II SA/Kr 1058/23

II SA/Kr 1058/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Sygn. powiązane
III OSK 832/24 - Wyrok NSA z 2025-09-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na czynność Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej skargę oddala.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 marca 2023 r. J. P. (dalej nazywany też skarżącym) złożył wniosek do Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie o udostępnienie wszystkich orzeczeń (bez ich uzasadnień) wydanych w 2022 r. w sprawach dotyczących naruszenie zasad etyki. Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie wnioskowanej informacji w formie plików pdf.
W piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. organ poinformował skarżącego, że w okresie objętym wnioskiem wydanych zostało 95 orzeczeń. Orzeczenia te zawierają dane wrażliwe w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Mając na uwadze powyższe, celem realizacji wniosku istnieje konieczność wykonania kserokopii każdego z tych orzeczeń oraz przekształcenia i anonimizacji tych informacji w sposób uniemożliwiający identyfikacje stron postępowania. Stąd też na zasadzie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Okręgowy Sąd Lekarski poinformował, że opłata jaka powstanie w związku z realizacją przedmiotowego wniosku wyniesie 240 zł. Wynika ona z konieczności poniesienia przez organ dodatkowych kosztów. Opłatę tą obliczono przyjmując, że przekształcenie informacji/anonimizacja, wykonanie kserokopii każdego z wnioskowanych orzeczeń zajmie 5 min. Natomiast stawka godzinowa pracownika zatrudnionego dodatkowo celem wykonania tej pracy wyniesie 30 zł brutto. Wskazana kwota uwzględnia tylko i wyłącznie koszt zatrudnienia/zlecenia dodatkowej osoby bez naliczania innych dodatkowych kwot. Organ poinformował również o możliwości zmiany wniosku bądź też jego wycofania.
W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 12 kwietnia 2023 r. skarżący poinformował, że nie wszystkie czynności organu uznaje za uzasadnione.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zawiadomienie z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustalające koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej.
W uzasadnieniu skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że organ pomimo wniosku skarżącego nie złożył korekty treści czy też formy zawiadomienia. Organ w przedmiotowym zawiadomieniu wskazał, że koszty wynikają między innymi z anonimizacji co zdaniem skarżącego nie zawiera się w definicji przekształcenia informacji. Ponadto organ wskazał w zawiadomieniu konieczność wykonania kserokopii choć skarżący celowo wskazał, jego zdaniem najtańszą formę informacji czyli formę plików elektronicznych i to niekoniecznie skanów dokumentów (część udostępnionych dokumentów jest jedynie elektroniczną kopią treści projektów orzeczeń). Organ udostępnił skarżącemu 35 orzeczeń choć w zawiadomieniu wskazał 95 orzeczeń i wyliczył koszty na podstawie tych 95 orzeczeń. Nie bez znaczenia jest fakt że od początku roku budżet Okręgowej Izby Lekarskiej w Krakowie powiększył się dwukrotnie i wynosi obecnie ponad 20 mln złotych.
W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do prawidłowego policzenia kosztów.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Lekarski w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący został poinformowany w piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r., że opłata jaka powstanie w związku z realizacją wniosku o udostępnienie wszystkich orzeczeń wyniesie 240zł. Opłata obliczona była przyjmując metodologię skrajnie korzystną dla Skarżącego, tj. przyjęto, że anonimizacja orzeczenia (zakreślenie danych wrażliwych), wykonanie kopii (skanu) każdego z wnioskowanych orzeczeń zajmie przeciętnie 5 minut. Natomiast stawka godzinowa pracownika zatrudnionego dodatkowo lub nadgodziny obecnego wyniesie 30 zł brutto. Wskazana kwota uwzględniała wyłącznie koszt zatrudnienia/zlecenia dodatkowej osoby bez naliczania innych dodatkowych kwot np. z tytułu amortyzacji sprzętu. Udostępniając orzeczenie organ miał na względzie, ze charakter spraw prowadzonych w ramach postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy (zwłaszcza tych medialnych) bez przeprowadzenia należytej anonimizacji w dość łatwy sposób pozwała na powiązanie konkretnej sprawy nie tylko z osobą obwinionego lekarza, ale również pokrzywdzonego pacjenta. Dodać należy, że anonimizacji w takim orzeczeniu nie podlegają wyłącznie dane osobowe w postaci imienia i nazwiska, ale również szereg innych danych, które stanowią kategorie danych wrażliwych. Organ w dniu 18.04.2023 r. przesłał na skrzynkę pocztową e-mail wszystkie zanonimizowane orzeczenia objęte w żądanym okresie, przy czym nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącego, że udostępniono mu tylko 35 orzeczeń. Skarżący otrzymał 35 załączników, w tym pliki, które zbiorczo zawierają skany pozostałych orzeczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest uzasadniona.
Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono akt z dnia 4 kwietnia 2023 r. zawierający informację o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Koszty te związane były z koniecznością przekształcenia udostępnianej informacji w formę wskazaną we wniosku z dnia 21 marca 2023 r. oraz ich właściwą anonimizacją.
Z uwagi na powyższe w pierwszej kolejności rozważyć należy zagadnienie dopuszczalności drogi sądowej oraz formy w jakiej powinno nastąpić ustalenie wysokości opłaty związanej ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Kwestie dotyczące ustalenia wysokości opłaty (kosztów) związanych ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) oraz oceną charakteru aktu ustalającego wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej, czy też ściślej rzecz biorąc oceną charakteru prawnego powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, budziły istotne wątpliwości.
We wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywało się, że powiadomienie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie jest samoistnym źródłem obowiązku poniesienia kosztów dodatkowych związanych z przetworzeniem informacji publicznej, ma ono wyłącznie charakter informacyjny, natomiast ostateczne ustalenie i urzędowe potwierdzenie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów możliwe jest dopiero po wykonaniu czynności, wtedy też dopiero powstać może obciążający stronę obowiązek uiszczenia tych kosztów i uprawnienie organu do ich "pobrania". Realizacja tego uprawnienia organu z całą pewnością nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie", ale w oparciu o akt mogący stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji (sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego) i podlegający kontroli. Samo powiadomienie nie wywołuje żadnego prawnie wiążącego skutku, a nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom dodatkowym związanym ze sposobem udostępniania informacji publicznej lub koniecznością jej przekształcenia w inną formę, o której mowa w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może nastąpić wyłącznie w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 i art. 265 L.p.a. (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 481/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1086/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14).
Odmienne stanowisko w tym przedmiocie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2359/12, w którym wskazano, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego.
Począwszy od tego orzeczenia takie też stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w kolejnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, za wyjątkiem - co oczywiste - przywołanego pierwotnie obowiązku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a to z uwagi na zmianę stanu prawnego w tym zakresie.
Takie właśnie stanowisko wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniu z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13, postanowieniu 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/15 i wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 530/18.
W szczególności w tym ostatnim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu lub czynności stwierdzających obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalających jej wysokość, które kreują dla strony postępowania zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić chociażby pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jest to zatem - zależnie od charakteru działań podjętych przez podmiot zobowiązany do udzielenia dostępu do informacji publicznej - akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze, że pomimo istotnych w tym zakresie wątpliwości takie stanowisko jest już od wielu lat prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz uwzględniając rolę, jaką w systemie sądownictwa administracyjnego zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny, w przedmiotowej kwestii podzielić należy oceny wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W ślad za tym Sądem należy zatem przyjąć, że ustalenie wysokości opłaty (kosztów) związanych z koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) nie następuje w drodze postanowienia wydawanego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w drodze powiadomienia (informacji) o wysokości opłaty, stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty za przekształcenie informacji publicznej oraz określającej jej wysokość, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, i która ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej.
W sprawie powiadomienia takiego dokonano pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r., które jako akt z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Wbrew odmienny zarzutom skargi stwierdzić należy natomiast, że organ był uprawniony do wyznaczenia wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej i powiadomienia o niej wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Oczywiście ma przy tym rację skarżący, że generalnie w przypadku informacji publicznej zasadą pozostaje bezpłatność dostępu do informacji publicznej. Od zasady tej, jak zresztą w przypadku wielu innych reguł ogólnych, istnieją wyjątki, w tym w szczególności ten wynikający z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Wynika to wprost z przywoływanego w skardze art. 7 ustawy, który w ustępie 7 wprost stanowi, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Nie budzi więc wątpliwości to, że od zasady bezpłatność dostępu do informacji publicznej istnieje wyjątek stypizowany w art. 15 u.d.i.p. Regulacja ta ma charakter normatywny, nie została ona uznana za niezgodną z Konstytucją, ani w żaden inny sposób wyeliminowana z obowiązującego porządku prawnego. Jeżeli chodzi więc o samą zasadę to wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wyjątku od zasady bezpłatność dostępu do informacji publicznej nie można uznać za sprzeczny z przepisami Konstytucji oraz ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wbrew odmiennym zarzutom skargi stwierdzić należy również, że wynikający z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wyjątek od zasady bezpłatność dostępu do informacji publicznej i związana z nim możliwości ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zostały w realiach przedmiotowej sprawy zastosowane w zgodności z obowiązującym prawem.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z przepisu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika wprost, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, to podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Koszty, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. to koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Taki charakter mają koszty, o których powiadomił skarżącego organ albowiem stwierdzić należy, że informacje żądane we wniosku wymagały ich przekształcenia oraz anonimizacji. Informacje te musiały zostać przetworzone przez organ, co wymagało zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy i co uzasadnia zakwalifikowanie ich jako dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Podkreślić należy, że w taki też sposób zagadnienie to postrzegane jest również w orzecznictwie innych sądów administracyjnych. W szczególności wskazać należy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 547/18 wskazano, że należy ogólnie zauważyć, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko sądu I instancji, z którego wynikało, że skarżąca wystąpiła do Szpitala z obszerną ankietą, która zawierała około 300 pytań. Zwrócił uwagę, że Klinika [...] ma przy tym braki kadrowe. Odpowiedź zaś na większość z pytań wymagała przetworzenia informacji i wiedzy specjalistycznej lekarzy i położnych zatrudnionych w Klinice. Zebranie niezbędnych danych, przetworzenie ich i wypełnienie ankiety wymagało zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że w sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając podane przez Szpital okoliczności związane ze zgromadzeniem i udzieleniem wnioskowanej informacji, zasadnie przyjął, że szczególna forma udzielenia informacji, jak i jej zakres uzasadniały uznanie kosztów osobowych za "koszty dodatkowe", o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko Sądu nie zakładało - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - że zasada bezpłatności doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany musi odpowiedzieć na pytania. Sąd wskazał natomiast, że w rozpoznawanej sprawie koszt pracy związanej z udostępnieniem informacji przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, co uzasadnia nałożenie na stronę wnioskującą kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji.
Wbrew odmiennym wywodom skargi brak jest również podstaw do uznania wysokości wyliczonej opłaty za udzielenie informacji publicznej za nadmierną. Niewątpliwie za ugruntowany w orzecznictwie uznać należy pogląd, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Jeżeli zatem organ wykaże, że obsługa wniosku wymagała obciążenia konkretnego pracownika dodatkowymi obowiązkami, wykraczającymi ponad jego czas pracy, bądź też, że utrudniała normalne funkcjonowanie, będzie uprawniony obciążyć go dodatkowymi kosztami, przy czym, ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany, należycie uzasadniony i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów. Taki też charakter mają koszty wyliczone przez organ.
W ocenie Sądu w sprawie brak jest także podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu zaskarżonego aktu doszło do naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Z powyższego przepisu wynika, że jedynym materialnym obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej pozostaje powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Cytowany przepis nie precyzuje ani jaką formę winno mieć to powiadomienie, ani też nie wskazuje jakie elementy konieczne winno ono zawierać, w tym czy powinno ono zawierać uzasadnienie i jaki powinien być ewentualnie stopień szczegółowości uzasadnienia tego aktu. W sprawie organ wywiązał się z obowiązku typizowanego w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. powiadomił wnioskodawcę nie tylko o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji publicznej, ale również wyjaśnił powody takiego postępowania. W piśmie tym zawarto także pouczenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., tj. pouczenia o tym, że wnioskodawca może w terminie 14 dni od dnia powiadomienia dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Udostępnienie informacji publicznej nie jest więc uzależnione od uiszczenia opłaty. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Tak też i w niniejszej sprawie organ przystąpił do wykonywania wniosku i zbierania orzeczeń.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.