II SA/Kr 106/23

II SA/Kr 106/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Magda Froncisz /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1720/23 - Wyrok NSA z 2024-08-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Dnia 13 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. M. na decyzję nr 502/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2022 roku, znak: WOB.7721.69.2018.JKLI w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej W. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Klucze decyzją nr 50/2003 z 9 lipca 2003 r., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla G. i D. S. na inwestycję: rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. . Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 17 grudnia 2003 r. znak: RR.XI.JD.7119/1-52/03, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt: II SA/Kr 36/04, uchylił zaskarżoną decyzję jak i utrzymującą nią w mocy decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu 12 września 2007 r., wobec niewykonania przez Inwestorów obowiązku usunięcia występujących w projekcie nieprawidłowości, Starosta Olkuski wydał decyzję, którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę: rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w K. przy ulicy [...], na działce nr ewidencji gruntów [...].
Postanowieniem z dnia 27 lutego 2014 r., nr 56/2014, znak: NB.KST.7355-5-4/2014 PINB w Olkuszu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie robót budowlanych wykonywanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na działce oznaczonej w ew. gr. nr [...].
Decyzją z dnia 11 lipca 2014 r., nr 130/2014, znak: NB.BPE.7355-5-4/2014 PINB nałożył na Inwestorów - G. i D. S. - obowiązek przedłożenia w siedzibie tamtejszego inspektoratu dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. gr [...] w K. przy ulicy [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie zaznaczono, że dokumentacja powykonawcza winna odpowiadać wymogom projektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy Prawo budowlane zawierać inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.
Dnia 9 marca 2015 r. wydana została decyzja nr 28/2015, znak: NB.BPE.7355-5-22/2014, którą Organ I instancji stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na G. i D. S. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu nr 130/2014, z dnia 11 lipca 2014 roku, znak: NB.7355-5-4/2014, tj. dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. gr [...] w K. przy ulicy [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. MWINB w Krakowie, w związku ze złożeniem przez W. M., odwołania od w/w decyzji PINB w Olkuszu, wydał w dniu 29 lipca 2016 r. decyzję nr 658/2016, znak: WOB.7721.295.2015.MWOR, którą uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przed Organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu wniesionych skarg wydał w dniu 25 stycznia 2017 r. wyrok o sygn. akt: II SA/Kr 1197/16, którym oddalił skargę W. M..
Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olkuszu wydał w dniu 31 lipca 2017 r. postanowienie nr 120/2017, znak: NB.7355-5-22/2014, którym nałożył na Inwestorów - G. i D. S. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym w tamtejszym Inspektoracie projekcie budowlanym budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w miejscowości K., przy ul. [...] 61 na dz. nr ew. gr. 1118, w terminie do 30 listopada 2017 roku, poprzez dostosowanie projektu budowlanego do wymogów stawianych projektom budowlanym, określonym w przepisach prawa [...], tj.:
1. właściwe zatytułowanie dokumentacji projektowej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku;
2. jednoznaczne wydzielenie projektu konstrukcyjnego wraz z rzetelnym opisem wykonanych robót budowlano - konstrukcyjnych i ich kompleksową ocenę sporządzoną przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia konstrukcyjno - budowlane i wpisaną do właściwej izby samorządu zawodowego - Inżynierów Budownictwa;
3. załączenie detalicznego opisu wykonanych robót wraz z danymi technicznymi i obliczeniami statystycznymi dla przyjętych rozwiązań projektowych;
4. załączenie zapisu odnoszącego się do pęknięć w ścianie granicznej;
5. załączenie informacji wynikających z obowiązujących przepisów w sprawie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów;
6. zamieszczenia wyróżnienia graficznego na rysunkach części dobudowanej lub przebudowanej;
7. odniesienie się do kwestii okien w granicy działki;
8. zamieszczenie informacji o obszarze oddziaływania inwestycji (ze wskazaniem przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu, zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informacja, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany) (akta PINB znak: NB.7355-5-22/2-2014 k. 30).
W dniu 28 listopada 2017 r. G. S., złożyła w siedzibie PINB "cztery egzemplarze projektu budowlanego".
Wobec powyższego, PINB w Olkuszu decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r., nr 252/2017, znak: NB.BPE.7355-5-22/2014 stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na G. i D. S. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu nr 130/2014, z dnia 11 lipca 2014 roku, tj. dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. gr [...] w K. przy ulicy [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. G..
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 502/2022 z 5.12.2022r. Znak: WOB.7721.69.2018.JKLI, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 Kpa oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: Pr. bud.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 3 Pr. bud. jest wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2) został wykonany. Tak określony przedmiot zaskarżonej obecnie decyzji organu I instancji, stanowiącej realizację kolejnego etapu procedury naprawczej, przesądza także o ograniczonym zakresie zagadnień podlegających obecnie weryfikacji przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy, poza zakresem obecnej kontroli, pozostawać więc muszą wszelkie kwestie związane z procedowaniem na wcześniejszych etapach procedury naprawczej, a w tym ocena prawidłowości decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Obecnie, poza zakresem kognicji organu odwoławczego pozostają więc wszelkie inne, rozstrzygnięte uprzednio w decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. kwestie, związane z: oceną czy zachodziły podstawy do nałożenia na inwestora określonych obowiązków; zakresem nałożonych w decyzji obowiązków; wyznaczonym przez organ terminem do ich wykonania. Poprzedni etap procedury naprawczej został zwieńczony ostatecznym rozstrzygnięciem o obowiązku wykonania przez inwestora określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wydana w tym zakresie decyzja administracyjna korzysta z waloru ostateczności. Wobec powyższego przedmiotem postępowania w niniejszym postępowaniu odwoławczym jest jedynie zbadanie wykonania przez inwestorów - obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu z dnia 11 lipca 2014 r., nr 130/2014, znak: NB.BPE.7355-5-4/2014, uzupełnionej postanowieniem tamtejszego Organu z dnia 31 lipca 2017 r., nr 120/2017, znak: NB.7355-5-22/2014.
D. S., dnia 10 grudnia 2014 r. przedłożył do siedziby PINB cztery egzemplarze dokumentacji powykonawczej dla "budynku mieszkalnego z garażem położonego w K. ul. [...]".
W związku ze wskazaniami zawartymi w ww. uchylającej decyzji MWNB w Krakowie PINB wydał w dniu 31 lipca 2017 r. postanowienie nr 120/2017, znak: NB.7355-5-22/2014, którym nałożył na Inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym w tamtejszym Inspektoracie projekcie budowlanym budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w miejscowości K., przy ul. [...] na dz. nr ew. gr. [...], w terminie do 30 listopada 2017 roku, poprzez dostosowanie projektu budowlanego do wymogów stawianych projektom budowlanym, określonym w przepisach prawa.
W dniu 28 listopada 2017 r. G. S., złożyła w siedzibie PINB cztery egzemplarze projektu budowlanego: inwentaryzacja i projekt ukończenia przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem jednostanowiskowym wraz z infrastrukturą techniczną w zakresie instalacji wewn. (wod.-kan., gaz., c.o., elektr.).
W skarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, iż obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu nr 130/2014, z dnia 11 lipca 2014 r., znak: NB.BPE.7355-5-4/2014 został wykonany. Podkreślić należy, iż ww. decyzja z dnia 11 lipca 2014 r., nr 130/2014, znak: NB.BPE.7355-5-4/2014 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności nie została zaskarżona do organu odwoławczego. Jest więc decyzją ostateczną, niezaskarżoną do sądu administracyjnego oraz niewyeliminowaną z obrotu prawnego w żadnym z nadzwyczajnych trybów eliminacji decyzji ostatecznych. Decyzja ostateczna wiąże organ, który ją wydał i inne organy w postępowaniu administracyjnym i może być wzruszana tylko w wypadkach wyraźnie wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt: IISA/Sz 1339/13).
W myśl art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud: Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:
1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo
2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W ocenie organu odwoławczego PINB w niniejszej sprawie prawidłowo, stosując tryb postępowania określony w art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud., wydał decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, gdyż posiłkując się aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 3 Pr. bud. mają obowiązek i kompetencję sprawdzić jedynie, czy został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Nie muszą natomiast dokonywać weryfikacji, czy został zrealizowany cel nałożenia obowiązku, tj. czy wykonane roboty budowlane lub czynności doprowadziły wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem (vide wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1099/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt: II SA/Ol 911/21). Niemniej jednak, przedłożone opracowanie będące dokumentacją powykonawczą zrealizowanych robót, w podsumowaniu zawartym w opisie technicznym projektu, zawierają jednoznaczne stwierdzenie, iż wykonane roboty budowlane w przedmiotowym budynku wykonane są zgodnie ze sztuką budowlaną, a stan techniczny nie zagraża bezpieczeństwu użytkowania budynku. Zatem nie ulega wątpliwości, iż inwestorzy wypełnili obowiązek nałożony decyzją z dnia 11 lipca 2014 r., odnośnie przedłożenia w siedzibie tamtejszego inspektoratu dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego. Taki stan kończy postępowanie w sprawie.
Stwierdzenie skarżącej, iż wyrzeczenie decyzji Wójta Gminy Klucze z dnia 9 lipca 2003 r. o pozwoleniu na budowę nie obejmowało budynku garażowego, a jedynie rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego uznaje się za bezzasadne. Nie można uznać przebudowy i nadbudowy garażu za odrębną inwestycję, tym bardziej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił w swoim wyroku z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 36/04 uwagę na nieprawidłowość nazewnictwa projektu zauważając, że w projekcie ujęta była nie tylko rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, ale także garażu.
Za chybiony należy uznać także zarzut odnośnie braku dokonania wizji lokalnej przedmiotowego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. pod względem ustalenia zakresu pęknięć w ścianie granicznej. Oceniony w dokumentacji stan techniczny obiektu jak wyżej wskazano, nie zagraża bezpieczeństwu jego użytkowania. W postępowaniu prowadzonym na postawie art. 51 ust. 3 Pr. bud. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany jest zweryfikować jedynie kwestię wykonania obowiązku, nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, czyli w niniejszym przypadku sporządzonej dokumentacji projektowej, powykonawczej.
Odnosząc się do pozostałych uwag podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu, organ podkreślił, iż w uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. W szczególności zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. Na obecnym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego nie ma więc możliwości, by zmieniać zakres nałożonych na inwestora obowiązków - a do tego zmierzają argumenty podnoszone w odwołaniu. Jedyne, co kontroluje się na kolejnym etapie postępowania, to kwestię wykonania nałożonych na stronę obowiązków.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła W. M. zarzucając naruszenie:
- art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy 77 § 1 KPA obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego do spraw budownictwa na okoliczność, czy zachodzi konieczność wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a jeżeli tak, do wskazania tych robót, oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 KPA, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu z dnia 29 grudnia 2017 r., nr 252/2017, znak: NB.BPE7355-5-22/2014;
- art. 138 § 1 pkt 1 KPA polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu z dnia 29 grudnia 2017 r., nr 252/2017, znak: NB.BPE.7355-5-22/2014, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji;
- art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego może polegać na wyłącznie zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, w sytuacji, gdy obowiązek wykonania czynności z tego przepisu odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych, a co za tym idzie dostarczenie dokumentów, ekspertyz i cen nie doprowadzi do stanu zgodności z prawem,
- art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:
• decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu nr 130/2014, z dnia 11 lipca 2014 r. znak: NB.7355-5-4/2014 została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.
• został wykonany obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu nr 130/2014, z dnia 11 lipca 2014 r., znak: NB.BPE.7355-5-4/2014,
• organ I instancji prawidłowo, stosując tryb postępowania określony w art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud., wydał decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku,
• w realiach sprawy organy nadzoru budowlanego nie muszą dokonywać weryfikacji, czy został zrealizowany cel nałożenia obowiązku, tj. czy wykonane roboty budowlane lub czynności doprowadziły wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem,
- w sytuacji, gdy na inwestorów został nałożony wyłącznie obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, natomiast obowiązek wykonania czynności z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych, a co za tym idzie nałożenie obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż nie doprowadzi do stanu zgodności z prawem;
- art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w realiach sprawy zachodzi konieczność rozważenia czy wykonane roboty budowlane lub czynności doprowadziły do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu podkreślono, iż w ocenie skarżącej w realiach sprawy zachodzi konieczność rozważenia czy wykonane roboty budowlane lub czynności doprowadziły do stanu zgodnego z prawem, co może nastąpić w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Skarżąca W. M. od samego początku konsekwentnie wskazywała na niezgodność z prawem projektu rozbudowy nadbudowy i modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego w miejscowości K., ul. [...], dz. nr ewid.[...], jak też decyzji Wójta Gminy Klucze z dnia 09 lipca 2003 r. nr 50/2003 zatwierdzającej ten projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 17 grudnia 2003 r. nr RR.XLJD-7119/1- 52/03 oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy Klucze z dnia 09 lipca 2003 r. nr 50/2003 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 36/04. Przyczyną uchylenia decyzji były liczne uchybienia m.in. że wyrzeczenie decyzji I Instancji jest zawężone w stosunku do uzasadnienia zatwierdzonego projektu budowlanego, gdzie wskazano także wyburzenie części dobudowanej garażu i zastąpienie jej wiatą węższą, a tymczasem z uzasadnienia decyzji II instancji wynika, że nad garażem zostanie wybudowane pomieszczenie gospodarcze. Brak jest prawidłowo zatytułowanego projektu budowlanego. Nadto organy administracji architektoniczno-budowlanej nie ustaliły, czy budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] w K. oraz dobudowany do niego garaż, których dotyczy przedmiotowa decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia budowlanego na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, zostały wzniesione legalnie.
W ocenie skarżącej, w sprawie koniecznym było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego do spraw budownictwa na okoliczność ustalenia, czy zachodzi konieczność wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a jeżeli tak, do wskazania tych robót.
Brak dokonania weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego, czy został zrealizowany cel nałożenia obowiązku, jest niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, w sytuacji, gdy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu licznych uchybień przy konsekwentnym wskazywaniu przez skarżącą na niezgodność z prawem przedmiotowej inwestycji.
Wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Niniejszą sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 ze zmianami.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, jaki jest zakres obowiązku organów w kontrolowanym postępowaniu naprawczym, w związku z treścią wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego decyzji nr 130/2014 PINB w Olkuszu z 11 lipca 2014 r., który nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie dokumentacji powykonawczej zrealizowanego budynku mieszkalnego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Organ odwoławczy z powołaniem się na orzecznictwo, w konkluzji wyraził pogląd, że: "organy nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 3 Pr. bud. mają obowiązek i kompetencję sprawdzić jedynie, czy został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Nie muszą natomiast dokonywać weryfikacji, czy został zrealizowany cel nałożenia obowiązku, tj. czy wykonane roboty budowlane lub czynności doprowadziły wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem" (str. 6 zaskarżonej decyzji). W związku z powyższym, odwołując się do stwierdzeń projektanta o zgodności wykonanych robót z przepisami (zawartych w przedłożonych dokumentach) uznał, że samo przedłożenie przez inwestorów czterech egzemplarzy projektu budowlanego: inwentaryzacja i projekt ukończenia przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem jednostanowiskowym wraz z infrastrukturą techniczną w zakresie instalacji wewn. (wod.-kan., gaz., c.o., elektr.) jest wykonaniem obowiązku jaki został na nich nałożony w/w decyzją nr 130/2014 PINB w Olkuszu z 11 lipca 2014 r.
W okolicznościach niniejszej sprawy, ze stanowiskiem organu nie można się jednak zgodzić. Podkreślenia bowiem wymaga, że decyzja nr 130/2014 PINB w Olkuszu z 11 lipca 2014 r., którą nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie dokumentacji powykonawczej zrealizowanego budynku mieszkalnego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem była przedmiotem postępowania nieważnościowego, a sprawa ta była rozstrzygana przez NSA w Warszawie. O ile wydany przez NSA wyrok nie jest w niniejszym postępowaniu formalnie wiążący w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., czy 153 p.p.s.a., to jednak wyrok ten wydany został w szerzej rozumianej niniejszej sprawie i przede wszystkim odnośnie decyzji, której wykonanie ma ocenić organ w niniejszym postępowaniu. Dlatego dokonując sprawdzenia wykonania obowiązku, nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego decyzją nr 130/2014 PINB w Olkuszu z 11 lipca 2014 r., organ winien był uwzględnić poglądy wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 15 września 2020 roku, sygnatura akt II OSK 1268/20. W uzasadnieniu do przywołanego wyroku, zajmując stanowisko, że kwestionowana decyzja nr 130/2014 PINB w Olkuszu z 11 lipca 2014 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności NSA wyraził pogląd, że jest to związane z tym, że: "W każdym jednak przypadku wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, jest uzależnione od zebrania kompletnego materiału dowodowego, uprawniającego do stwierdzenia, że obiekt budowlany, którego dotyczy to postępowanie, jest zgodny z prawem. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, aby nałożenie na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego, obligowało organ w każdym przypadku do stwierdzenia wykonania obowiązku, bez potrzeby badania zgodności tej dokumentacji i rozwiązań w niej przewidzianych z obowiązującymi przepisami. Wbrew zatem twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji, wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nakładającej określony obowiązek, nie obliguje organu nadzoru budowlanego do zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, tj. do stwierdzenia wykonania tego obowiązku, jeżeli z przedłożonej przez inwestora dokumentacji nie wynika, że inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w każdej sprawie obciąża zgodnie z art. 51 ust. 3 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego, który ma stwierdzić czy wykonanie nałożonego obowiązku doprowadziło do zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa".
Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wynika zatem wprost i jednoznacznie, że sprawdzając wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego ma zawsze obowiązek stwierdzić, czy wykonanie tego obowiązku doprowadziło do zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. Tak więc dokonując w niniejszym wypadku sprawdzenia na podstawie art. 51 ust. 3 prawa budowlanego wykonania obowiązku nałożonego na inwestorów decyzją z PINB w Olkuszu z 11 lipca 2014 r., organ był zobligowany do dokonania na podstawie przedłożonych dokumentów, własnej i samodzielnej oceny, czy obiekt budowlany, którego dotyczy to postępowanie, jest zgodny z prawem. Organ II instancji od tego obowiązku się uchylił, wyrażając odmienny od powyższego pogląd, odwołując się jedynie do ogólnych i fragmentarycznych stwierdzeń projektanta, nie dokonując jednak własnej oceny, co do zgodności zrealizowanych robót z prawem. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.
Kończąc należy przy tym wskazać, że Sąd uchylił wyłącznie decyzję organu II instancji, ponieważ organ I instancji - choć bardzo pobieżnie – to jednak dokonał własnej oceny wykonanych robót budowlanych, co do ich zgodności z prawem. Obowiązkiem organu II instancji jako merytorycznego organu odwoławczego będzie zatem weryfikacja tej oceny, wyrażenie własnej i odniesienie się do zarzutów odwołania. Zaznaczyć przy tym należy, że jeśli w ramach tej oceny organ II instancji uzna, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to jest uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy również na tej podstawie, czyli do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II w oparciu o art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł., wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w stawce podstawowej wynoszącej 480 zł. i zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł.