II SA/Go 253/23

II SA/Go 253/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Rogalski
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art 119, art 216, art 218, art 124 par 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 2 ust 1 a i ust 2 i 3
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi O. sp. k. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez O Sp.k. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...] Prezydenta Miasta o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych oraz niemieszkalnych w budynku przy ul. [...], działki nr [...].
Powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Firma O Sp. K. w dniu 21 września 2022 r. złożyła wniosek do Prezydenta Miasta o wydanie zaświadczenia o stwierdzenie samodzielności: 95 lokali mieszkalnych o nr od 1 do 95 i 13 lokali użytkowych o przeznaczeniu usługowym o nr od LU1 do LU13 z pomieszczeniami przynależnymi nr WCLU4, WCLU6, WCLU7, WCLU8, WCLU9, WCLU10, WCLU11, WCLU12, WCLU13 położonych w budynku przy ul. [...] - działka nr [...].
Prezydent Miasta pismem z dnia [...] września 2022 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o: przedłożenie dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, o przedłożenie dwóch kompletów rzutu każdego z lokali osobno wraz określeniem wysokości lokalu, instalacji wewnętrznych wraz z podaniem które z pomieszczeń posiadają wentylację , udział w częściach wspólnych, udział w częściach wspólnych, nr lokali, funkcję pomieszczeń, a w przypadku lokali usługowych rodzaj usług, wskazanie pomieszczeń przynależnych, lub ich brak, lokalizację lokalu w obrębie budynku, datę sporządzenia rzutów wraz z podpisem i oświadczeniem osoby sporządzającej. W dniu 14 października 2022 r. wpłynęło pismo wnioskodawcy informujące o przekazaniu rzutów lokali każdego z osobna na oddzielnej stronie.
Następnie organ I instancji pismem z dnia [...] października 2022 r.wezwał wnioskodawcę o przedłożenie dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami. W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2022 r. wnioskodawca poinformował, że w świetle przepisów ustawy o własności lokali wezwanie do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami jest bezzasadne.
Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 219, art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 1a i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej jako ustawa o własności lokali) postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r.odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych oraz niemieszkalnych w budynku przy ul. [...] - działka nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia, organ wskazał, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ w dokumentach będących w posiadaniu organu (ewidencja budynku, decyzja o pozwoleniu na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie [...]), a także z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr XX.173.2015 Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2015r. wynika, że budynek przy ul. [...] jest [...], który w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - nie jest zaliczany do budynków mieszkalnych, lecz do budynków zamieszkania zbiorowego.
W ustawowym terminie zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła O Sp. K..
Spółka nie zgodziła się z wydanym postanowieniem i zarzuciła naruszenie:
1. art. 2 ust. 1, ust. 1a, 1b oraz 1c ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali przez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do pozytywnego uwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych oraz niemieszkalnych w budynku przy ul. [...] działka nr [...], podczas gdy w rzeczywistości brak jest jakichkolwiek przeszkód materialno-prawnych do wydania takich zaświadczeń,
2. § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego zastosowanie, chociaż nie ma on żadnego uzasadnienia w realiach przedmiotowej sprawy, ponieważ dotyczy on tylko budynków nowo powstałych,
3. art. 6, art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów procedury, przez pominięcie na każdym etapie postępowania wskazania podstawy prawa materialnego, odwołując się na wstępie do każdej czynności jedynie do przepisów procedury administracyjnej (np. art. 217 czy art. 219 k.p.a.),
4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., polegające na wydaniu postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów procedury, w szczególności przez konsekwentne ignorowanie elementów stanu faktycznego korzystnych dla strony, takich jak ewidentne określenie przedmiotowego budynku w kartotece budynków także jako "budynku mieszkalnego", a w konsekwencji przyjęcie za podstawy rozstrzygnięcia jedynie wybiórczych, a nadto sprzecznych wewnętrznie ustaleń poczynionych przez organ I instancji.
W związku z powyższymi uchybieniami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że zażalenie nie posiada usprawiedliwionych podstaw, postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu stwierdziło, że wydawane przez organ administracji publicznej zaświadczenie w oparciu o art. 217 k.p.a. stanowi urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Przystępując do merytorycznej oceny wniosku skarżącej spółki organ odwoławczy wskazał, że spółka dołączyła do wniosku dokumentację inwentaryzacyjną całego budynku. W opracowaniu tym przedstawiono mieszkania i lokale usługowe na rysunkach. Każdy rysunek przedstawiał rzut mieszkania wraz z podziałem powierzchni mieszkania na pokoje, kuchnię, łazienkę lub przedstawiał rzut lokalu usługowego. Na każdym rysunku przedstawiono w pomniejszeniu rzut całej kondygnacji budynku z oznaczeniem konkretnego mieszkania. Z analizy rzutów poszczególnych kondygnacji wynikało, że pomieszczenia tam położone nie posiadają podziału na pokoje, kuchnię i łazienkę (oczywiście w przypadku mieszkania). Oznacza to, że pierwotnie nie wydzielono w tym budynku mieszkań, a jedynie pomieszczenia mieszkalne (pokoje dla studentów). Zatem przedłożona inwentaryzacja pomieszczeń budynku jest w istocie dokumentacją dotyczącą utworzenia w budynku mieszkań i tym samym przekształcenia go na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 2 ust. 1 a ustawy o własności lokali, z którego wynika kiedy można ustanowić odrębną własność samodzielnego lokalu oraz art. 2 ust 2 tej ustawy, zawierającego ustawową definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego, którą to definicję stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Dalej organ stwierdził, że zważywszy na formę załatwienia sprawy, jaką jest zaświadczenie, ustalenia w tym zakresie organ I instancji mógł poczynić jedynie na podstawie dokumentów, którymi dysponował (tzn. które pozostawały w jego zasobach). Ewentualne postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ będzie miało charakter ograniczony, w szczególności z tego względu, że danych koniecznych do wystawienia zaświadczenia powinien poszukiwać jedynie posiadanych przez siebie w zbiorach informacji.Na podstawie informacji z posiadanych przez organ I instancji dokumentów rejestrów wynikało, że budynek przy ul. [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1978 r. wydanego dla Zakładu [...], a w latach 90-tych budynek w stanie surowym zakupiła W i adaptowała go na [...] z częścią dydaktyczną. Zgodnie z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 1993 r. budynek został oddany do użytkowania jako "[...]" z częścią dydaktyczną. W dniu [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] dla Uniwersytetu [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę pomieszczeń w budynku dydaktycznym [...] pod potrzeby nowego kierunku kształcenia [...], usytuowanym na działkach nr [...] przy ul. [...]. Natomiast z wypisu z kartoteki budynków wynikało, że obiekt przy ul. [...] składa się z trzech części: budynku jednokondygnacyjnego niemieszkalnego położonego na działce nr [...], budynku 10-cio kondygnacyjnego z jedną kondygnacją podziemną określonego jako budynek mieszkalny - budynek zbiorowego zamieszkania [...] na działce nr [...] i budynku niemieszkalnego jednokondygnacyjnego na działce nr [...]. Ponadto organ I instancji ustalił, że budynek przy ul. [...] zlokalizowany na działkach nr [...] położony jest na terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą z dnia 25 sierpnia 2015 r.,nr XX.173.2015 Rady Miasta symbolem UN - teren zabudowy usług nauki.
W tej sytuacji organ l instancji nie mógł wydać zaświadczenia stwierdzającego spełnienie wymagań określonych ustawą o własności lokali, dotyczących samodzielności: 95 lokali mieszkalnych o nr od 1 do 95 i 13 lokali użytkowych o przeznaczeniu usługowym o nr od LU1 do Lu13 z pomieszczeniami przynależnymi nr WCLU4, WCLU6, WCLU7, WCLU8, WCLU9, WCLU10, WCLU11, WCLU12, WCLU13 położonych w budynku przy ul. [...] - działka nr [...], ponieważ w świetle posiadanych dokumentów, rejestrów, przedmiotowy budynek jest budynkiem zamieszkania zbiorowego - [...], a nie budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i położony jest na terenie, który jest terenem zabudowy usług nauki.Zatem ustanowieniu samodzielności lokali w przedmiotowym budynku sprzeciwia się funkcja całego obiektu jako budynku zamieszkania zbiorowego - [...]. Zgodnie z przepisami prawa w budynku zamieszkania zbiorowego nie projektuje się, ani nie buduje mieszkań, tylko pomieszczenia mieszkalne. Pomieszczenie zaś mieszkalne definiuje § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - są to sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego.
W ocenie Kolegium, aby pomieszczenia mieszkalne w [...] spełniające warunki samodzielności mogły stać się prawnie samodzielnymi lokalami,należy w pierwszej kolejności zmienić sposób użytkowania całego budynku lub jego części na podstawie art. 71 a ustawy Prawo budowlane w drodze stosownej procedury prawnej.
Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła O Sp. K. wnosząco jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 2 ust. 1, ust. 1a, 1b oraz 1c ustawy o własności lokali przez błędne uznanie przez organy obu instancji, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do pozytywnego uwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych oraz niemieszkalnych w budynku przy ul. [...], działka nr [...], podczas gdy w rzeczywistości brak jest jakichkolwiek przeszkód materialno-prawnych do wydania takich zaświadczenia we wnioskowanym zakresie w niniejszej sprawie,
b) § 3 pkt 5 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego zastosowanie, chociaż nie ma on żadnego zastosowania w realiach przedmiotowej sprawy - dotyczy on tylko i wyłącznie wymogów dla budynków nowo powstałych;
c) art. 71 ust. 1 oraz 71 a ustaw 7 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, sprowadzające się do oczekiwania od skarżącego jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, do uzyskania w trybie Prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania "całego budynku lub jego części", choć procedura ta nie jest przedmiotem jakiegokolwiek wymogu prawnego w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali;
2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji w całości postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego - wskazanych powyżej, jak i prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art., 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., a więc powinno podlegać uchyleniu w trybie art. 138 § 2 k.p.a.,
b) art. 6, art. 7, art. 7a, art., 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 § 1 i § 2, polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji z rażącym naruszeniem przepisów procedury, w szczególności przez pobieżną analizę stanu prawnego i brak odniesienia się do twierdzeń strony — w tym także uzasadnienia samego zażalenia złożonego w sprawie — a nadto dokonania zawężającej interpretacji przepisów o charakterze obowiązków, co jest niedopuszczalne.
W uzasadnieniu skargi, przedstawiając uzasadnienie do podniesionych zarzutów wskazano, że przedmiotowy budynek, którego dotyczy niniejsza sprawa, wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1978 r. Następnie budynek ten na mocy zgłoszenia z dnia [...] grudnia 1993 r. został oddany do użytkowania jako "[...]" z częścią dydaktyczną. Ostatecznie na dzień dzisiejszy w ewidencji (kartotece) budynków, budynek ten opisany jest nie tylko jako "[...]" i "budynek zbiorowego zamieszkania", ale także jako "budynek mieszkalny". Zdaniem skarżącej Spółki powyższy fakt w ogóle został (świadomie) pominięty przez organ I instancji, natomiast organ II instancji odnosi się do niego bez najmniejszej refleksji krytycznej. Tymczasem oznaczenie "budynek mieszkalny" wynika z faktu, że budynek ten powstał faktycznie jako budynek mieszkalny, który jedynie następczo został zaadoptowany (po ok. 15 latach) na [...] z uwagi na jego nabycie przez W. Nie stracił, bo stracić nie mógł, swojej zasadniczej i podstawowej roli budynku mieszkalnego - zapewne na cele zamieszkania pracowników Zakładu [...]. Konstrukcja budynku, w szczególności jego układ pięter, które w oczywisty sposób wyglądają jak typowe kondygnacje budynku mieszkalnego wielorodzinnego, świadczą o tym dobitnie. Także na mapie ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków, przedmiotowy budynek posiada oznaczenie "mlO" — co wskazuje wprost na to, że jest on opisany jako budynek mieszkalny o 10 kondygnacjach.
Ostatecznie więc zdaniem skarżącej spółki w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z typowym budynkiem zbiorowego zamieszkania, a z klasycznym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z ewidentnym podziałem na lokale, jedynie tymczasowo zaadoptowanym na [...]. Tym samym nie występuje w niniejszej sprawie żadna rzekoma "niezgodność funkcji lokali wskazanych na rzutach z ich faktyczną funkcją" — o czym wspomina organ I instancji w akapicie 7 uzasadnienia swojego postanowienia, a które to stwierdzenie faktycznie popiera stanowisko w orzeczeniu organ II instancji. Mamy bowiem do czynienia z faktycznie istniejącymi lokalami, które mogą podlegać wyodrębnieniu.
W dalszej części uzasadnienia skargi przywołując treść art. 2 ust. 1a, 1b i 1c ustawy o własności lokali oraz wskazując na faktyczną datę oddania budynku do użytku, tj. przed 1 stycznia 1995 r.podniesiono, że zgodnie z obowiązującymi na dzień dzisiejszy przepisami prawa materialnego dla przedmiotowego budynku, organ nie ma prawa weryfikować zgodności m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powołanie się na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w szczególności dokonane przez organ II instancji - jest rażącym i oczywistym naruszeniem prawa materialnego w niniejszej sprawie. Zaaprobowana przez organ II instancji, a dokonana przez organ I instancji interpretacja art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali jest także sprzeczna z uzasadnieniem projektu ustawy, która ów przepis wprowadziła do porządku prawnego (druk 2224, ostatecznie Dz.U. poz. 1506). Ustawodawca bowiem jednoznacznie wskazuje, iż nie chodzi o wprowadzenie jakiegokolwiek wyjątku, a innej kategoryzacji budynków — w zależności od ich wieku. Intencją ustawodawcy wprowadzając art. 2 ust 1b ustawy było urealnienie sytuacji ze starymi budynkami, co do których nie ma dokumentacji (w Polsce w praktyce jest bardzo mało dokumentacji dla budynków sprzed wprowadzeniem "nowego" Prawa budowlanego właśnie od 01.01.1995 r., a takich sprzed II Wojny Światowej, a szczególnie z tzw. Ziem Odzyskanych, często w nie ma w ogóle), tak więc wcześniej organy niemal zmuszone były odmawiać wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali dla takich budynków, a wnioskodawca nie miał żadnych możliwości spełnienia tego obowiązku, bo dokumentacja faktycznie już nie istniała. Tym samym zdaniem skarżącej brak było również podstaw do żądania przedłożenia dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania budynku — w sytuacji, gdy już obecnie jest on określony jako "budynek mieszkalny". Z pewnością możliwości takiej nie przewiduje art. 71 ust. 1 lub 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Uzasadniając zarzut dotyczący braku podstaw do powołania się przez organy na § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podniesiono, że po pierwsze przepisy powołanego rozporządzenia dotyczą tylko projektowania i budowy nowych budynków (§ 2 ust. 1 rozporządzenia), a po drugie nie dochodzi w niniejszej sprawie do "zmiany sposobu użytkowania" w zakresie objętym tymi przepisami.
Strona podniosła również że z zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organy obu instancji odmówiły uwzględnienia zasadności wydania zaświadczeń dla lokali usługowych, a więc niemieszkalnych. Tym bardziej, że wszystkie określone przez stronę funkcje lokali niemieszkalnych akurat (choć nie istnieje taki wymóg) pozostają w całości zgodne z obowiązującym dla nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Podsumowując strona skarżąca stwierdziła, że zarówno postanowienie I, jak i II instancji, w praktyce nie poddają się kontroli instancyjnej. Zawarte w ich uzasadnieniach wywody są wewnętrznie sprzeczne, całkowicie głuche i ślepie na argumentację tak przedstawioną przez skarżącego w toku postępowania w I instancji, jak i w ramach zażalenia do organu II instancji. Organy nie próbują choćby polemizować ze stanowiskiem skarżącej spółki. Jako uczestnik postępowania administracyjnego zostaje postawiona w stanowisku "przed ścianą" — nie mając choćby podstawowej repliki na przedstawiane argumenty, co jest rażącym naruszeniem praktycznie wszystkich podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nie tylko zaś art. 6, 7, 8 czy 10 k.p.a., ale także art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie wadliwości uzasadnienia postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1p.p.s.a.).
Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola sprawy prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Organu pierwszej instancji odmawiające wydania Skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane m.in. na podstawie art. 219k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Na wstępie, w celu rozstrzygnięcia kluczowej kwestii spornej, dotyczącej tego czy w tej sprawie może mieć zastosowanie wyjątek z art. 2 ust. 1b ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 737) należało przybliżyć instytucję wydania zaświadczenia, a w szczególności specyfikę postępowania ją regulującą.
W doktrynie zaświadczenie definiuje się jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70-71; zob. T. Woś (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 72).
Podobnie w orzecznictwie podaje się, że: Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. 2. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2527/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 lipca 2016 r., IV SA/Po 1050/15). Zaświadczenie z uwagi na jego naturę nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11, wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podobnie orzeczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2018 r., I OSK 813/16: Z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Należy z całą stanowczością podkreślić, że z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające z dokumentów czy innych materiałów będących w posiadaniu organu administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2011 r.,II SA/Wa 1385/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006 r.,VI SA/Wa 292/06 i in.). Przepis art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaświadczenia ma jedynie charakter pomocniczy. Oznacza to, że jeżeli zaświadczenie ma być zawsze uzewnętrznieniem wiedzy organu, nie może dotyczyć kwestii, o których organ wiedzy nie posiada, a miałby ją dopiero uzyskać (Duże Komentarze Becka R. Hauser. M Wierzbowski wydanie 6 str. 1405). Organ w zaświadczeniu potwierdza, a nie stwierdza istnienia w danym czasie określonego stanu. Potwierdzenia tego,co do zasady, dokonuje przy tym na podstawie posiadanych już danych. Przeprowadzane postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a. ma zatem co do zasady za zadanie zbadanie okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych dokumentów, czy dane te odnoszą się do faktów, stanu prawnego, których poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające powinno być prowadzone przy odpowiednim stosowaniu przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie dowodowe. Odpowiednie stosowanie tych przepisów jest jednak ograniczone, na co wskazuje zawarty w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" i czego dowodzi uproszczony charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń (patrz przywołany wyżej komentarz do k.p.a. strona 1405). W wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 1087/17 Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że poświadczone informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organy rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych.
Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące przesłanek wydania przez organ administracji publicznej w oparciu o art. 218 § 1 k.p.a. zaświadczenia, gdy chodzi o stwierdzenie faktów lub stanu prawnego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione i zgodnie z art. 219 k.p.a. zasadnie organ odmówił w drodze postanowienia wydania żądanej treści zaświadczenia. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że samodzielne lokale mieszkalne i niemieszkalne (usługowe), których miało dotyczyć zaświadczenie znajdują się w budynku, którego przeznaczenie w minionym okresie ulegało zmianie, a co wynika z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu. Zgodnie z pozwoleniem na budowę, w oparciu o które miał powstać, wydanym w dniu [...] sierpnia 1978 r. dla Zakładu [...] miały w nim być usytuowane lokale mieszkalne przeznaczone między innymi dla pracowników tego zakładu. Budowa jednak tego budynku nie została doprowadzona do końca i w stanie surowym został on zakupiony przez W i adaptowany na [...] z częścią dydaktyczną. Zgodnie z przyjętym zgłoszeniem przyjętym przez organ architektoniczno- budowlany bez sprzeciwu z dnia [...] grudnia 1993 r. budynek został oddany do użytkowania jako "[...]" z częścią dydaktyczną. Taką funkcję pełnił do 2016 r., kiedy to decyzją z [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta zatwierdził dla Uniwersytetu [...] projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę pomieszczeń w budynku dydaktycznym C-10 będącym częścią budynku objętego wnioskiem pod potrzeby kształcenia studentów Wydziału [...]. Organ administracji nie posiada w zasobach archiwalnych dokumentów potwierdzających fakt wykonania tych robót. Jednocześnie stwierdzić należy, iż z wypisu z kartoteki budynku wynika, że budowa jego została zakończona w 1993 r., jego główna funkcja to budynek zbiorowego zamieszkania- [...]. Z posiadanej przez organ dokumentacji – rejestrów, ewidencji nie wynika w sposób oczywisty, że w budynku tym przed 1 stycznia 1995 r. zostały wyodrębnione lokale, które można zakwalifikować jako samodzielne lokale mieszkalne i użytkowe w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (art. 2 ust. 1). Fakt, że w budynku brak było wyodrębnionych takich lokali, znajduje nadto potwierdzenie w funkcji jaką ten budynek pełnił do chwili jego nabycia przez skarżącego. Jego użytkowanie jako [...] z częścią dydaktyczną przez uczelnię wyższą, znajdujące potwierdzenie także w dokonanym zgłoszeniu zakończenia robót budowlanych z [...] grudnia 1993 r., przemawia przeciwko stanowisko skarżącej strony, że w budynku tym były wyodrębnione pomieszczenia pozwalające przypisać im statut samodzielnych lokali mieszkalnych. Dane wynikające z ewidencji, rejestrów oraz innych dokumentów znajdujące się w posiadaniu organu, a wyżej opisane nie pozwalają przyjąć takich ustaleń. Tym samym posiadane przez organ dane nie dawały podstawy do potwierdzenia, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej istnienia określonego stanu, tj. usytuowania w budynku samodzielnych lokali mieszkalnych i lokali użytkowych w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Podkreślić należy, że nie może stanowić podstawy do uwzględnienia przez organ wniosku w kształcie złożonym przez stronę skarżącą przedłożona przez nią inwentaryzacja budynku. Dokument ten stoi w sprzeczności z danymi wynikającymi z dokumentacji dotychczas posiadanej przez organ, a wyżej przedstawionej. Z przedstawionej istoty postępowania związanego z wydaniem w trybie art. 218 k.p.a. zaświadczenia potwierdzającego fakty lub stan prawny wynika, że w tym postępowaniu organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, a jedynie w takim zakresie w jakim pozwoli ono na rozpatrzenie wniosku. Z uwagi na sprzeczność zapisów dotyczących budynku wynikających z rejestrów, ewidencji innej dokumentacji posiadanej przez organ, a informacji, danych wynikających z przedłożonej przez stronę inwentaryzacji budynku i wydanie zaświadczenia zgodnego z wnioskiem, a więc opartego przede wszystkim na wspomnianej inwentaryzacji, to ten dokument, a nie dokumenty posiadane przez organ i wynikające z nich dane stanowiłyby podstawę wydania zaświadczenia. Tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozostawałoby w sprzeczności co do zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie organ może przeprowadzić w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Zauważyć również należy, że porównując szkic danego lokalu mieszkalnego lub użytkowego przedstawionego w przedłożonej inwentaryzacji budynku ze znajdującym się na tej samej stronie przedstawionej lokalizacji tego lokalu na kondygnacji, daje się zauważyć sprzeczność dotyczącą faktycznego istnienia np. ścian działowych w danym lokalu. Pozostaje to również w sprzeczności z oświadczeniem strony złożonym na rozprawie. Stanowi to kolejny dowód na uznanie, że posiadana przez organ dokumentacja nie pozwala jednoznacznie na ustalenie faktów, w oparciu o które można by wydać zaświadczenie zgodne ze złożonym wnioskiem. Podzielić należy stanowisko organu, że budynek, w którym usytuowane są objęte wnioskiem lokale, po zakończeniu jego budowy w 1993 r. pełnił funkcję [...] oraz w części dydaktycznego, a tym samym należy go zaliczyć do kategorii budynków przeznaczonych do okresowego pobytu ludzi. Zatem funkcja ta sprzeciwia się ustanowieniu – uznaniu znajdujących się w nim pomieszczeń jako samodzielne lokale mieszkalne, jak i usługowe w oparciu o zaświadczenie wydane w trybie art. 218 k.p.a. przy uwzględnieniu regulacji zawartych w ustawie o prawie własności lokali. Niezbędnym jest bowiem zachowanie wymogów zamiany ich sposobu użytkowania określonych w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności w art. 71 ust. 1 oraz 71a. Czyni to tym samym bezzasadnym zarzut dotyczący naruszenia tych przepisów. Nadmienić należy, że z uwagi na poczynione wyżej rozważania dotyczące warunków wydania zaświadczenia w trybie art. 218 k.p.a. i odniesienie ich do realiów niniejszej sprawy, nie stanowiło to jedynej podstawy oddalenia przez organy wniosku. Stanowiło jedynie przedmiot rozważań dotyczących w drodze ewentualnie jakich działań strona może osiągnąć zamierzenie inwestycyjne, dotyczące wyodrębnienia w budynku stanowiących odrębną własność lokali mieszkalnych i użytkowych.
Nie zasługują zatem na uwzględnienie podniesione w złożonej skardze przez stronę zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, a dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zakres postępowania, jakie organ może przeprowadzić w postępowaniu mającym na celu wydanie zaświadczenia w trybie art. 218 k.p.a. W tym zakresie organ działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a więc nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. Z uwagi na zasady obowiązujące w postępowaniu zmierzającym do wydania w trybie art. 218 k.p.a. i kryteria w oparciu o jakie organ wydaje zaświadczenie potwierdzające istnienie stanów faktycznych lub stanu prawnego, nie ma w nim zastosowania art. 7a k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy obu instancji zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a., podobnie jak art. 10 k.p.a. Nadto strona skarżąca nie wykazała, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć ewentualne naruszenie powyższych przepisów, przy uwzględnieniu istoty postępowania związanego z wydawaniem zaświadczeń i w oparciu o jakie dokumenty organ obowiązany jest uwzględnić wniosek o jego wydanie i ograniczonym zakresie możliwości przeprowadzania w takim postępowaniu postępowania wyjaśniającego, o czym wyżej była już mowa. Dokonana ocena materiału dowodowego w oparciu, o który organ mógł rozstrzygnąć wniosek o wydanie zaświadczenia odpowiada zasadzie swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Wydane przez organ zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 124 § 1 k.p.a., a sporządzone uzasadnienie warunkom określonym w § 2 tegoż artykułu. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, wskazał dowody- dokumenty, w oparciu o które dokonał tych ustaleń, jak i przepisy prawne, w oparciu o które wydał zaskarżone rozstrzygnięcie.
Odnośnie podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać na wstępie należy, że nie budzi wątpliwości, iż podstawą odmowy wydania zaświadczenia stanowiły okoliczności wyżej wskazane. Nie budzi wątpliwości, że warunków w oparciu o które może nastąpić ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu określonych w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r., o czym jednoznacznie stanowi art. 2 ust. 1b ustawy. Jednocześnie w orzecznictwie sądów podkreśla się, że w świetle tych przepisów, kluczowa jest nie tyle data realizacji budynku , lecz data powstania lokali będących przedmiotem postępowania w ich aktualnym kształcie . Jeżeli nastąpiło to po 1 stycznia 1995 r. , to do zaświadczenia o samodzielności lokalu stosuje się wymogi z art. 2 ust. 1a ustawy, a zatem przed wydaniem zaświadczenia należy badać zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodność z pozwoleniem na budowę albo skuteczne dokonanie zgłoszeniem i zgodność z pozwoleniem na użytkowanie albo skuteczne dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Te uwagi należy odnieść do sytuacji gdyby faktycznie nastąpiło wyodrębnienie samodzielnych lokali w 1 stycznia 1995 r. mimo, że budynek został postawiony przed tą datą. Takich dokumentów w posiadaniu organów brak jak i strony. Tym samym jest to kolejna okoliczność przemawiająca za stanowiskiem organów o braku podstaw do wydania zaświadczenia Tym samym zarzut dotyczący naruszenia tych przepisów prawa materialnego należy uznać za pozbawiony uzasadnienia prawnego. Przepis art.2 ust. 1c dotyczy natomiast budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się ze stwierdzeniem strony skarżącej , że § 32 pkt 5 i 10 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy wymogów dla budynków nowo powstałych. Jednak w orzecznictwie utrwalił się pogląd zgodnie z którym z uwagi na brak w obowiązujących przepisach definicji lokali posiłkować się należy przepisem § 3 powołanego rozporządzenia gdzie w pkt 10-14 zamieszczono kolejno definicje ; pomieszczenia mieszkalnego, pomieszczenia pomocniczego, pomieszczenia technicznego, pomieszczenia gospodarczego oraz lokalu użytkowego.
Z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające z dokumentów czy innych materiałów będących w posiadaniu organu administracji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1385/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06 i in.).
Powyższe stanowiło podstawę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. do oddalenia wniesionej skargi w całości uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.