II SA/KR 1063/22

II SA/Kr 1063/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 153 , art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. i T. B. na decyzję nr 285/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 lipca 2022 r., znak: WOB.7721.19.2022.DFOR/JNOW w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projketu budowlanego zamiennego skargę oddala.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie decyzją z dnia 24 maja 2021 r., nr 104/2021, znak: PINB-I-5160.435.18.45 w sprawie "odprowadzenia wód opadowych na działce nr [...] w miejscowości W., gmina M." nałożył na współwłaścicieli działki [...] w miejscowości W., gmina M.: K. oraz M. J. obowiązek sporządzenia, a następnie dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie dokumentacji, dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w m. W. , gmina M., tj.: trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wykonanie odstępstwa i ewentualne roboty, które należy wykonać, by doprowadzić obiekt do zgodności z obowiązującymi przepisami - w zakresie zagospodarowania terenu przedmiotowej działki, zawierającego: projekt zagospodarowania działki zawierający część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym, układ komunikacyjny, sieci uzbrojenia terenu, elementów służących odprowadzaniu wód opadowych itp. Projekt zamienny należy dostarczyć do dnia 30 października 2021 r.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez B. B. oraz T. B. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 15 lipca 2022 r., znak: WOB.7721.19.2022.DFOR/JNOW uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł:
Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 202lr. poz. 2351, z późn. zm.), art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) nałożył na właścicieli działki nr [...] w miejscowości W., gmina M.: K. J. oraz M. J. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do dnia 30 grudnia 2022 r.
4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W., gmina M., uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 15 grudnia 2015r., znak: AB. II-S.6740.1.395.2015.PP - oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania, wszczętego w związku z zawiadomieniem z 1 lutego 2017 r. złożonym do PINB przez T. i B. B., dotyczącym faktu istotnego podwyższenia terenu w terenie bezpośredniego sąsiedztwa działki i budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] dz. [...].
W trakcie postępowania zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 398/20, którym uchylono wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) decyzję stwierdzającą, że nie zachodzi konieczność nałożenia na współwłaścicieli działki nr [...] w miejscowości W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zagospodarowania terenu działki nr [...] w miejscowości W., gmina M. do stanu zgodnego z prawem.
Po przeprowadzaniu postępowania dowodowego, PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wydał skarżoną decyzję nr 104/2021 z dnia 24 maja 2021 r. nakładającą na współwłaścicieli działki nr [...] w miejscowości W., gmina M. - K. oraz M. J. - obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wykonanie odstępstwa i ewentualne roboty, które należy wykonać, by doprowadzić obiekt do zgodności z obowiązującymi przepisami. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy wskazuje, iż w jego ocenie decyzja ta jest prawidłowa, a PINB właściwie zebrał i ocenił materiał dowodowy.
Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471, dalej: Ustawa zmieniająca): jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b u.p.b., zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt. 4 tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach to organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: (...) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Z uwagi na okoliczność, iż art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. odsyła do pojęcia istotnych odstępstw wskazanych w art. 36a u.p.b., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek, przy ocenie czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, posługiwać się treścią tego artykułu. Zgodnie z art. 36a ust. 1 u.p.b. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestor w realiach niniejszej sprawy takiej decyzji nie uzyskał. Przepis art. 36 a ust. 5 u.p.b. enumeratywnie wskazuje, które z odstępstwa należy uznać na istotne.
W trakcie prowadzonego postępowania zostało ustalone, że inwestor obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 15 grudnia 2015 r., nr AB.II-S.1.483.2015, znak: AB.II-S.6740.1.395.2015.PP, wydaną przez Starostę Krakowskiego, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] wraz z wewnętrzną instalacją gazową i z wlz wraz z budową zjazdu oraz rozbiórką budynku gospodarczego" na dz. nr [...] w miejscowości W., gmina M.. Jak zostało ustalone projekt budowlany został opracowany zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Na etapie projektowania inwestycji została opracowana opinia geotechniczna, której wnioski i zalecenia uwzględniono w projekcie. Budynek zaprojektowany został na terenie przedmiotowej działki z istniejącym spadkiem w kierunku południowym, tj. działki skarżących nr [...].
Podkreślić należy, że działka nr [...] m. W. , gmina M., na której znajdował się tylko jeden budynek, uległa podziałowi na dwie części - w tym na działkę nr [...] na której prowadzona była inwestycja. Następnie działka nr [...] uległa dalszemu podziałowi na działkę nr [...] (objętą przedmiotowym postępowaniem, współwłasności M. J. oraz K. J.) oraz działkę nr [...] (nieobjętą przedmiotowym postępowaniem, współwłasności W. R. oraz K. K.).
Ustalenia kontrolne PINB (w szczególności fotografie) oraz materiał dostarczony przez ówczesnego inwestora wraz z wymienioną na wstępie opinią techniczną oraz opracowaniem przedłożonym przez P. Z. w dniu 29 listopada 2018r. potwierdzają dokonanie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zwiększenie obrysu podniesienia i wyrównania terenu wokół budynku wraz ze zmianą usytuowania i wielkości skarpy oraz zmianą sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku do studni chłonnych, nie uwzględnionych w projekcie zagospodarowania terenu. Kluczowym dla przedmiotowej sprawy było więc ustalenie, czy tak zrealizowane roboty budowlane stanowią odstępstwo istotne od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach czy też stanowią odstępstwo nieistotne.
Organ odwoławczy przypomniał, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem analizy organów obu instancji - w tym analizie podlegała ocena dokonanych odstępstw, a mianowicie:
- niwelacja terenu poprzez uformowanie skarpy;
- zmiana odprowadzania wód opadowych.
W obu przypadkach PINB jak i MWINB uznały dokonane odstępstwa jako nieistotne, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji MWINB z dnia 20 stycznia 2020r., nr 47/2020, znak: WOB.7721.80.2019.JNOW.
Wspomnianym już wcześniej wyrokiem z dnia 30 lipca 2020r, sygn. akt: II SA/Kr 398/20 uchylono te decyzje. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".
Trzeba podkreślić, że powołany wyżej przepis art. 36a ust. 5 u.p.b. został znowelizowany mocą ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 19 września 2020 r. Jest to o tyle istotne, że przepis ten w znowelizowanym brzmieniu nie obowiązywał w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 398/20 (art. 28 pkt 1 lit. a w zw. z art. 25 ustawy nowelizującej). Wprawdzie art. 25 ustawy nowelizującej przewiduje co do zasady stosowanie dotychczasowych przepisów prawa budowalnego to jednak art. 28 pkt 1 lit. a w zakresie odnoszącym się do art. 36a ust. 5 u.p.b., a więc w zakresie odnoszącym się do pojęcia istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę, nakazuje stosowanie przepisów prawa budowalnego w brzmieniu nadanym ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Aktualnie zatem dla przyjęcia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego nie wystarczy ustalenie odstąpienia w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu (tak jak to było przed wspomnianą nowelizacją ustawy), należy dodatkowo stwierdzić, że na skutek tego odstąpienia nastąpiło zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.
Zgodnie z definicją obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt. 20 u.p.b.) przed wspomnianą nowelizacją, przez obszar odziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tezo terenu. Na marginesie MWINB nadmienił, że wspomniana nowelizacja w definicji obszaru oddziaływania obiektu wykreśliła wyrażenie "w zagospodarowaniu" mając na celu to, aby jako obszar oddziaływania obiektu budowlanego rozumiano obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości (tak: projekt uzasadnienia ustawy nowelizującej).
Niemniej jednak wobec brzmienia art. 25, 27 i art. 28 ww. ustawy nowelizującej w ocenie MWINB definicję obszaru oddziaływania należy stosować w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji, bowiem wspominany art. 28 w wyjątkach od ogólnej zasady wyrażonej w art. 25 nie wskazuje art. 3 pkt. 20 u.p.b
Przechodząc do oceny skarżonej decyzji MWINB zauważył, że Skarżący w piśmie z dnia 1 lutego 2017r. zaznaczyli wyraźny problem dotyczący zalewania ich działki wodami opadowymi, którego przyczyny dopatrywali w prowadzonych na terenie sąsiedniej (przedmiotowej) działki robót budowlanych polegających na realizacji zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 1 wraz z wewnętrzną instalacją gazową i wlz z budową zjazdu oraz rozbiórką budynku gospodarczego" - które ich zdaniem realizowane było z istotnymi odstępstwami, których skarżący dopatrywali w "istotnym podniesieniu terenu".
Z zatwierdzonym decyzją Starosty Krakowskiego projekcie budowlanym w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu przeczytać można "Teren ma kształt wielokąta oraz posiada nachylona powierzchnię w stronę południową. (...) Ziemia wydobyta podczas wykopów pod prace fundamentowe zostanie wykorzystana do inwestycji. Teren zostanie poddany mikroniwelacji. Odprowadzanie wód opadowych będzie odbywało się na własny nieutwardzony teren, którego struktura jest w stanie przejąć wody opadowe, na odległość wykluczającą możliwość przedostawania się jej przez zasyp pod fundamenty". Budynek zaprojektowany został na terenie działki ze spadkiem w kierunku południowym. Analiza załącznika graficznego ww. projektu zagospodarowania terenu oraz map sytuacyjnych zalegających w aktach sprawy potwierdza, iż teren przedmiotowej działki ukształtowany jest jako teren pochylony z naturalnym spadkiem w kierunku południowym. Treść załączonej do projektu budowlanego mapy do celów projektowych z 2015r. wykazuje, iż różnica wysokości między działką przedmiotową (teren projektowany), a działką skarżących wynosi 2,9m.
Na etapie projektowania inwestycji została opracowana opinia geotechniczna, sporządzona przez mgr inż. T. N., której wnioski i zalecenia uwzględniono w projekcie. Opinia poprzedzona była badaniami w terenie oraz wykonaniem 3 otworów badawczych, w których do głębokości 3m nie stwierdzono wody gruntowej. W ww. opracowaniu przeczytać można "W dłuższych okresach z intensywnymi opadami deszczu i po roztopach wiosennych w płytkim podłożu, na różnych głębokościach mogą pojawiać się sączenia wody wsiąkowej". W ww. opinii przeczytać można również: "działka położona jest na stoku o ekspozycji południowej, opadającym łagodnie do doliny rzeki W.. Rzędne powierzchni terenu w granicach wykonanych badań wahają się od 297,01 do 297,11 m npm. Deniwelacja terenu pod projektowanymi budynkami nie przekracza 0,5m. (...) Powierzchnię terenu bezpośrednio przy budynku należy splantować ze spadkiem od ścian budynku. Wody opadowe z połaci dachowej należy odprowadzić bezpośrednio do kanalizacji lub powierzchnię terenu, ale na odległość wykluczającą możliwość przedostawania się jej przez zasypy pod fundamenty budynków".
Ponadto do akt sprawy włączona została ekspertyza techniczna pn. "ocena techniczna oddziaływania zmiany niwelety działki oraz wykonania skarpy na działce nr [...], na działkę [...] obr. W. , w miejscowości W., przy ul. [...]", sporządzona na zlecenie T. B. przez mgr inż. H. K.. W ww. opracowaniu napisano "Od strony północnej przedmiotowej działki przylega działka nr [...], na której wykonano wyrównanie/wypłaszczenie terenu wraz z uformowaniem skarpy od strony południowej. Czyli od strony działki nr [...]. Na działce nr [...] trwa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Ponadto w trakcie ponownie prowadzonego przed PIBNB postępowania w dniu 29 listopada 2018r. P. Z. (ówczesny inwestor) przedłożył do akt opracowanie, stanowiące analizę prawno - techniczną, sporządzoną przez mgr. inż. A. P. (kierownika przedmiotowej budowy) oraz mgr inż. arch. P. S., która odnosiła a się min. do ww. opinii sporządzonej przez mgr. inż. H. K.. Ww. opracowanie zawiera również przekrój terenu, na którym zobrazowany został zakres wykonanej niwelacji terenu.
Po przeanalizowaniu ww. dokumentów oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego tut. organ stwierdza, że położenie budynku - poziom "zero" oraz najwyższa i najniższa rzędna projektowanego terenu są zgodne z ustaleniami zawartymi w projekcie budowlanym. Inwestorzy w trakcie realizacji budowy zgodnie z wytycznymi dokonali niwelacji terenu. Jak zostało wskazane w ocenie tut. organu nie ulega wątpliwości, iż ustalenia kontrolne PINB (w szczególności fotografie) oraz materiał dostarczony przez ówczesnego inwestora potwierdzają dokonanie zmian wykonania niwelacji poprzez zwiększenie obrysu podniesienia i wyrównania terenu wokół budynku wraz ze zmianą usytuowania skarpy oraz zmianą sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku do studni chłonnych, nie uwzględnionych w projekcie zagospodarowania terenu.
Przechodząc do oceny dokonanych odstępstw w zakresie:
- niwelacja terenu poprzez uformowanie skarpy
W ocenie MWINB podwyższenie rzędnych terenu nieprzewidziane w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, aby jednak uznać je za odstąpienie istotne, należy ustalić, że spowodowało ono zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę nr [...], na której sporna inwestycja została zrealizowana. Dogłębna analiza załączonych do akt dokumentów - mając na uwadze również ocenę zawartą w wyroku WSA z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt: II SA/Kr 389/20 pozwala stwierdzić, że w trakcie budowy obiektu doszło do dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej w zakresie niwelacji terenu.
I tak, projekt budowlany przewidywał, iż "Ziemia wydobyta podczas wykopów pod prace fundamentowe zostanie wykorzystana do inwestycji. Teren zostanie poddany makroniwelacji". Wobec powyższego stwierdzić należy, iż inwestor uprawniony był do zagospodarowania mas ziemnych z wykopów pod budynek mieszkalny na terenie przedmiotowej działki, zgodnie z zaleceniami zawartymi w zatwierdzonym projektem budowlanym oraz opinii geotechnicznej. Organ I instancji dokonał analizy dokonanego zagospodarowania mas ziemnych. W trakcie oględzin w dniu 25 września 2019r. zleconych przez MWINB, organ I instancji na szkicach dołączonych do protokołu zobrazował zmianę zakresu niwelacji (wykonanie stopniowego - wydłużonego wypłaszczenia terenu - akta PINB, k: 223-225). Wykonał również dokumentację zdjęciową (akta PINB, k: 219-222). W aktach znajduje się przekrój terenu oraz pomiary kąta nachylenia skarpy, wykonane przez kierownika budowy. Pomiar wykonany został w odległości ok. 4 m od granicy z działką nr [...]. Wartość kąta nachylenia skarpy wynosi 20° w kierunku południowym. Z analizy zał. 9 oraz 11 ww. opracowania przedłożonego przez mgr. inż. A. P. wynika, iż poziom "zero" projektowanego budynku wynosi ok.
297,46 m. npm., co nie odbiega znacznie od tego określonego w zatwierdzonym projekcie budowlanym tj. 297,40 m n.p.m. i mieści się w granicy błędu geodezyjnego, która dla obiektów grupy I (obiekty budowlane i urządzenia budowlane, w tym elementy sieci uzbrojenia terenu) zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.). Z kolei zachowana została również niezmieniona najniższa rzędna terenu bezpośrednio przy granicy z działką skarżących (patrz ww. załączniki nr 9 i 11).
Niemniej jednak analiza wysokości zniwelowanego terenu w miejscu wskazanym przez WSA - tj. rzędnej oznaczonej na projekcie zagospodarowania terenu jako 295,8m wykazała, iż rzędna ta uległa znacznej zmianie i wg. przekroju terenu obrazującego stan faktyczny w ukształtowaniu terenu (akta PINB, k: 139) wynosi ona
296,73m. Rzędna ta uległa zatem zmianie o ok. 0,93m, co oczywiście przekracza wartość błędu geodezyjnego, co uznać należy za istotne odstępstwo. Jak wskazał bowiem WSA "organ (...) zbada i porówna rzędne w projekcie budowlanym pośrodku działki z rzeczywistymi, a w przypadku różnic większych niż granica błędu geodezyjnego przyjmie istotne odstępstwo w zakresie zagospodarowania terenu". MWINB wskazuje również, iż ukształtowanie zbocza w sposób wynikający z akt sprawy miało kluczowe znaczenie dla intensyfikacji spływu wód i to nie tylko wód pochodzących z terenu wyżej położonej nieruchomości. Należało więc stwierdzić, że zwiększeniu uległ obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Należy zauważyć, że obszar oddziaływania określony został w projekcie zagospodarowania pkt. 8 (k: 16 projektu budowlanego) i nie obejmował on działki skarżących.
W kwestii odprowadzania wód opadowych wskazać należy również, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przewidywał, iż "odprowadzenie wód opadowych będzie odbywało się na własny nieutwardzony teren, którego struktura jest w stanie przejąć wody opadowe, na odległość wykluczającą możliwość przedostawania się jej przez zasyp pod fundamenty". Ponadto w opinii geotechnicznej sporządzonej w czerwcu 2015r. przez mgr. inż. T. N. upr. geol[...] nr [...] (której wnioski i zalecenia uwzględniono w projekcie) zawarto stwierdzenie, iż "Wody opadowe z połaci dachowych należy odprowadzać bezpośrednio do kanalizacji lub na powierzchnie terenu".
Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy wskazuje, iż nastąpiła zmiana sposobu odprowadzenia wód opadowych, bowiem inwestor w trakcie prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wykonał studnie chłonną, nie uwzględnioną w zatwierdzonym projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania terenu), do której odprowadzane są wody opadowe z dachu budynku. Wskazać należy, iż w protokole z oględzin z dnia 22 grudnia 2017r. stwierdzono wg. Oświadczenia kierownika budowy "na dachu zamontowano rynny i rury spustowe, które kierują wody opadowe do wykonanej studzienki chłonnej (strona południowa działka inwestora) ziemia z wykopów fundamentów) została zagospodarowana od strony południowej budynku. Przy sprawdzaniu podczas oględzin studni chłonnej - stwierdzono niewielka ilość wody (ok. 2,0 m poniżej terenu działki) Wg. oświadczenia kierownika budowy p. P. studzienka chłonna jest wykonana na głębokość do 3,0m i średnicy ?100 do której doprowadzono rurami ?100 wody opadowe z dachu budynku".
Podkreślić również należy, że w ust. 5b pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy u.p.b. jednoznacznie wskazano, że zmiany zagospodarowania działki lub terenu, dotyczące urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury, nie będą kwalifikowane jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego - analogicznie, wynikało to z przepisów obowiązujących przed nowelizacją. Wobec powyższego należało więc ocenić zgodnie ze wskazaniem Sądu, czy studnia chłonna "w warunkach geotechnicznych istniejących w terenie jest właściwym rozwiązaniem; jeśli nie, należy przyjąć, że było to istotne odstępstwo w warunkach pochyłości terenu w kierunku działki skarżących " (tak wyrok WSA z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt: II SA/Kr 389/20).
W zatwierdzonym projekcie budowlanym znajduje się opinia geotechniczna, sporządzona przez mgr inż. T. N., której wnioski i zalecenia uwzględniono w projekcie. Opinia poprzedzona była badaniami w terenie oraz wykonaniem 3 otworów badawczych, w których do głębokości 3m nie stwierdzono wody gruntowej. W opinii zawarto opis warstw geotechnicznych w wykonanych odwiertach, na podstawie których sporządzono przekrój terenu przez te otwory (projekt budowlany, k: 55). W ww. opinii wskazano " Pod glebą zalegają grunty rodzime rozpatrywane jako podłoże. Podzielono je na trzy warstwy geotechniczne różniące się między sobą rodzajem i stanem gruntu. Grunty spoiste warstw geotechnicznych 1-111 zaliczono do grupy konsolidacyjnej C (...) Warstwa geotechniczna I obejmuje czwartorzędowe osady eoliczne wykształcone jako pyły, gliny pylaste (...) w stanie twardoplastycznym (...) Występują w stropie podłoża tworząc ciągłą warstwę o miąższości od 2,0 do 2,5m (...) Warstwa geotechniczna II obejmuje czwartorzędowe osady eoliczne wykształcone jako pyły próchniczne w stanie plastycznym (...) Wystąpiły lokalnie w rejonie otworu 2 (...) na głębokości 0,6 m ppt w postaci wyklinowującej się warstwy o miąższości 0,3m (...) Warstwa geotechniczna III obejmują czwartorzędowe osady eoliczne wykształcone jako pyły na pograniczu gliny pylastej, wilgotne w stanie twardoplastycznym (...) Zostały nawiercone w otworze nr 1 na głębokości 2,3 m ppt i otworem prowadzonym do głębokości 3,0 m ppt nie zostały przewiercone ".
Z kolei w Opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. H. K. autor wskazał: "(...) Na obszarze przedmiotowych działek podłoże gruntowe budują osady eoliczne wykształcone przez pyły i gliny plastyczne zalegające do nieokreślonej głębokości. Warstwy gruntów spoistych występujące w stanie twardoplastycznym i plastycznym (zgodnie z udostępnionymi do wglądu Opiniami geotechnicznymi) są nieprzepuszczalne dla wody (...) Naturalny teren zabudowany z gruntów spoistych, o spadku równomiernym w kierunku przedmiotowej działki Inwestora nie zapewnia skutecznego wsiąkania i rozsączania wód opadowych w warstwach geotechnicznych. Wsiąkająca woda opadowa gromadząca się i wzbierająca w okresach opadów spływa w sposób naturalny w warstwach nasypu na działkę nr [...], powodując jej zalewania i przesycenie gruntu wodą. Wody deszczowe odprowadzane z dachu budynku (...) do tzw. studni chłonnej (...) powoduje miejscowy hydrokinetyczny wypływ wody przez warstwę nasypu i skarpę (...)". Podobne rozważania w swojej opinii zawarł również mgr inż. D. R..
Wnioski zawarte w ww. opracowaniach (opierając się na wiedzy zawodowej pracowników posiadających odpowiednie wykształcenie i uprawnienia budowlane) należało uznać za prawidłowe. Wyjaśnić należy więc zasadę działania studni chłonnych, opisaną w piśmiennictwie branżowym. Wskazuje się w nim, że studnia chłonna jest bardzo dobrym rozwiązaniem, kiedy pod gruntem nieprzepuszczalnym (np. ił, glina), znajduje się warstwa gruntu przepuszczalnego (piasek, żwir). Oprócz tego musi być niski poziom wód gruntowych, ponieważ zwierciadło wód musi być oddalone o 1.0 m od planowanego dnia studni chłonnej. Jest to związane z koniecznością podczyszczenia wód w gruncie (są to jednak wody odpadowe, a zasilą wody podziemne). Studnia chłonna ma wysokość ok. 3 m i średnicę 1 m. Wykonana jest z kręgów betonowych lub innych nieprzepuszczalnych przypomina w konstrukcji tradycyjną studnię. Zasadnicza różnica polega na wypełnieniu dna warstwą filtracyjną, przez którą woda będzie przesączać się swobodnie. Z treści obu znajdujących się w aktach sprawy opinii technicznych wynika raczej, że do głębokości 3m nie zalegają grunty przepuszczalne w rodzaju żwiru czy piasku, tym samym rozwiązanie polegające na wykonaniu studni chłonnych wydaje się nieskuteczne dla istniejących warunków gruntowych.
Wobec powyższego tak dokonane odstępstwo, zgodnie z oceną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny należało uznać za odstępstwo istotne.
W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo rozpoznał przedmiot sprawy oraz przyjął prawidłową kwalifikację prawną.
Jak już wskazano wcześniej, art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Organ I instancji odstąpił więc od wydania takiego postanowienia, z uwagi na fakt, że roboty budowlane zostały wcześniej zakończone.
Reasumując nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt (zlokalizowany na działce nr [...]) został wzniesiony z istotnymi odstępstwami od projektu zagospodarowania terenu - w odniesieniu do zmiany rzędnych terenu, a w okolicznościach danej sprawy, istotnym jest przede wszystkim zwiększenie spływu wód opadowych z działki nr [...] na teren działki [...] - zatwierdzonego decyzją przez Starostę Krakowskiego z dnia 15 grudnia 2015 r. nr AB.II-S.1.483.2015, znak:AB.Il-S.6740.1.395.2015.PP. Kserokopia ww. decyzji została dołączona do akt postępowania PINB (akta PINB: PINB-I-5160.453.18.45 k. 20-21). Ponadto przy ocenie tych odstępstw MWINB posłużył się ustaleniami z kontroli PINB prowadzonych w toku sprawy, zwracając szczególną uwagę na załączoną dokumentację fotograficzną oraz mapy sytuacyjne oraz zwracając szczególną uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2020 r. o sygn. akt: II SA/Kr 398/20 (związany bezpośrednią z niniejszą sprawą).
Istotne odstąpienie miało miejsce przede wszystkim w zakresie zmiany charakterystycznych rzędnych zagospodarowania terenu oraz w zakresie wykonania studni chłonnej w warunkach gruntowych nieadekwatnych do przyjętego rozwiązania, co z kolei pozostaje główną przyczyną zwiększenia szybkości spływu wód opadowych, a co za tym idzie powoduje zwiększanie szkody dla terenu działki nr [...] oraz dla budynku znajdującego się na ww. działce.
W tym miejscu MWINB podkreśla, iż co do zasady wskazane w art. 36a ust. 5 u.p.b. kryteria kwalifikowania odstępstw jako istotnych bądź nieistotnych należy uznać za podstawowy środek zapewniający obiektywizację oceny charakteru dokonanej zmiany, jednak sformułowanie przesłanek oceny odstępstw ma cechy prawnej niedookreśloności. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 u.p.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie należy uznać za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 u.p.b. (vide: wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1273/09).
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że inwestor wykonał w ramach prowadzenia robót budowlanych istotne odstąpienia od projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego, odstępstwo takie podlega zbadaniu w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 u.p.b., który stosowany jest w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Należy zatem uznać za prawidłowe zastosowanie właśnie takiego trybu postępowania, jakiego użył PINB.
Mając na uwadze nieprawidłowości przy realizacji przedmiotowego obiektu organ I instancji wdrożył tryb likwidacji skutków tych uchybień, określany jako postępowanie naprawcze, którego przebieg został uregulowany w art. 50-51 u.p.b. Zgodnie bowiem z założeniem ustawodawcy, wyeliminowanie stanu bezprawia budowlanego związanego z dopuszczeniem się przez inwestora istotnych odstępstw od warunków zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga przeprowadzenia właśnie procedury naprawczej.
W realiach niniejszej sprawy prawidłowe przeprowadzenie postępowania naprawczego wymagało nałożenia na inwestora działki nr [...] (czyli zastosowania przewidzianej przez przepisy prawa procedury naprawczej) w odniesieniu do odstępstw istotnych od warunków określonych w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, wymagała zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 (obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian) - co organ I instancji uczynił skarżona decyzją.
W kwestii zobowiązanych do wykonania skarżonej decyzji PINB wskazać należy, że przepis art. 52 Prawa budowlanego stanowi: Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ww. przepis określa więc kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek wykonania obowiązku nałożonego skarżoną decyzją. Z kolei zgodnie z poglądem ukształtowanym w judykaturze kolejność podmiotów wymienionych w ww. przepisie nie jest przypadkowa. Co do zasady w pierwszej kolejności nakaz winien być adresowany do inwestora, lecz rozstrzygnięcie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego. W realiach niniejszej sprawy obecnymi właścicielami ww. działki, na której terenie zrealizowana jest sporna inwestycja są M. J. oraz K. J., który nabyli ww. nieruchomość w drodze kupna i pozostają następcami prawnymi P. i M. Z.. Organ I instancji prawidłowo wskazał więc współwłaścicieli przedmiotowej działki jako zobowiązanych.
W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu B. B. oraz T. B. reprezentowanych przez r.pr. A. W. związanych z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w kontekście braku nałożenia przez organ I instancji obowiązku sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, również na właścicieli działki sąsiedniej o nr ewid. [...] w miejscowości W., gmina M., jak również powiązanych z tą kwestią art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a MWINB zauważa, że budynek zlokalizowany na działce nr [...] (jak i ta inwestycja) nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Jednocześnie jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zapadłym w sprawie wyroku sygn. akt: II SA/Kr 398/20: Nie ma również podstaw do prowadzenia postępowania co do działek innych niż ta, gdzie miały miejsce roboty budowlane związane z kwestionowaną budową na działce nr [...]. Jak to bowiem wynika z już przytoczonego wyroku NSA II OSK 1869/17, organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych. Kwestia zaś ewentualnych odstępstw przy realizacji budynku na działce nr [...] w m. W. mogłaby stanowić przedmiot odrębnego postępowania o ile organ I instancji doszedłby do przekonania, że w trakcie realizacji tego zamierzenia doszło do istotnych odstępstw.
Organ odwoławczy dokonał zmiany w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku. Termin ten w ocenie MWINB jest wystarczający do wykonania obowiązków. Wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w przedmiotowym stanie faktycznym było zasadne, zważając przede wszystkim na wystraczający materiał dowodowy oraz brak uchybień przepisom proceduralnym. Wydanie niniejszej decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na to, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania nie zmienił podstawy prawnej, a jedynie doprecyzował nakaz zawarty w skarżonej decyzji oraz dokonał zmiany terminu wykonania obowiązku, co nie miało żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. B. i T. B., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:
1) art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z. 2020 z poz. 1333 - dalej jako Pb) - poprzez brak nałożenia przez organ II instancji obowiązku sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, również na właścicieli działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości W., gmina M.;
2) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, odstąpienie przez organ I instancji od realizacji obowiązku wynikającego dla niego z przepisów prawa tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z którego wynika fakt, iż nałożony przez organ II instancji obowiązek wynikający z treści decyzji administracyjnej z dnia 24 maja 2021 roku powinien dotyczyć również innych podmiotów, niż wskazane w treści zaskarżonej decyzji administracyjnej - a to właścicieli działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości W., gmina M..
W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w realiach niniejszej sprawy, obowiązek nałożony treścią zaskarżonej decyzji administracyjnej powinien polegać na sporządzeniu, a następnie dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, dotyczącego budowy zrealizowanej z istotnymi odstąpieniami od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego Starosty Krakowskiego z dnia 15 grudnia 2015 roku, nr AB.IL-S.1.483.2015, znak: AB.IIS. 6740.1.395.2015.PP.2009, znak: AB.IV.MW.73510-l-144/09 (poprzednio inny nr działki – działka uległa podziałowi w trakcie niniejszego postępowania).
Budowa dwóch budynków jednorodzinnych na działkach [...] oraz [...] w miejscowości W. realizowana była w oparciu o jedną decyzję o pozwoleniu na budowę, wobec czego w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego na wszystkich aktualnych właścicieli nieruchomości powstałych z podziału pierwotnie jednego terenu inwestycji.
Niniejsze postępowanie, co zostało przesądzone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wszczęte zostało na wniosek B. i T. B. w przedmiocie robót budowlanych na działce o numerze [...] prowadzonych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego" (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2017 roku, sygn. akt II SAB/Kr 227/17).
Skarżący podkreślają, że projekt zamienny powinien zawierać rozwiązania w zakresie usunięcia problemu zalewania wodami opadowymi działki o numerze [...] z terenu działki [...] oraz [...] w miejscowości W..
W realiach przedmiotowej sprawy Skarżący podnoszą, że zagospodarowanie terenu obu tych nieruchomości zostało zmienione w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, tak, że teren tych działek współtworzy skarpę powstałą na skutek prowadzenia robót budowlanych. Zmiana ukształtowania terenu tych nieruchomości oraz nieprawidłowe odprowadzenie z niej wód opadowych na działkę Skarżących ([...]) powoduje postępujące szkody dla terenu nieruchomości Skarżących, ponieważ działki ta znajdują się bezpośrednio nad budynkiem przy ul. [...] na nieruchomości Skarżących.
W odpowiedzi na skargę małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ nie wszystkie strony wykonały zarządzenie, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.).
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przeprowadzona przez sąd wojewódzki w ramach tak nakreślonej kognicji kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie jest uzasadniona.
Na wstępie przypomnieć należy, że poprzednio wydane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzje, zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. II SA/Kr 398/20 (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojawia się omyłkowo błędna sygnatura: II SA/Kr 389/20.)
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).
Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1152/15).
W przywołanym wyżej wyroku Sąd wskazał na dwie kwestie wymagające wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu, związane z ewentualnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Krakowskiego z 15 grudnia 2015 r. tj. na zmianę rzędnych terenu oraz zmianę sposobu odwodnienia terenu.
W końcowej części uzasadnienia Sąd zawarł następujące wskazania dla organu: "Reasumując, co do rzędnych oraz odwodnienia terenu, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy poczyni poszerzone ustalenia. W pierwszej kwestii zbada i porówna rzędne w projekcie budowlanym pośrodku działki z rzeczywistymi, a w przypadku różnic większych niż granica błędu geodezyjnego przyjmie istotne odstępstwo w zakresie zagospodarowania terenu. Podobnie, co do zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych, organ oceni, czy studnia chłonna w warunkach geotechnicznych istniejących w terenie jest właściwym rozwiązaniem; jeśli nie, należy przyjąć, że było to istotne odstępstwo w warunkach pochyłości terenu w kierunku działki skarżących. W konsekwencji powyższych ustaleń organ zajmie stanowisko w przedmiocie właściwej podstawy prawnej prowadzenia postępowania naprawczego."
Wskazania te zostały przez organ w całości prawidłowo wykonane.
Co do zmiany ukształtowania terenu, organy ustaliły na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, że nastąpiła zmiana niwelacji terenu (w stosunku do projektu) poprzez zwiększenie obrysu podniesienia i wyrównania terenu wokół budynku wraz ze zmianą usytuowania skarpy. Jak wskazał organ "analiza wysokości zniwelowanego terenu w miejscu wskazanym przez WSA - tj. rzędnej oznaczonej na projekcie zagospodarowania terenu jako 295,8m wykazała, iż rzędna ta uległa znacznej zmianie i wg. przekroju terenu obrazującego stan faktyczny w ukształtowaniu terenu (akta PINB, k: 139) wynosi ona
296,73m. Rzędna ta uległa zatem zmianie o ok. 0,93m, co oczywiście przekracza wartość błędu geodezyjnego, co uznać należy za istotne odstępstwo."
Jeśli zaś chodzi o zmianę sposobu odprowadzania wód opadowych (zastąpienie odprowadzania wód opadowych na własny teren studnią chłonną), to także i w tym przypadku organy prawidłowo ustaliły, że w istniejących w terenie warunkach geotechnicznych, studnia chłonna nie jest właściwym rozwiązaniem i stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustaleń tych organ dokonał na podstawie opinii geotechnicznej autorstwa mgr inż. T. N. (opinia w zatwierdzonym projekcie budowlanym), opinii technicznej autorstwa mgr inż. H. K. oraz opinii mgr inż. D. R.. Z opracowań tych wynika, że naturalny teren nie zapewnia skutecznego wsiąkania i rozsączania wód opadowych w warstwach geotechnicznych, a wsiąkająca woda opadowa gromadząca się i wzbierająca w okresach opadów spływa w sposób naturalny w warstwach nasypu na działkę nr [...], powodując jej zalewania i przesycenie gruntu wodą. Wody deszczowe odprowadzane z dachu budynku do studni chłonnej powodują miejscowy hydrokinetyczny wypływ wody przez warstwę nasypu i skarpę. Z treści obu znajdujących się w aktach sprawy opinii technicznych wynika, że do głębokości 3m nie zalegają grunty przepuszczalne w rodzaju żwiru czy piasku, tym samym rozwiązanie polegające na wykonaniu studni chłonnych jest nieskuteczne dla istniejących warunków gruntowych. W konsekwencji organy ustaliły, że zmiana sposobu odprowadzania wód opadowych do studni chłonnej, zamiast na teren własny, w istniejących w terenie warunkach geotechnicznych stanowiła istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Okoliczności te są niesporne i niekwestionowane ani przez skarżących ani przez adresatów zaskarżonej decyzji.
Zarzuty skargi są tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a sprowadzają się do kwestionowania tego, że adresatem zaskarżonej decyzji nie są również właściciele budynku znajdującego się na działce sąsiedniej tj. działce nr [...].
Kwestie te wyjaśnił już organ w zaskarżonej decyzji , w tym miejscu powtórzyć tylko można, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy zmiany stosunków wodnych na działkach [...] i [...] (powstałych z podziału działki [...]), tylko realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] z istotnymi odstępstwami o zatwierdzonego projektu budowlanego. Projekt budowlany został zatwierdzony decyzją Starosty Krakowskiego z 15 grudnia 2015 r. nr AB.II-S.1.483.2015, a zamierzenie budowlane zostało określone w tej decyzji jako "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] (...) na działce nr [...], [...] w miejscowości W. , gmina M.."
Działka nr [...] ulegała kilku podziałom i obecnie są to dwie działki: działka nr [...] (objętą przedmiotowym postępowaniem, współwłasności M. J. oraz K. J.) oraz działka nr [...] (nieobjętą przedmiotowym postępowaniem, współwłasności W. R. oraz K. K. -R.). Uproszczona informacja z rejestru gruntów oraz wydruk z poglądowy mapy z systemu WebEWID znajdują się na k. 199 i 200 akt adm.
Niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez PINB dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w dniu 1 grudnia 2017 r. w sprawie odprowadzania wód opadowych na działce [...] w miejscowości W., gmina M. (k. 23 akt adm.). Następnie, od dnia 8 listopada 2018 r., kontynuowane było pod nazwą zawierającą uaktualniony numer działki, na której prowadzona była sporna inwestycja tj. pod nazwą: odprowadzanie wód opadowych na działce nr [...] w miejscowości W., gmina M. (k. 125 akt adm.) Skoro taki był zakreślony przedmiot postępowania, to organ w żadnym wypadku nie może wydać decyzji dotyczących obiektu (budynku) sąsiedniego, który nie był tym postępowaniem nigdy objęty.
W przywołanym już wyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. II SA/Kr 398/20, którym organy i Sąd jest związany, również wskazano, że: "Nie ma również podstaw do prowadzenia postępowania co do działek innych niż ta, gdzie miały miejsce roboty budowlane związane z kwestionowaną budową na działce nr [...]. Jak to bowiem wynika z już przytoczonego wyroku NSA II OSK 1869/17, organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych."
Wobec powyższego zarzuty skargi okazały się bezzasadne i skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.