II SA/Kr 1069/22

II SA/Kr 1069/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 czerwca 2022 r., znak: WS-VI.7536.1.55.2021.KA w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta Nowotarski decyzją z dnia 7 lipca 2021 r., znak: GN.6821.2.7.2021.TP-W, po rozpatrzeniu wniosku T. S.A. z siedzibą w Krakowie orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] o powierzchni 0,1147 ha, nr [...] o powierzchni 0,9337 ha, nr [...] o powierzchni 1,0554 ha, nr [...] o powierzchni 0,0650 ha, nr [...] o powierzchni 0,0618 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0757 ha położonej w obrębie 0004 P. , jednostka ewidencyjna Raba Wyżna, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Nowym Targu, będącej własnością M. J. K. poprzez udzielenie zezwolenia Spółce T. S.A. z siedzibą w Krakowie na wykonanie na wyżej opisanej nieruchomości prac budowlano-montażowych obejmujących budowę energetycznej sieci kablowej SN o łącznej długości 123,4 m. Obszar zajętości energetycznej sieci kablowej SN wynosić będzie: w przypadku działki ewid. nr [...] - 7,5 m2 (dotyczy pasa nieruchomości o długości 7,5 m i szerokości 1.0 m), w przypadku działki ewid. nr [...] - 26,6 m2 (dotyczy pasa nieruchomości o długości 26,6 m i szerokości 1.0 m), w przypadku działki ewid. nr [...] - 54,6 m2 (dotyczy pasa nieruchomości o długości 54,6 m i szerokości 1.0 m), w przypadku działki ewid. nr [...] - 21,3 m2 (dotyczy pasa nieruchomości o długości 21,3 m i szerokości 1.0 m), w przypadku działki ewid. nr [...] - 8,9 m2 (dotyczy pasa nieruchomości o długości 8,9 m i szerokości 1.0 m), w przypadku działki ewid. nr [...] - 4,4 m2 (dotyczy pasa nieruchomości o długości 4,4 m i szerokości 1.0 m). Powierzchnia pasa montażowego niezbędnego na czas prowadzenia w/w prac wyniesie: 30,1 m2 w odniesieniu do działki ewid. nr [...] (dotyczy pasa nieruchomości o szerokości 4,0 m), 107,2 m2 w odniesieniu do działki ewid. nr [...] (dotyczy pasa nieruchomości o szerokości 4,0 m), 217,7 m2 w odniesieniu do działki ewid. nr [...] (dotyczy pasa nieruchomości o szerokości 4,0 m), 83,8 m2 w odniesieniu do działki ewid. nr [...] (dotyczy pasa nieruchomości o szerokości 4,0 m), 35,9 m2 w odniesieniu do działki ewid. nr [...] (dotyczy pasa nieruchomości o szerokości 4,0 m), 20,6 m2 w odniesieniu do działki ewid. nr [...] (dotyczy pasa nieruchomości o szerokości 4,0 m).
Lokalizację energetycznej linii kablowej SN oraz określenie obszaru zajętości przedmiotowej sieci oraz pasa montażowego oznaczono na mapie sytuacyjnej w skali 1:500. mapie ewidencyjnej w skali 1:500 oraz mapie prezentującej przebieg linii względem przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w skali 1:1000. stanowiących odpowiednio załączniki nr 1, 2 i 3 do decyzji i jej integralną część.
Od decyzji tej odwołanie wniósł M. K..
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r., znak: WS-VI.7536.1.55.2021.KA, w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o powierzchni 0,1147 ha, położonej w obrębie 004 P. , jednostka ewidencyjna Raba Wyżna, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Nowym Targu, będącej własnością M. J. K. , poprzez udzielenie zezwolenia Spółce T. S.A. z siedzibą w Krakowie, na wykonanie na wyżej opisanej nieruchomości prac budowlano-montażowych obejmujących budowę elektro-energetycznej sieci kablowej SN, i umorzył postępowanie przed organem I instancji w tej części; zaś w punkcie II utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. i podkreślił, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: tego aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz tego, aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.
Wojewoda stwierdził, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, do wniosków z 14 kwietnia 2021 r. złożonego przez pełnomocnika T. S.A. , załączono pismo kierowane do byłych właścicieli, pełnomocnika byłych właścicieli oraz aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, zawierające informacje o inwestycji planowanej na nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] o powierzchni 0,9337 ha, nr [...] o powierzchni 1,0554 ha, nr [...] o powierzchni 0,0650 ha, nr [...] o powierzchni 0,0618 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0757 ha, położonej w obrębie 004 P. , oraz proponujące określone warunki finansowe za udzielenie zgody na budowę energetycznej sieci kablowej SN (notatka z dnia 1 lipca 2019 r., notatka z dnia 22 września 2020 r., pismo z dnia 6 grudnia 2019 r. pismo z dnia 18 stycznia 2019 r., pismo z dnia 28 listopada 2018 r., pismo z dnia 4 października 2018 r., pismo z dnia 8 czerwca 2018 r., pismo z dnia 3 października 2017 r., - k. a. nr 10-24). Z załączonej dokumentacji wynika, że właściciel przedmiotowej nieruchomości nie wyraził zgody na wykonanie prac na proponowanych przez inwestora warunkach.
Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego, a właścicielem tej nieruchomości, Wojewoda stwierdził, że należy mieć niewątpliwie na uwadze stanowisko, jakie prezentują w tej sprawie, w wydawanych orzeczeniach, sądy administracyjne. W wyroku z 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 (publ.: LEX nr 574097) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził jednoznacznie, iż: "Przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. np. wyroki: NSA z 5 października 2006 r., sygn. akt IOSK 1307/05 i z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505, wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, LEX nr 574097; WSA w Krakowie z 26 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 635/10; WSA w Szczecinie z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1350/12; WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 731/12; WSA w Gliwicach z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1352/12; WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. (Wyrok z dnia 5 października 2006 r. NSA I OSK 1307/05)". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 635/30 stwierdził, iż: "przeprowadzenie rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem winno zmierzać do uzyskania zgody właściciela na wykonanie określonych prac budowlanych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają szczególnej formy prowadzenia rokowań. Oznacza to, że o spełnieniu wymogu rokowań można mówić już wówczas, gdy nastąpi wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Rokowania, o których mowa w art. 124 u.g.n., nie oznaczają jedynie formalnego prowadzenia rokowań z udziałem obu stron. Mogą one określać również wymianę pism obu stron lub stanowisk w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości. Jeżeli jedna ze stron (inwestor) zwraca się do właściciela nieruchomości z propozycją wyrażenia zgody na zajęcie tej nieruchomości w związku z budową magistrali wodociągowej na zaproponowanych przez siebie warunkach, a druga strona (właściciel) stanowczo temu się sprzeciwia wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań (...)".
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewody Małopolskiego, należało stwierdzić, iż wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. - w zakresie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obrębie 0004 P. , jednostka ewidencyjna Raba Wyżna. Odnośnie zaś działki nr [...] wskazano, iż w aktach organu I instancji brak dokumentacji potwierdzające przeprowadzenie przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości zmierzających do dobrowolnego jej udostępnienia na potrzeby planowanej inwestycji. W piśmie z dnia 8 czerwca 2022 r. znak: GP/2206/MK/150, pełnomocnik inwestora wyjaśnił, iż: "na działkę [...] obręb 004 P. , jednostka ewidencyjna Raba Wyżna w wyniku pomyłki nie przeprowadzono udokumentowanych rokowań." W związku z powyższym - skoro warunek złożenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości po przeprowadzeniu rokowań nie został spełniony, organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do działki nr [...] i umorzenia w tej części postępowania przez organem I instancji.
Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek - w stosunku do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obrębie 0004 P. , jednostka ewidencyjna Raba Wyżna - tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub - w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego - wskazano, iż inwestycja zamierzona na nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonej w obrębie 004 P. , polegająca na wykonanie na wyżej opisanej nieruchomości prac budowlano-montażowych obejmujących budowę energetyczną sieci kablowej SN - jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radą Gminy w Rabie Wyżnej dla m.in. wsi P. - uchwałą Rady Gminy w Rabie Wyżnej nr XIX/160/2004 z dnia 29 marca 2004 r.
Zgodnie z wypisem i wyrysem z ww. planu miejscowego, działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] - w części przeznaczonej pod planowaną inwestycję - znajdują się w terenach oznaczonych: symbolem "M" - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego, oraz symbolem "ZN" - tereny zieleni nieurządzonej. Z treści § 8 pkt 2 ppkt 3 ww. planu miejscowego wynika, że w terenach mieszkalnictwa jednorodzinnego, jego ustalenia jako dopuszczalne przewidują urządzenia infrastruktury technicznej. Z kolei § 18 pkt 2 ppkt 2 ww. planu miejscowego stanowi, że w terenach zieleni nieurządzonej, jego ustalenia jako dopuszczalne przewidują realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.
Zgodnie z § 25 ust. 2 pkt 3d) ww. planu miejscowego, jako generalne zasady obowiązujące w strefie, warunkujące wprowadzenie i przebudowę zainwestowania kubaturowego w zakresie elektroenergetyki ustala się lokalizację nowych stacji transformatorowych 15/0,4 kV z napowietrznymi liniami zasilającymi 15 kV. Wskazane lokalizacje stacji i trasy linii nie posiadają charakteru obligatoryjnego, a uściślenie ich usytuowania nastąpi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż przeprowadzenie fragmentu linii elektroenergetycznej 15 kV mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym.
Z powyższego wynika więc, iż planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., tzn. "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym". Również wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, jest zdaniem organu odwoławczego spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem przy uwzględnieniu zasięgu tej inwestycji, ma ona służyć zaopatrywaniu ludności w energię elektryczną na znacznym obszarze.
W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, należało przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n., uzależniające udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na ograniczeniu sposobu korzystania niezbędnej do tego nieruchomości.
Mając na uwadze zarzutów dotyczące szerokości pasa ograniczenia, Wojewoda Małopolski wskazał, że podziela poglądy prawne wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którymi "(...) w przypadku wszczynania na wniosek przedsiębiorcy przesyłowego postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ jest w szczególności wiązany określonymi przez wnioskodawcę: rodzajem planowanej inwestycji oraz związanym z tym zakresem żądanego ograniczenia, także w aspekcie przestrzennym (tu: wymiarami, a zwłaszcza szerokością "pasa ograniczania") (...) Organ nie może natomiast sam władczo korygować treści wniosku i bez zgody wnioskodawcy zmieniać parametry ustalonego ograniczenia (...) możliwość "wpływania" przez organ na inwestora w celu korekty żądanego przezeń zakresu ograniczenia - pod rygorem odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia -jest tylko swoiście jednokierunkowa" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 921/16).
Odnośnie do "wielkości pasa służebności" wyjaśniono, iż konkretne parametry tego rodzaju obszaru nie zostały dotychczas określone w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. W literaturze branżowej wskazuje się natomiast, że: "We wszystkich wymienionych wyżej spółkach ([...] Operator, [...] Dystrybucja. T. S.A.) przyjęto zasadę, że szerokość pasa służebności dla linii 15 kV jest sumą szerokości pasa zajętości linii i pasów o zróżnicowanej szerokości (od 0,2 m do 2,6 m) na zewnątrz pasa zajętości. Nie wypracowano dotychczas jednolitych, racjonalnych reguł wyznaczania szerokości pasów służebności linii energetycznych, poszczególne spółki dystrybucyjne zalecają różne sposoby i zasady (...) Na podstawie analizy zapisów wytycznych, doświadczenia z wieloletniej praktyki biegłego sądowego autor przedstawia poniżej propozycje zasad wyznaczania szerokości pasów służebności dla linii elektroenergetycznych (...) W powyżej podanych wzorach B jest szerokością pasa zajętości linii. Dla linii kablowych minimalne szerokości pasów służebności wynosiłyby od 1,5 m (dla l.nn) do 3,2 m (dla 1. 1-tor. 110 kV). Dla linii napowietrznych szerokości pasów służebności wynosiłyby od m (dla 1. izol. nn) do 8 m (dla linii 1-tor. 110 kV)" ("Zasady wyznaczania pasów służebności dla linii energetycznych", dr inż. J. S.).
Mając na uwadze zarzuty odwołania dotyczące planowanej budowy na działce nr [...], wskazano, iż z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. znak: BA.6743.812.2021.KS Starosta Nowotarski wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania budynku gospodarczego na dz. ewid. nr [...], położonej w m. Podsarnie, gm. Raba Wyżna — zgodnie z wnioskiem Pana M. K. z dnia 14 maja 2021 r. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 25 listopada 2021 r.
Nawiązując do uwag odwołującego o "naruszeniu żył wodnych" przytoczyć należy fragment pisma T. S.A. z dnia 28 listopada 2018 r. znak: TD/OKR/OMI/2018- 12-04/0000019 "(...) koncepcje przebiegu linii kablowej SN zostały zaprojektowane zgodnie ze sztuką budowlaną. Biorąc pod uwagę powyższe, ostatnia propozycja przebiegu linii kablowej SN została opracowana, w taki sposób, aby nie doprowadzić do naruszenia żył wodnych i nie spowodować utraty dostępu do wody pitnej."
Wyjaśniono ponadto, iż właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie roszczenie o odszkodowanie za ewentualne straty oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości z tytułu jej faktycznego zajęcia. Jednakże ustalenie w tego typu sprawach, jak rozpatrywana obecnie, wysokości i warunków przyznania rekompensaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także powoływania rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania szkody majątkowej, staje się aktualne dopiero w następstwie wykonania inwestycji objętej zezwoleniem - w razie, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wykonania inwestycji jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty - i tym samym pozostaje również poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/14, CBOSA).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. zwrócił się o uchylenie wydanej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że wydana decyzja jest dla niego całkowicie niezrozumiała i krzywdząca ze względu na fakt, że prowadzone przez niego działalność rolnicza jest jedynym źródłem utrzymania dla skarżącego i jego ojca. Ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości hamuje plany na przyszłość, związane z rozbudową gospodarstwa rolnego skarżącego. Skarżący podkreślił, że z przedmiotowej nieruchomości czerpie paszę dla swoich zwierząt, a ingerencja w pastwiska znacznie obniży ilość i jakość sianokiszonki, jaką udaje się otrzymać z w/w działek. Dodatkowo podkreślił, że inwestor Spółka T. S.A. miała inne możliwości przejścia linią SN, a to w pasie drogi gminnej i mniej inwazyjnie gdy to trwały roboty przy szlaku pieszo-rowerowym tzw. “Szlaku Papieskim", jednak spółka prawdopodobnie nie próbowała negocjacji z Urzędem Gminy Raba Wyżna. W ocenie skarżącego takie rozwiązanie byłoby korzystne dla wszystkich właścicieli nieruchomości, po których ma przebiegać linia SN. Skarżący podkreślił również, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości przyznaje takie prawo inwestorowi do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, potrzebne do skutecznego uzyskania pozwolenia na budowę dla przebudowy czy też remontu urządzeń posadowionych w oparciu o decyzję. W ocenie skarżącego wydana decyzja jest krzywdząca i niesprawiedliwa gdyż właściciel jest pozbawiony prawa do dysponowania swoją własnością jak chce.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Wyjść należy od tego, że materialnoprawny kontekst sprawy, której dotyczy zaskarżona decyzja, określają przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899; dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Jak wynika z powyższego, ograniczenie we wskazanym trybie sposobu korzystania z nieruchomości zasadniczo jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek: 1) przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, które nie doprowadziły do wyrażenia przez niego zgody na planowane ograniczenie 2) zgodności ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Co do pierwszej przesłanki należało stwierdzić, że T. S.A. w K. przeprowadził ze skarżącym rokowania poprzedzające wystąpienie o wydanie przedmiotowego zezwolenia, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych. Wynika z nich w szczególności, że strony nie doszły do porozumienia co do zgody na ograniczenie prawa własności skarżącego. Podkreślenia wymaga przy tym, że osiągnięcie porozumienia nie jest wymogiem uznania, iż rokowania przeprowadzono prawidłowo. Wskazują na to liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 24 listopada 2017 r. I OSK 970/17 (LEX nr 2464460) NSA zauważył, że "rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. (...) W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n." Brak uzgodnienia stanowisk stron nie stanowi zatem o braku prawidłowości rokowań, a tylko o ich niepowodzeniu.
W przedmiotowej sprawie T. S.A. zwróciła się do skarżącego z propozycją zawarcia umowy ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...] (vide: pismo z 6 grudnia 2019 r., k. 12 akt organu I instancji). Skarżący na tę propozycję nie zgodził się (vide: pismo z 19 grudnia 2019 r., k. 11 akt organu I instancji). W konsekwencji przyjąć należało, że do rokowań doszło w odniesieniu do ww. działek, jak i to, że rokowania nie doprowadziły do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie zamierzonych przez Spółkę prac. Słusznie przy tym Wojewoda Małopolski dostrzegł, że w zakresie działki nr [...] obr. 4 P. brak było możliwości wydania decyzji ograniczającej, skoro co do tej działki nie przeprowadzono rokowań. Sąd zauważa przy tym, że Wojewoda Małopolski nie dokonał koniecznej weryfikacji załącznika graficznego do decyzji organu I instancji, w którym finalnie pozostawiona została działka nr działka nr [...].
Co do drugiej przesłanki, należało dokonać oceny zgodności ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie działki skarżącego znajdują się na terenie objętym ustaleniami uchwały Rady Gminy w Rabie Wyżnej nr XIX/160/2004 z dnia 29 marca 2004 r. Rady Gminy w Rabie Wyżnej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Raba Wyżna, Rokiciny Podhalańskie, Sieniawa i Podsarnie w Gminie Raba Wyżna.
Warto zauważyć, że z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że w celu realizacji inwestycji wymienionych w powyższym przepisie konieczne jest aby plan miejscowy dopuszczał na danym terenie realizację inwestycji celu publicznego i określał jej lokalizację. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują takiego wymogu względem planu miejscowego. Sformułowanie zaś w art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo opisową. Również określony w art. 15 ust. 3 pkt. 4a i 4b u.p.z.p. wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b), odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu. Ponadto dotyczą jedynie ustalenia "granic terenów inwestycji celu publicznego", a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie. Z tych przyczyn w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie ustaleń planu przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja dotyczy rozpatrywanej sprawy, w której na działkach skarżącego nie została wrysowana planowana sieć, a pomimo tego organy uznały, że jest ona zgodna z planem. Organy obu instancji ustaliły w szczególności, że planowane ograniczenie jest zgodne z ustaleniami tego planu, gdzie działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] - w części przeznaczonej pod planowaną inwestycję - znajdują się w terenach oznaczonych: symbolem "M" - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego, oraz symbolem "ZN" - tereny zieleni nieurządzonej.
Nie kwestionując stanowiska organu co do zgodności planowanego ograniczenia pomimo braku wyznaczenia wnioskowanej energetycznej sieci kablowej SN w miejscowym planie, Sąd stwierdził jednak, że organy zaniedbały wnikliwego wyjaśnienia kwestii zgodności planowanego ograniczenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Raba Wyżna, Rokiciny Podhalańskie, Sieniawa i Podsarnie w Gminie Raba Wyżna (dalej: plan miejscowy lub plan), czym naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z § 8 ust. 1 miejscowego planu plan wyznaczono w nim tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego oznaczone na rysunku planu symbolem M z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Zgodnie z § 8 ust. 2 jako użytkowanie dopuszczalne na określonych w ust. 1 terenach ustala się możliwość lokalizacji:
1) mieszkalnictwa zagrodowego
2) obiektów i urządzeń usług, jako obiektów wolnostojących lub wbudowanych w budynki mieszkalne
3) urządzeń infrastruktury technicznej
4) dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych i małych parkingów (do 8 stanowisk).
Zgodnie z § 8 ust. 3 miejscowego planu, warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach użytkowania dopuszczalnego, wymienionych w ust. 2 jest: 1) dostosowanie ich do wymogów i charakteru użytkowania podstawowego, 2) zachowanie proporcji, aby użytkowanie dopuszczalne nie stanowiło więcej niż 20% powierzchni użytkowania podstawowego liczonego w granicach działki lub jej części objętej użytkowaniem podstawowym (nie dotyczy programu ustalonego w ust. 2 pkt 1, 5).
Z kolei, w § 18 ust. 1 miejscowego planu wyznaczono tereny zieleni nieurządzonej, o szczególnym znaczeniu przyrodniczym (ZN), "pełniące ważną rolę połączeń w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych. Są to najczęściej tereny otwarte niezainwestowane, tylko częściowo użytkowane rolniczo jako łąki i pastwiska położone np. wzdłuż cieków wodnych, obejmujące zalesienia i zakrzewienia śródpolne, pełniące funkcję izolacyjną, ochronną itp. W celu ochrony tych obszarów wprowadza się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w terenach tego użytkowania." Jako użytkowanie dopuszczalne w tym terenie ustalono:
1. realizację dolesień,
2. realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,
3. utrzymanie istniejących budynków mieszkaniowych i usługowych oraz dopuszcza się możliwość polepszenia standardów wyposażenia obiektu poprzez ich rozbudowę lub wymianę z zachowaniem rygorów jakie obowiązują dla zabudowy określonej w § 6 i 7.
W ocenie Sądu, o braku wnikliwej analizy zgodności planowanego ograniczenia polegającego na budowie napowietrznej sieci energetycznej z ustaleniami planu odnoszącymi się do obszarów M i ZN, w szczególności przywołanymi powyżej świadczy przede wszystko brak dostrzeżenia tego, że postanowienia miejscowego planu, które odnoszą się do infrastruktury technicznej są odmienne jeśli chodzi o tereny zabudowy mieszkaniowej M i tereny zieleni nieurządzonej ZN. Pominięto przede wszystkim to, że § 8 ust. 2 pkt 3, w odniesieniu do terenów M, jako "użytkowanie dopuszczalne" ustala urządzenia infrastruktury technicznej, podczas gdy § 18 ust. 2 pkt 2, w odniesieniu do terenów ZN, jako "użytkowanie dopuszczalne" ustala realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń; nie dokonano wykładni pojęć urządzenia infrastruktury technicznej oraz sieci infrastruktury technicznej, podczas gdy kwestia ta ma dla dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń na nieruchomości skarżącego kluczowe znaczenie. Zauważyć należy też, że w § 25 ust. 2 pkt 3 lit. d miejscowego planu wskazano, jako generalną zasadę obowiązujące w strefie U (warunków uzbrojenia terenu obejmującej obszar będący przedmiotem ustaleń planu – vide § 25 ust. 1) w zakresie elektroenergetyki lokalizację nowych stacji transformatorowych 15/0,4 kV z napowietrznymi liniami zasilającymi 15 kV. Ustalono przy tym, że wskazane lokalizacje stacji i trasy linii nie posiadają charakteru obligatoryjnego, a uściślenie ich usytuowania nastąpi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika, w ocenie Sądu, dopuszczenie w miejscowym planie lokalizacji nowych stacji transformatorowych 15/0,4 kV z napowietrznymi liniami zasilającymi 15 kV, co jednak nie oznacza możliwości nieuwzględnienia ustaleń miejscowego planu odnoszących się do przeznaczenia poszczególnych terenów wyznaczonych w miejscowym planie, w szczególności terenów M i ZN.
Rozstrzygając przedmiotową sprawę, należało mieć również szczególnie na względzie treść i znaczenie zasad wypływających z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi on mianowicie, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na tej tylko podstawie organy są zobowiązane działać zgodnie z prawem (zasada praworządności), wnikliwie wyjaśniać okoliczności sprawy (zasada prawdy obiektywnej), jak i ważyć w każdej sprawie interesy – indywidualne i publiczny. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii zauważyć warto, że instytucja ograniczenia prawa własności, z istoty swej preferuje interes publiczny; służy przecież realizacji inwestycji celu publicznego. Nie zwalania to jednak organu z uważnej analizy, czy w okolicznościach konkretnej sprawy interes indywidualny nie zasługuje jednak na większą ochronę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2001 r., w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 kpa). Organ orzekający w każdym wypadku ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi, i udowodnić, że jest on tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela (V SA 3718/2000, ONSA 2002/3 poz. 124). W kontekście rozpatrywanej sprawy organy powinny były wykazać, iż proponowany przebieg sieci jest optymalny tak ze względu na interes publiczny, jak i ze względu na interes podmiotu, którego własność ulega ograniczeniu. Sąd zauważa, że w decyzji organu pierwszej instancji znajdują się rozważania dotyczące kwestii przebiegu sieci, jednak stanowią one przede wszystkim przytoczenie stanowiska wnioskodawcy, którego organ nie poddał wystarczającej krytycznej weryfikacji i ocenie. Sąd dostrzega oczywiście, że nie jest rzeczą organu modyfikowanie przebiegu sieci; organ powinien jednak ocenić, właśnie ze względu na zasadę ważenia interesów określoną w art. 7 k.p.a., czy przebieg sieci został zaprojektowany z możliwie największym poszanowaniem interesu indywidualnego skarżącego, a tym samym jego prawa własności.
Konieczność wyjaśnienia wskazanych powyżej kwestii, z uwzględnieniem stanowiska Sądu, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z tej przyczyny Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na podstawie art. 205 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.