II SA/Kr 106/24

II SA/Kr 106/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 31 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit z w zw z art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2023 r., znak SKO.OŚ/4170/447/2023 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze podmiotu na prawach strony I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Towarzystwa [...] z siedzibą w K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 12 lipca 2023 r. Towarzystwo [...] z siedzibą w K. wystąpiło o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa pierwszego etapu premetra w Krakowie", obejmującego kilkaset działek położonych na obszarze dzielnic Krowodrza, Śródmieście, Nowa Huta w Krakowie.
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 3 października 2023 r., znak WS-04.6220.70.2022.AD, na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm. – dalej K.p.a.), orzekł o odmowie dopuszczenia Towarzystwa [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia pn. "Budowa pierwszego etapu premetra w Krakowie", obejmującego kilkaset działek położonych na obszarze dzielnic Krowodrza, Śródmieście, Nowa Huta w Krakowie.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli spełnione są łącznie dwie przesłanki: jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że we wniosku z dnia 12 lipca 2023 r. Towarzystwo wymieniło szereg powodów, dla których uzasadniony jest udział Towarzystwa w przedmiotowym postępowaniu oraz które przemawiają za przyjęciem, że za udziałem w tymże postępowaniu przemawia interes społeczny, to jednak nie wskazało, jaki interes społeczny mógłby przemawiać za jego udziałem w postępowaniu w kontekście skonkretyzowanego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Organ ocenił, że wywody Towarzystwa zawarte we wniosku mają charakter ogólny i nie można z nich wyprowadzić konkretnych konkluzji dotyczących realiów przedmiotowego postępowania. Prezydent uznał, że o ile cele statutowe Towarzystwa nie budzą wątpliwości z punktu widzenia zasadności jego udziału w postępowaniu, o tyle poważne zastrzeżenia budzi interes społeczny, który mógłby przemawiać za takim udziałem. Dlatego też, wobec braku złożenia wyjaśnień przez wnioskodawcę Prezydent Miasta Krakowa musiał uznać, że nie zostały łącznie spełnione obie przesłanki uzasadniające dopuszczenie Towarzystwa do udziału w postępowaniu.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosło Towarzystwo [...] z siedzibą w K. domagając się uchylenia kwestionowanego postanowienia oraz dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.
W uzasadnieniu zażalenia stowarzyszenie powołało się na przepisy § 6 i § 7 Statutu Towarzystwa [...] z siedzibą w K., stanowiących, że celem Towarzystwa jest: 1. ochrona przyrody, 2. ochrona środowiska, 3. ochrona zwierząt, 4. ochrona krajobrazu rozumianego jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, 5. ochrona wartości kulturowych, 6. pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji, 7. ochrona ładu urbanistycznego. Towarzystwo realizuje swój cel m.in. poprzez: podejmowanie działań interwencyjnych na rzecz ochrony przyrody, formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska i rozwoju gospodarczego, udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych.
W zażaleniu Towarzystwo podkreśliło, że we wniosku wyczerpująco wykazało interes społeczny przemawiający za udziałem organizacji ekologicznej w przedmiotowym postępowaniu.
Podkreśliło, że postępowanie dotyczy uwarunkowań środowiskowych dla planowanej wielkopowierzchniowej inwestycji, która będzie miała wpływ na stan środowiska, spowoduje zmiany stosunków wodnych, będzie miała wpływ na warunki życia mieszkańców (wpływ akustyczny), wiązać się będzie z usunięciem kilkuset drzew. Inwestycja budzi kontrowersje społeczne, co zostało wykazane podczas konsultacji społecznych.
Towarzystwo podkreśliło znaczenie ochrony środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego – w kontekście interesu społecznego. Żalący się zwrócił również uwagę, że taka inwestycja jest czynnością wyjątkową, dlatego też zgoda na jej dokonanie musi być poprzedzona wnikliwą analizą. Dowodził, że wszystkie sprawy związane z wpływem na środowisko dotyczą interesu społecznego ze względu na społeczną rolę przyrody w oczyszczaniu powietrza i kształtowaniu mikroklimatu oraz krajobrazu. W interesie społecznych jest więc wydanie decyzji po zapoznaniu się z argumentami wszystkich zainteresowanych. Towarzystwo powołało się na wyroki sądów administracyjnych, w tym sygn. VII SA/Wa 1853/13 i inne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/447/2023, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 144 K.p.a. i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść art. 31 § 1 K.p.a. oraz orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do tego, jakie warunki powinna spełnić organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Wskazano, że przedmiotem żądania żalącego się Towarzystwa [...] było dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa pierwszego etapu premetra w Krakowie".
W myśl art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1. wszczęcia postępowania; 2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Żądania organizacji społecznej dotyczące dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym muszą być uzasadnione jej celami statutowymi. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie (odpowiednio regulaminie) organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione także interesem społecznym, wyrażającym się w tym, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu, na podstawie art. 31 K.p.a., nie służy jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz odpowiada wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.
SKO wskazało, że organ I instancji uznał, że cele statutowe nie budzą wątpliwości natomiast przesłanka interesu społecznego nie przemawia za udziałem w postępowaniu.
Zdaniem Kolegium istotnie cele statutowe Towarzystwa powiązane są z przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie (są to m.in. ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu). Kolegium zgadza się także z oceną organu I instancji, w kwestii braku interesu społecznego w rozważanej sprawie.
Zdaniem Kolegium organ I instancji zweryfikował twierdzenia Towarzystwa wywodząc, że mają one wyłącznie ogólny charakter i nie można ich w istocie powiązać z realiami postępowania.
Jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 K.p.a. W związku z tym organizacja społeczna występująca z takim żądaniem, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny (tak np. NSA II OSK 663/11).
Jak wynika z orzecznictwa nie jest zasadą dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie indywidualnej organizacji społecznej. Z uwagi natomiast na specyfikę szeroko pojętych tzw. postępowań środowiskowych przewidujących kontrolę społeczną nad nimi i gwarantujących co najmniej upublicznienie wiedzy o ich prowadzeniu (obwieszczenia w BIP, publicznie dostępne wykazy danych o dokumentach) interes społeczny w takich postępowaniach ujmowany jest często szerzej. Niemniej jednak nie może ten interes społeczny być oceniany w oderwaniu od realiów konkretnej sprawy i okoliczności faktycznych każdej sprawy. Kolegium zgadza się przy tym w pełni z poglądem zaprezentowanym w jednym z orzeczeń wskazującym, że o tym, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zgodne z interesem społecznym, świadczyć może autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia określonych wartości, wśród których można wskazać ochronę przyrody (tak wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2013r., IV SA/Po 90/13).
W rozważanej sytuacji Towarzystwo [...] powołało się na ogólne sformułowania i wskazało, że postępowanie dotyczy uwarunkowań środowiskowych dla planowanej wielkopowierzchniowej inwestycji, która będzie miała wpływ na stan środowiska, spowoduje zmiany stosunków wodnych, będzie miała wpływ na warunki życia mieszkańców (wpływ akustyczny), wiązać się będzie z usunięciem kilkuset drzew. Inwestycja budzi kontrowersje społeczne, co zostało wykazane podczas konsultacji społecznych. We wniosku wskazało również, iż mieszkańcy zwrócili się do Towarzystwa [...] z prośbą o zainteresowanie się sprawą. Do wniosku nie załączono dokumentów potwierdzających współpracę Towarzystwa z mieszkańcami w zakresie kwestii związanych z przedsięwzięciem objętym postępowaniem.
Treść wniosku Towarzystwa zawierała szereg ogólników stanowiących zdaniem Towarzystwa argumenty przemawiające za jego udziałem w przedmiotowym postępowaniu, a które w równym stopniu mogłyby odnosić się do jego udziału w większości postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W związku z tym pismem z dnia 10 sierpnia 2023 r. znak: WS- 04.6220.70.2022.AD wezwano Towarzystwo na [...] do wskazania w formie pisemnej okoliczności, które świadczą o zaistnieniu interesu społecznego przemawiającego za udziałem Towarzystwa w przedmiotowym postępowaniu oraz do przedłożenia ewentualnych dokumentów fakt ten potwierdzających, w szczególności przedłożenia dokumentów potwierdzających współpracę Towarzystwa z mieszkańcami w zakresie kwestii związanych z przedsięwzięciem objętym postępowanie.
Towarzystwo [...] odpowiedziało na ww. wezwanie w piśmie z dnia 27 sierpnia 2023 r., w którym poinformowano, iż Towarzystwo we wniosku L.dz. 230/TnROP/2023 z dn. 12 lipca 2023 r. wyczerpująco wykazało interes społeczny przemawiający za udziałem organizacji ekologicznej w przedmiotowym postępowaniu.
Zdaniem Kolegium Towarzystwo wywodzi w istocie swój wniosek w zakresie interesu społecznego z ogólnych celów statutowych. Zgodnie natomiast z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem "za niedopuszczalną należałoby uznać sytuację tego rodzaju, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania" (tak NSA w postanowieniu z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1059/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nadto należy podzielić stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1308/11, w którym stwierdzono, iż "organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działania proekologiczne (...), ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w postępowaniu powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach" -publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.
Tak więc organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza, gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie, chodzi przy tym o merytoryczną wiedzę na temat przedmiotu postępowania, a ta wykazywana przez Towarzystwo w przedmiotowym postępowaniu jest nikła. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiać będzie bowiem tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną nie tylko w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rzeczywistym rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć.
Zgodnie z nowszym orzecznictwem sądowym organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu lub żądająca wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu (vide wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11, LEX nr 1251768).
Kolegium podziela natomiast ocenę organu I instancji wskazującą, iż tak szeroko pojęty "interes społeczny" jak deklaruje Towarzystwo jest sprzeczny z celem art. 31 K.p.a., bo w istocie oznaczałoby dopuszczenie każdej organizacji do udziału w każdym postępowaniu.
Towarzystwo nie przedstawiło argumentów, które potwierdzałyby możliwość wystąpienia realnego zagrożenia wartości przyrodniczych tego rejonu oraz zdrowia ludzi zamieszkałych w pobliżu planowanego przedsięwzięcia tj.. wystąpienia interesu pewnej społeczności lokalnej.
Mając powyższe na względzie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie dopuszczenia w/w Towarzystwa do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.
Skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/447/2023, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca – Towarzystwo [...] z siedzibą w K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powieliła stanowisko przedstawione w zażaleniu.
W piśmie z 9 lutego 2024 r. strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednocześnie w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2023 r., znak SKO.OŚ/4170/447/2023, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 października 2023 r., którym odmówiono dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze podmiotu na prawach strony.
Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wyżej określonych kryteriów, doszedł do wniosku, że zarówno postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa są wadliwe w takim stopniu, że konieczne stało się ich uchylenie.
Instytucję dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: K.p.a.), zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Definicję pojęcia organizacji społecznej zawiera art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. określając kategorie podmiotów mieszczących się w pojęciu organizacji społecznych, poprzez wymienienie: organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i "innych organizacji społecznych". Definicja ta nie wskazuje cech, którymi powinien charakteryzować się tego rodzaju podmiot. Trzeba zatem, za poglądami wyrażonymi w literaturze przyjąć, że "przez organizacje społeczne należy rozumieć wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych i prawnych powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, posiadające stałą więź organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 304). W sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżącego można zakwalifikować do kategorii organizacji społecznych, o których mowa w powyżej przywołanej regulacji.
W sprawie nie ma także sporu co do tego, że istnieje związek między celami statutowymi Towarzystwa [...] w K. a przedmiotem postępowania. Organ I instancji przyznał, że występuje związek przedmiotu postępowania z celami i zakresem działania skarżącego. Również organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Spełniona została zatem pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 K.p.a. Istotnie bowiem, jak wynika z § 6 ust. 1 statutu strony skarżącej, jej celem statutowym jest ochrona przyrody, a cel ten realizowany jest m.in. przez (§ 7 statutu) udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych.
Postępowanie, w którym chce wziąć udział strona skarżąca, dotyczy "Budowy pierwszego etapu premetra w Krakowie", obejmującego kilkaset działek położonych na obszarze dzielnic Krowodrza, Śródmieście, Nowa Huta w Krakowie.
Ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.). polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9).
Istotą sporu jest natomiast to, że organy orzekające w sprawie uznały, iż nie została spełniona przesłanka, zgodnie z którą za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.
Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym), zwanym również klauzulą generalną. Ze swej istoty pojęcie takie nie ma ogólnej definicji ustawowej, wobec czego wypełnienie treścią, nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. Interes społeczny nie może być zatem traktowany w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sprawy, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolitym (tak: H. Knysiak-Sudyka, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 130 oraz podana tam literatura). Pojęcie interesu społecznego, ze względu na swoją niedookreśloność, jest więc traktowane jako kategoria luzu decyzyjnego przyznanego organowi administracji. Ta swoboda decyzyjna organu nie jest nieograniczona. Treść pojęcia nieoznaczonego, któremu organ nadaje sens i znaczenie, musi opierać się o wartości istotne w systemie prawnym, jak też wartości istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, istotne ze względu na ratio legis aktu prawnego, na tle którego rozstrzygana jest sprawa administracyjna, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację itp. (Por. T. Woś, Obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania administracyjnego (art. 7 in fine k.p.a.), KSP 1987/20).
Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym pojęcie interesu publicznego (społecznego) jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne.
Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym", bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce, względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 770/17).
Poza tym, co szczególnie istotne w tej sprawie, trzeba mieć na względzie, że zadaniem organizacji społecznej, która w danej sprawie dąży do wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jest uprawdopodobnienie istnienia interesu społecznego. Na tym etapie nie można domagać się od niej – jak w rozpoznawanej sprawie chcą tego organy - aby wykazała ona przemawiające za tym konkretne okoliczności, a to z kilku istotnych względów. Po pierwsze, organizacja społeczna, która dopiero żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu lub składa wniosek o wszczęcie postępowania, nie ma przymiotu strony czy uczestnika postępowania, a zatem nie ma wglądu w akta administracyjne danego postępowania. Tym samym nie posiada takich informacji, które pozwoliłyby jej na wskazanie bardzo szczegółowych, konkretnych okoliczności popartych materiałem dowodowym. Po drugie, ustawodawca w przepisie art. 31 § 2 K.p.a. używa sformułowania "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione". Takie sformułowanie przepisu nie daje podstaw do żądania od organizacji społecznej udowodnienia konkretnych okoliczności, ale podania okoliczności, które czynią jej wniosek uzasadnionym, a więc okoliczności, które uprawdopodabniają, że wskazywany przez organizację społeczną skutek może wystąpić (tak też NSA w wyroku z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2989/15).
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, organy nie oceniły w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. strona skarżąca powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest "Budowa pierwszego etapu premetra w Krakowie", obejmującego kilkaset działek położonych na obszarze dzielnic Krowodrza, Śródmieście, Nowa Huta w Krakowie.
Strona skarżąca podnosiła w toku postępowania oraz w skardze, że postępowanie dotyczy uwarunkowań środowiskowych dla planowanej wielkopowierzchniowej inwestycji, która będzie miała wpływ na stan środowiska, spowoduje zmiany stosunków wodnych, będzie miała wpływ na warunki życia mieszkańców (wpływ akustyczny), wiązać się będzie z usunięciem kilkuset drzew. Inwestycja budzi kontrowersje społeczne, co zostało wykazane podczas konsultacji społecznych.
Powyższe, zdaniem strony skarżącej, niewątpliwie uzasadnia udział organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym. Jak podniesiono w skardze - za dopuszczeniem Towarzystwa [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia również interes społeczny. Zgodnie z art. 5 i art. 74 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrona środowiska jest jedną z podstawowych funkcji państwa i obowiązkiem władz publicznych. Zasadniczo zatem ochrona środowiska leży w interesie społecznym. Oczywiście organizacja społeczna powinna przytoczyć okoliczności konkretyzujące interes społeczny na jaki powołuje się w danej sprawie, jednak in concreto za wystarczające należy uznać powołanie się na dbałość o przyrodę, dążenie do zapewnienia maksymalnej ochrony środowiska w tym ptaków, w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Z niedookreślonego charakteru pojęcia "interes społeczny" wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji społecznej udowodnienia istnienia tej przesłanki, w tym zasadności wnoszonego żądania, o ile z przytoczonych we wniosku twierdzeń może wynikać jego istnienie, we wskazanym wyżej rozumieniu. Podkreślić trzeba, że składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania, nie jest udowodnienie przez organizację, słuszności zarzutów prawnych formułowanych wobec kwestionowanych decyzji administracyjnych."
Sąd powyższe stwierdzenia podziela.
Należy stwierdzić, że ochrona środowiska jest bez wątpienia wartością wspólną dla całego społeczeństwa i jej ochrona leży w interesie wszystkich obywateli. Znajduje to potwierdzenie w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Rzeczypospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska naturalnego kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Dodatkowo art. 74 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.
Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako utrzymanie, bądź uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", służącego wszystkim obywatelom. Ochrona środowiska jest także jedną z przesłanek wymienianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, umożliwiającą ograniczenie w zakresie konstytucyjnych wolności i praw. Wyraźne wskazanie tej przesłanki w art. 31 ust. 3 akcentuje nie tylko dopuszczalność, ale i potrzebę ustanawiania ograniczeń wolności i praw z uwagi na ochronę środowiska (zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2003, t. III, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2006 r.,sygn. akt P 32/05).
Z powyższego wynika, iż środowisko jest wartością wspólną dla całego społeczeństwa, natomiast jego ochrona, gwarantowana w Konstytucji Rzeczypospolitej, leży w interesie społecznym.
Jako całkowicie racjonalny należy uznać pogląd, że skoro organizacja społeczna została powołana, aby chronić przyrodę, to interes społeczny przemawia właśnie za tym, żeby mogła ta organizacja uczestniczyć w postępowaniach, które mogą doprowadzić do negatywnych skutków w środowisku.
W wyroku z dnia 24 maja 2010 r., IV SA/Wa 580/10, WSA stwierdził, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać, jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może, więc zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony, a organizacją społeczną będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego: "Skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 K.p.a.'' (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2139/09)."
Wg. M. Wyrzykowskiego "Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym": "udział organizacji społecznej w postępowaniu (...) musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych"'. A więc w interesie społecznym jest prowadzenie społecznej kontroli postępowania. Nie może ono jedynie mieć charakteru partykularnego interesu kontrolującej organizacji. W tym konkretnym przypadku, Towarzystwo [...] nie ma żadnego osobistego interesu w rozstrzygnięciu sprawy, a jedynie interes społeczny.
Słusznie wskazała strona skarżąca, że: "Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik." (Wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09).
Jedna z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron.
Wskazać należy, że udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym sprzyja realizacji podstawowych zasad postępowania. Służy on wzmożeniu ochrony interesu społecznego i praworządności, a także przyczynia się do realizacji celów postępowania administracyjnego.
To w jaki sposób zostanie zagospodarowany obszar inwestycji ma znaczenie nie tylko dla właścicieli sąsiednich działek, ale też, żeby nie powiedzieć przede wszystkich dla społeczności całej dzielnicy.
Skarżące Towarzystwo jest organizacją ekologiczną, a więc zgodnie ze statutem zajmuje się ochroną przyrody, środowiska, czyli bez wątpienia sprawami publicznymi.
Przedmiotowa inwestycja ma doniosłe znaczenie dla Krakowa, budzi kontrowersje społeczne, co zostało wyraz podczas konsultacji społecznych. Inwestycja wiązać się będzie z usunięciem kilkuset drzew.
Jak wskazała strona skarżąca, co jest niewątpliwe, elementem inwestycji jest między innymi kwestia drzew, które pełnią szczególną rolę w kształtowaniu różnorodności biologicznej. Są ważne dla gatunków, które pierwotnie były leśne - np. aleje pełnią rolę ostoi dla gatunków, które zaadaptowały się do życia w krajobrazie ukształtowanym przez człowieka. Podkreślić należy lokalną rolę i znaczenie drzew dla mieszkańców i przyrody. Drzewa stanowią interes publiczny, ponieważ są ważne dla wszystkich - nie tylko dla przyrody. Podczas upałów uwalniają wodę w procesie parowania, co przyczynia się do obniżenia temperatury otoczenia. Zadrzewienia tworzą także naturalne ekrany akustyczne, łagodzą stres, wzbogacają estetykę otoczenia, przyczyniają się do wzrostu cen nieruchomości oraz zwiększają potencjał gospodarczy miast. W dobie zmian klimatycznych i ekstremalnych wydarzeń pogodowych duże drzewa są kluczowe.
Sąsiedztwo drzew podwyższa łagodzi skutki suszy - chroni glebę i uprawy przed wysuszającym wiatrem i stymuluje opady deszczu. Drzewa znacząco zwiększają wsiąkanie wody opadowej i jej retencję - łagodząc skutki nawalnych deszczy. Zapewniają schronienie owadom zapylającym i ptakom żywiącym się szkodnikami upraw, są pożytkiem dla pszczół. Wobec dokonujących się na naszych oczach zmian klimatycznych, stanowią dla nas polisę ubezpieczeniową, jako stabilizator warunków atmosferycznych.
W interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją. W interesie społecznym jest niedopuszczenie do sytuacji, w której dojdzie do powstania nieodwracalnych zmian w otoczeniu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zarówno Prezydent Miasta Krakowa, jak i SKO, dokonali błędnej oceny wniosku Towarzystwa uznając, że organizacja społeczna nie wykazała zaistnienia przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 K.p.a. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że strona skarżąca nie tylko wykazała celowość przystąpienia do postępowania z uwagi na cele statutowe, ale również uprawdopodobniła w sposób wystarczający, że przedmiotowa inwestycja, obejmująca także, choć nie tylko, wycinkę drzew na dużą skalę w warunkach miejskich, stanowi kwestię mającą znaczenie dla interesu społecznego. Nie ma bowiem wątpliwości, zarówno co do wpływu takiego zadrzewienia i jego likwidacji na jakość powietrza, jego natlenienia, eliminacji zapylenia, tworzenia naturalnych ekranów akustycznych, jak i co do tego, że zachowanie tych czynników jest w interesie społecznym.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione rozważania i ocenę w sprawie.
Sąd miał na uwadze, że sprawy w zbliżonym stanie sprawy, choć węższym (dotyczącym zezwolenia na usunięcie drzew) zostały rozpoznane w tym Sądzie w dniu 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/23, 14 listopada 2023 r. sygn. II SA/Kr 1003/23, 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1308/23, 11 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1418/23, 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1527/23, 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1647/23, 7 marca 2024 r., sygn. II SA/Kr 38/24. Zaprezentowana w tych orzeczeniach argumentacja dotycząca stosowania prawa – tj. przede wszystkim art. 31 § 1 i 2 K.p.a. – została przyjęta przez skład orzekający także i w sprawie niniejszej.
Biorąc pod uwagę powyższe należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego, o czym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz strony skarżącej koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi.