcej, z ustaleń organu wynika, że wywłaszczona nieruchomość przez długi czas stanowiła "jednolicie zagospodarowane pole uprawne", a nie garaże i urządzenia MPO, pod których budowę rzekomo, w ocenie organu nieruchomość została wywłaszczona;
c) oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na niczym nieuzasadnionych domniemaniach i rzekomych okolicznościach faktycznych, a mianowicie całkowicie bezpodstawne przyjęcie przez organ, iż cała wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia pomimo braku jednoznacznego ustalenia przez organ jaki to miał być ten cel, co tym samym stanowi to rzekomą przeszkodę zwrotu nieruchomości, podczas gdy organ ustalił jedynie, że w dużej części nieruchomość pozostaje niezagospodarowana i w takim zakresie powinna zostać zwrócona skarżącej;
d) całkowicie bezzasadne pominięcie faktu, iż cel wywłaszczenia z pewnością nie został zrealizowany na całej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (w granicach należącej do skarżącej parceli katastralnej 1. kat. [...] b.), mimo iż fakt ten został udowodniony podczas przeprowadzonych w dniu 16 maja 2013 roku oględzin nieruchomości, a w konsekwencji nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i pogwałcenie zasady prawdy obiektywnej;
podczas, gdy:
- obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie o zwrot nieruchomości
jest dokładne ustalenie, jaki był cel wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości;
- dopiero ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia, w oparciu o wszystkie dostępne dowody pozwala na ocenę, czy tak ustalony cel został na nieruchomości zrealizowany, a więc ocenę spełnienia podstawowej przesłanki
odmowy zwrotu;
- oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym skutkuje wadliwością oceny wyrażonej w decyzji, a warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia jest jego oparcie na przeprowadzonym zgodnie z k.p.a. postępowaniu dowodowym;
- postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej i organ odwoławczy nie może pominąć istotnych błędów i zaniechań w zbieraniu dowodów przez organ I instancji;
co doprowadziło w konsekwencji do:
2) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę decyzji Starosty Krakowskiego z 29 lipca 2021 roku (znak: GN.ILKo.72211-96c/06) w zakresie, w jakim Wojewoda Małopolski bezrefleksyjnie powielił zapatrywania prawne i ustalenia faktyczne organu I instancji i w konsekwencji błędnie utrzymał w mocy rażąco naruszającą prawo decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 29 lipca 2021 roku, odmawiającej zwrotu nieruchomości,
podczas gdy:
- wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego i nieustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia organ II instancji winien był albo uchylić ww. decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ewentualnie, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, uchylić tę decyzję i orzec co do istoty sprawy (naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. względnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.);
- dokładne ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż dopiero tak ustalony cel może zostać oceniony pod kątem jego realizacji na nieruchomości;
3) naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez:
- bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość winna były zostać (choćby w części) zwrócona skarżącej,
- bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości należących do skarżącej, podczas gdy ani organ I instancji ani organ II instancji nie zbadały w sposób dostateczny wskazanych w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,
4) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a z całą pewnością nie został zrealizowany na całej nieruchomości,
5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez
sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji a w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia kwestii dlaczego organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany,
6) naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych dotyczących zasadności przedmiotowego zawłaszczenia nieruchomości oraz celu przedmiotowego zawłaszczenia na niekorzyść skarżącej jako strony postępowania,
7) naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej jako strony postępowania wątpliwości faktycznych dotyczących faktu, iż organ nie odnalazł planu realizacyjnego osiedla Krowodrza ani innych dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji i w związku z tym bezpodstawnie opierał się na Planie Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkalnego "[...] – perspektywa 1980 r.
podczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany jest rozstrzygać na korzyść strony postępowania wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia stosownie do art. 7a k.p.a. i organ administracji publicznej zobowiązany jest rozstrzygać na korzyść strony postępowania niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia stosownie do art. 81a k.p.a.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15 czerwca 2022 roku znak WS-VI.7.53,4.3-157.2021.KP wraz z poprzedzającą decyzją Starosty Krakowskiego oraz zasądzenie od na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 136 ust 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust 1 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z kolei art. 216 ust 1 przesądza, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79) (...).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione.
Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy należy na wstępie wskazać, że poza sporem pozostaje fakt, że na objętej żądaniem zwrotu działce powstał wykorzystywany przez mieszkańców budynek, dojazd do garaży oraz teren zielony.
Strony nie zgadzają się natomiast co do tego, czy powyższe oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W szczególności skarżąca zarzuca, że Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkalnego "[...]" nie jest adekwatnym dowodem dla określenia celu wywłaszczenia, z uwagi na jego nieczytelność, która wynika z oznaczenia poszczególnych obszarów niewyjaśnioną kompilacją cyfr i liter. O braku realizacji celu wywłaszczenia świadczy jej zdaniem fakt, że na wywłaszczonej nieruchomości znajdują się obecnie tereny zielone wraz ze skarpą, z których nikt obecnie nie korzysta i które nie zostały zagospodarowane wcale.
W opinii Sądu rację należy przyznać organom. Kwestia zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w związku z zamiarem budowy osiedli mieszkaniowych doczekała się bogatego orzecznictwa. Sądy administracyjne konsekwentnie podkreślają, że gdy tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy, ustalono, iż celem wywłaszczenia było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, to nie budzi wątpliwości, że realizacja takiego celu odbywać się będzie nie tylko poprzez budowę poszczególnych budynków mieszkalnych lecz także poprzez budowę infrastruktury towarzyszącej, w tym m.in. sieci dróg zarówno publicznych, jak i wewnętrznych, chodników, urządzenie alejek, placów i terenów zielonych lub poprzez inne zagospodarowanie, pozostające w ścisłym, funkcjonalnym związku z zabudową mieszkaniową (por. wyrok NSA z 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06, z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1519/14).
Skarżąca wielokrotnie zarzucała organom brak precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia. W tym miejscu trzeba mieć jednak na względzie, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji uszczegółowienia celu, a do wywłaszczenia dochodziło w ramach systemu prawnego o zupełnie innych standardach, nieporównywalnych z dzisiejszymi. Wobec tego w dacie wywłaszczenia nie obowiązywały wymogi uszczegółowienia jaki konkretnie rodzaj zainwestowania ma mieć miejsce na konkretnej działce. Należy też mieć na względzie, że w przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (podobnie w wyrokach NSA z dnia z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 I OSK 2999/15 oraz z dnia 30 stycznia 2018 r. I OSK 670/16).
W konsekwencji często cel wywłaszczenia określano ogólnikowo. Na kanwie tych trudności, wynikających z historycznych uwarunkowań oraz innych standardów prawnych, w których zapadały decyzje wywłaszczeniowe, NSA wyraził pogląd, że "jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne" (wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3608/18).
W przedmiotowej sprawie, ustalenia celu wywłaszczenia organy dokonały na podstawie materiału dowodowego, który udało się zgromadzić w sprawie, w szczególności na podstawie Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkaniowego "[...]". W tym miejscu odpierając jeden z zarzutów podniesionych w skardze należy zauważyć, że nie jest prawdą, iż plan ten jest nieczytelny. Jak wskazały organy administracyjne, zastosowana "nakładka" przedstawiająca mapę ewidencyjną przedmiotowego terenu pozwala na zlokalizowanie przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca podnosiła, że plan posługuje się niezrozumiałymi oznaczeniami terenu, pominęła jednak fakt, iż na planie znajdują się ponadto nazwy ulic, czy charakterystycznych miejsc, tj. Park przy Forcie Krowoderskim i istniejący do dziś szpital, które to oznaczenia pozwalają zlokalizować sporną działkę. Powyższy plan był zatem dowodem jak najbardziej nadającym się do odtworzenia celu wywłaszczenia. Koresponduje on ponadto z zapisami umowy sprzedaży, a z obydwu tych dowodów wynika jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obrzeżach osiedla mieszkaniowego, na cele którego została wywłaszczona.
Zapisy powyższego planu korespondują z umową sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości i jednoznacznie wskazują na to, że celem wywłaszczenia m.in. przedmiotowej działki była budowa osiedla mieszkaniowego "Krowodrza", nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca leżała akurat na skraju tej inwestycji.
Na części przedmiotowej nieruchomości usytuowany został budynek, który początkowo służył mieszkańcom osiedla do organizowania spotkań, przyjęć i wesel, a obecnie – na podstawie umowy użyczenia zawartej z Gminą Miejską Kraków – funkcjonuje w nim Dom [...]. O zrealizowaniu celu wywłaszczenia w związku z realizacją tego budynku skarżąca nie polemizuje, skupiając się na pozostałych terenach zielonych, które jej zdaniem nie są przez nikogo użytkowane.
Nie ma jednak racji skarżąca, która argumentowała, że usytuowanie na wywłaszczonej nieruchomości terenu zielonego świadczy o tym, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jak wskazano powyżej, przy tego typu inwestycjach liczy się nie tylko budowa budynków mieszkalnych sensu stricte ale również zagospodarowanie terenu poprzez budowę typowej infrastruktury osiedlowej w postaci ciągów komunikacyjnych, parkingów, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, czy ciepłowniczych, a także pozostawienie terenów zielonych. Skoro w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wykazał, że wywłaszczona działka została właśnie w ten sposób zagospodarowana, twierdzenie skarżącej o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, jest nieuzasadnione.
Powyższą ocenę potwierdza ustalony przez organ I instancji fakt, że przez sporną działkę przebiegają ciągi komunikacyjne do garaży oraz sieć techniczna w postaci gazociągów, instalacji wodociągowej, kabli średniego napięcia oraz sieci c.o.
W świetle powyższych rozważań bezzasadny był zarzut naruszenia art. 7 ani art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a i art. 136 u.g.n. Wbrew zarzutom strony, zebrano wyczerpujący materiał dowodowy, który nie pozostawiał wątpliwości, że sporna działka została wywłaszczona celu budowy osiedla mieszkaniowego. Skarżąca oczekiwała, aby organy administracyjne ustaliły cel wywłaszczenia w sposób bardziej szczegółowy, zapominając wszelako, że dokładne ustalenie, jaki konkretnie budynek czy obiekt miał znaleźć się na wywłaszczanej nieruchomości, jest najczęściej niemożliwe. Ponadto, z uwagi na wskazany powyżej ugruntowany pogląd, zgodnie z którym realizacja na danej nieruchomości elementów infrastruktury pomocniczej osiedla nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia – tak szczegółowe ustalenia nie są dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne. Skoro zatem wiadomo, że celem wywłaszczenia danej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego, a finalnie znalazły się na niej budynek służący mieszkańcom, ciągi komunikacyjne, media oraz teren zielony, polemika z realizacją celu wywłaszczenia jest gołosłowna. Powyższe ustalenia nie są wynikiem "niczym nieuzasadnionych domniemań" lecz wynikiem cytowanej powyżej ugruntowanej linii orzeczniczej, która każe traktować osiedla mieszkaniowe jako całość – wraz z konieczną i zwyczajowo przyjętą infrastrukturą i zielenią.
Oddaleniu podlegały także zarzuty naruszenia art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych i faktycznych na niekorzyść skarżącej. Przesłanką zastosowania zasady przyjaznej interpretacji przepisów jest zaistnienie wątpliwości co do znaczenia czy też treści normy prawnej, a o takich niejasnościach nie ma w przedmiotowej sprawie mowy. Również wbrew twierdzeniom skarżącej nie było w przedmiotowej sprawie wątpliwości natury faktycznej. Znany jest bowiem obszar, który był przedmiotem wywłaszczenia i wiadomy jest jego cel w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Fakt, że organy uznały, iż o zrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczy usytuowanie na spornym terenie infrastruktury pomocniczej dla osiedla, które to rozstrzygnięcie jest niezgodne z oczekiwaniami skarżącej, nie oznacza naruszenia powołanych powyżej przepisów proceduralnych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.