II SA/Kr 105/24

II SA/Kr 105/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1886/24 - Wyrok NSA z 2025-08-05
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 1 , 20 , 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie AWSA Anna Kopeć WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. G. i B. K. na uchwałę nr XLIV/607/2023 Rady Gminy Tarnów z dnia 10 sierpnia 2023r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów skargę oddala.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
E. G. i B. K. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XVLIV/607/2023 Rady Gminy Tarnów z dnia 10 sierpnia 2023 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów.
Zaskarżonej uchwale zarzucono w szczególności naruszenie:
1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie prowadzące do nadużycia władztwa planistycznego, tj. nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności nieruchomości należących do skarżących polegające na usankcjonowaniu możliwości prowadzenia uciążliwej działalności gospodarczej (tj. działalności usługowej, produkcyjnej, przetwórczej, bazy, składy, centra logistyczne, itp.) na położonych w m. K. W. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], będących terenami bezpośrednio sąsiadującymi z posesjami skarżących stanowiącymi zabudowane tereny mieszkalne, które od lat są przez skarżących w ten sposób wykorzystywane;
2) art. 10 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie polegające na dopuszczeniu możliwości prowadzenia uciążliwej działalności gospodarczej (tj. działalności usługowej, produkcyjnej, przetwórczej, bazy, składy, centra logistyczne, itp.) na położonych w m. K. W. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] będących terenami bezpośrednio sąsiadującymi z posesjami skarżących stanowiącymi zabudowane tereny mieszkalne, które od lat są przez skarżących w ten sposób wykorzystywane, co nie uwzględnia zasad ładu przestrzennego;
3) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie zasad i trybu sporządzania Studium, a w konsekwencji dopuszczenie do nadużycia przez organ władztwa planistycznego wyrażającego się w nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności przez skarżących polegającego na dopuszczeniu możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej na terenach sąsiadujących z posesją skarżących, stanowiących tereny stricte mieszkalne;
4) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez jego niezastosowanie i pominięcie wymogu zgodnie z którym projekt studium powinien zawierać uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium;
5) art. 10 ust. 1 pkt 3 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 5) lit. a), d), e) i pkt 7) rozporządzenia wojewody tarnowskiego z dnia 16 stycznia 1996 roku w sprawie uznania tworów przyrody za pomniki przyrody (Dz. Urz. Województwa Tarnowskiego z dnia 26.01.1996 roku, nr 1 poz. 2) poprzez jego niezastosowanie skutkujące dopuszczeniem możliwości prowadzenia uciążliwej działalności (tj. działalności usługowej, produkcyjnej, przetwórczej, bazy, składy, centra logistyczne, itp.) na położonych w m. K. W. dz. nr [...] i dz. Nr [...] na których znajdują się pomniki przyrody objęte ochroną i zakazami, które wykluczają możliwość prowadzenia ww. uciążliwej działalności gospodarczej;
6) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w procedurze prawodawczej oraz w treści samego Studium faktu, iż na terenie sołectwa K. W. położony jest Obszar Natura 2000 PLH120090 Biała Tarnowska, który jest usytuowany ok. 1 km od ww. terenów na których dopuszczono możliwość prowadzenia uciążliwej działalności gospodarczej (tj. działalności usługowej, produkcyjnej, przetwórczej, bazy, składy, centra logistyczne, itp.);
7) art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) i pkt 3) oraz art. 19 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 23.07.2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niezastosowanie polegające na nieokreśleniu w Studium:
a) rozwiązań niezbędnych do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu;
b) przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu uwzględniających opiekę nad zabytkami.
c) zasad ochrony zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków;
8) art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 03.10.2003 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie w stosunku do Studium strategicznej oceny oddziaływania na środowisko;
9) art. 72 prawa ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie aktualnego opracowania ekofizjograficznego dla Studium;
10) art. 11 pkt 5 lit c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak uzgodnienia projektu Studium z właściwymi organami ochrony zabytków.
Wobec powyższego skarżące wniosły o stwierdzenie .nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżące wskazały na wstępie, że ich interes prawny wynika z przysługującego im prawa własności. Ich nieruchomości bezpośrednio sąsiadują ze wskazanymi w skardze działkami, których podstawowe przeznaczenie w studium określono jako działalność produkcyjna, usługowa, przetwórcza, bazy, składy, centra logistyczne, itp. Działalność ta ma dla skarżących niewątpliwie uciążliwy, graniczy bowiem bezpośrednio z ich domostwami.
Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zasady proporcjonalności polega zdaniem skarżących na nadmiernej, nieuzasadnionej okolicznościami sprawy ingerencji w ich prawo własności. Wprowadzając sporne postanowienia do Studium organ nie wskazał konkretnej wartości, która uzasadniałaby tak daleko idące ograniczenie prawa własności skarżących polegające na konieczności znoszenia przez skarżących szeroko rozumianych immisji powstałych w związku z uciążliwą działalnością prowadzoną bezpośrednio w sąsiedztwie ich domów. Nie uzasadnia tego w żadnym stopniu interes publiczny, a co najwyżej interes prywatny właściciela tych działek. Dopuszczenie w Studium działalności uciążliwej spowoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności hałas przemysłowy generowany przez maszyny i urządzenia, hałas spowodowany wzmożonym ruchem samochodowym (również w przypadku baz i centów logistycznych), wibracje, kurz, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, emisja nieprzyjemnych zapachów i pyłów oraz innych substancji szkodliwych dla zdrowia ludzkiego. Powyższe potwierdzone zostało postanowieniami Studium, w których jednoznacznie stwierdzono, że na terenach oznaczonych symbolem AG dopuszcza się funkcjonowanie przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, a obszar, na którym taką działalność dopuszczono ma ok. 1,5 ha.
Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy polega na nieuwzględnieniu przeznaczenia działki nr [...], wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy, w której przewidziano możliwość zabudowy tej działki z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
W ramach uzasadnienia naruszenia ładu przestrzennego (art. 10 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy) skarżące wskazały, że na terenie m. K. W. dominującą funkcją zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna charakteryzująca się dużym zagęszczeniem domów jednorodzinnych posadowionych na niewielkich działkach budowlanych. Właśnie w takiej okolicy w Studium dopuszczono uciążliwą działalność, podczas, gdy jest to obszar stanowiący centrum wsi, na którym znajdują się tereny użyteczności publicznej (tereny zielone, tężnia solankowa, siłownia na świeżym powietrzu), a także zabytki i pomniki przyrody.
Skarżące wskazały, że w stosunku do działki nr [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy dopuszczającą możliwość prowadzenia działalności magazynowej, tymczasem faktycznie jest tam już obecnie prowadzona uciążliwa działalność produkcyjna, powodująca emisję nieprzyjemnych zapachów oraz szeregu substancji oraz pociągająca za sobą konieczność wybudowania pieców i wysokich kominów (ok. 15 m). Planowana w Studium zmiana rozszerzy możliwość prowadzenia tej działalności na obszar ok. 2,5-krotnie większy od dotychczasowego.
Wszystkie powyżej wskazane okoliczności i naruszenia stanowią zdaniem skarżących przekroczenie granic władztwa planistycznego.
Zaskarżone studium narusza ponadto normy środowiskowe i dotyczące ochrony zabytków. Rozporządzeniem Wojewody Tarnowskiego z dnia 16 stycznia 1996 roku w sprawie uznania tworów przyrody za pomniki przyrody nadano status pomników przyrody dębom szypułkowym położonym na działkach nr [...] i dz. Nr [...]. Przedmiotowe rozporządzenie przewiduje stosowne środki zapewniające prawną ochronę ww. pomników przyrody, zakazując w promieniu nie mniejszymi niż 15 m licząc od pnia drzewa wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości oraz innego zanieczyszczania wód i gleby (lit. a), ruchu pojazdów (lit. d), budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, linii komunikacyjnych, urządzeń lub instalacji, a także prowadzenia prac ziemnych oraz wykonywania innych czynności mogących uszkodzić lub zniszczyć pomnik przyrody. Na działkach nr [...], [...] i [...] znajdują się natomiast obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków.
Zdaniem skarżących organ planistyczny nie dopełnił też szeregu wymogów proceduralnych, w szczególności:
a) wbrew treści art. 46 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie przeprowadzono strategicznej oceny oddziaływania Studium na środowisko;
b) wbrew treści art. 72 ustawy prawo ochrony środowiska nie przeprowadzono aktualnego opracowania ekofizjograficznego;
c) wbrew treści art. 11 pkt 5 lit c) projekt Studium nie został uzgodniony z właściwymi
organami ochrony zabytków.
Organ wniósł w odpowiedzi o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi oraz obciążenie kosztami skarżących.
Organ argumentował w pierwszej kolejności, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie może naruszać interesu prawnego skarżących, co przemawia za odrzuceniem skargi.
W odpowiedzi na zarzuty skargi organ wyraził przekonanie, że dochowane zostały wymogi proceduralne związane z uchwaleniem studium, określone przepisami ustawy oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2405).
Zapewniano zainteresowanym mieszkańcom możliwość czynnego udziału w przygotowaniu projektu planu, a także uwzględniano częściowo zgłaszane uwagi. Skarżące jednak nie skorzystały z możliwości partycypacji w procedurze planistycznej.
Podkreślono, że pierwszy etap prac nad projektem studium obejmował aktualizację opracowania ekofizjograficznego oraz przeprowadzenie analiz: społecznej, środowiskowej, ekonomicznej, prognozy demograficznej oraz bilansu terenów. W kolejnym etapie przygotowano projekt studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zakres przekształceń i kierunków zmian w strukturze przestrzennej dla obszarów gminy Tarnów sformułowano w odniesieniu do wyodrębnionych strukturalnych terenów funkcjonalnych, którym przypisano funkcję wyrażoną poprzez odpowiednie przeznaczenie terenu. Wydzielono je uwzględniając istniejący stan zagospodarowania, analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozowane potrzeby rozwojowe gminy, prognozy demograficzne, uwarunkowania wynikające z przepisów odrębnych.
Organ wskazał, że w przypadku działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] usankcjonowano w studium stan istniejącego zagospodarowania działek gruntu, na których prowadzona jest aktualnie działalność gospodarcza. Zmiana tego przeznaczenia oznaczałaby naruszenie prawa własności podmiotów, prowadzących tam działalność usługową i produkcyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii interesu prawnego skarżących , istnienie którego determinuje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżące są właścicielkami działek o nr [...] oraz [...] położonych w K. W. , gm. T. – objętych zakresem obszarowym kwestionowanej Uchwały. Oznacza to, iż w zakresie tych nieruchomości a także nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tych działek (tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]– oznaczonych w Studium symbolem AG , które przewidziano jako tereny aktywności gospodarczej tj. działalności usługowej, produkcyjnej, przetwórczej, bazy, składy, centra logistyczne, itp. - które z racji swojego przeznaczenia mogą oddziaływać na nieruchomości sąsiednie – skarżące posiadają interes prawny uzasadniający skuteczne złożenie skargi. Przeznaczenie gruntów sąsiednich może w przedmiotowej sprawie naruszać interes prawny skarżących, w tym sensie, że bezpośrednie sąsiadowanie z terenami aktywności gospodarczej w sposób zdecydowany może wpływać i wpływa na wykonywanie prawa własności na działkach skarżących powodując określone uciążliwości ( np. zwiększony hałas, ruch, immisie) związane z takim sąsiedzkim oddziaływaniem, co wpływa na jakość, dogodność i sposób korzystania z prawa własności skarżących.
Konsekwencją natomiast uznania, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących - jest merytoryczne jej rozpoznanie, przy czym podkreślić należy, iż zakres indywidualnego interesu prawnego skarżących nie dotyczy całego zasięgu obszarowego objętego Studium.
W pierwszej kolejności merytorycznych rozważań odnieść się należy do zakwestionowanej przez skarżące procedury uchwalenia przedmiotowego Studium. W ocenie Sądu analiza akt procedowania Studium prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż procedura podejmowania tego aktu w żaden sposób nie narusza właściwych w tym zakresie przepisów prawa – w szczególności treści art. 9,11,12 ustawy z dnia 27 marca 2023r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej w dacie procedowania Studium ( Dz.U. 2023. 977 – t.j.)
W kwestii zachowania wymogów procedury uchwalenia Studium - wskazać należy, iż związana z tym procedura zainicjowana została uchwałą nr XLIII/ 475/2018 Rady Gminy Tarnów o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 26.09.2018 r. zmienionej uchwałą nr XVI1/236/2020 Rady Gminy Tarnów o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 19.08.2020 r.
W ramach badanej procedury podjęto i dokonano kolejnych czynności, których potwierdzenie znajduje się w aktach:
1) wymieniona wyżej Uchwała nr XLIII/ 475/2018 Rady Gminy Tarnów o przystąpieniu do sporządzenia studium;
2) Uchwała nr XVIl/236/2020 Rady Gminy Tarnów o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 19.08.2020 r..
3) Ogłoszenie prasowe i obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wraz z dowodami ich ogłoszenia - 24.05.2020 r.
4) Pisemne zawiadomienia instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu studium o przystąpieniu do jego sporządzenia wraz z dowodami ich doręczenia - 16.05.2019 r.
5) Odpowiedzi instytucji i organów.
6) Wnioski złożone do projektu studium.
7) Rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt studium w sprawie rozpatrzenia wniosków - 02.06.2020 r.
8) Materiały planistyczne, o których mowa w § 3 ust. 1, wraz z wnioskami wynikającymi z ich analizy.
9) Materiały planistyczne, o których mowa w § 3 ust. 2.
10)Dowody przekazania projektu studium do zaopiniowania i uzgodnień.
11) Uzgodnienia do projektu studium.
12) Opinie do projektu studium.
13) Ogłoszenie prasowe i obwieszczenia o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu wraz z dowodami ich ogłoszenia z dn. 13.01.2021 r.
14) Protokół z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami z dn. 15.02.2021 r.
15) Uwagi zgłoszone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium.
16) Wykaz uwag wraz z rozstrzygnięciem organu sporządzającego projekt studium.
17) Dowody potwierdzające czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag: opiniowanie, wyłożenie do publicznego wglądu, uwagi z Wykazem uwag z rozstrzygnięciem Wójta Gminy Tarnów z dn. 7.02.2022r.
18) Wnioski dotyczące obszarów rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii.
19) Dowody potwierdzające czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag jak wyżej: opiniowanie, wyłożenie do publicznego wglądu, dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami 29.05.2023 r, uwagi z wykazem uwag z rozstrzygnięciem Wójta z dnia 7.07.2023 r.
20) lnformacja o składzie zespołu autorskiego projektu studium.
21) Uzgodnienie zakresu Prognozy Oddziaływania na Środowisko.
22) Podsumowanie Strategicznej Oceny Oddziaływania na Środowisko.
23) Uzasadnienie Strategicznej Oceny Oddziaływania na Środowisko.
24) Prognoza Oddziaływania na Środowisko.
25) Pisma do zarządców sieci przesyłowych dotyczące przebiegu sieci.
26) Uchwała nr XLIV/607/2023 Rady Gminy Tarnów z dnia 10.08.2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Tarnów.
W ocenie Sądu organ dochował wymogów co do procedur określonych przepisami z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2405). W ramach procesu uchwałodawczego przygotowano odpowiednie dokumenty, we właściwy sposób informowaniu o przystąpieniu i o kolejnych krokach procedowania Studium, zasięgnięto wymaganych opinii i uzgodnień, dokonano niezbędnych opracowań w na użytek procedowanego Studium, dokonano dyskusji publicznej o propozycjach zawartych w Studium, podjęto uchwałę o uchwaleniu Studium a następnie ją opublikowano.
Podkreślić należy, iż w ramach procedury przed podjęciem uchwały zapewniano także zainteresowanym mieszkańcom możliwość czynnego udziału w przygotowaniu projektu Studium , a także uwzględniano częściowo zgłaszane uwagi. Podkreślić też należy, ze pierwszy etap prac nad projektem Studium obejmował aktualizację opracowania ekofizjograficznego oraz przeprowadzenie analiz: społecznej, środowiskowej, ekonomicznej, prognozy demograficznej oraz bilansu terenów. W kolejnym etapie przygotowano projekt Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Dalsze prace nad projektem Studium obejmowały uzyskanie opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej oraz dokonanie uzgodnień i opinii z właściwymi organami m.in. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie (Wydział Spraw Terenowych w Tarnowie) oraz Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Krakowie (Delegatura w Tarnowie). Następnie projekt Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wyłożono do publicznego wglądu, w trakcie wyłożenia odbyła się dyskusja publiczna, mieszkańcy mieli także możliwość składania uwag do projektu Studium oraz prognozy oddziaływania na środowisko. Zauważyć też należy, że etapy procedury związane z opiniowaniem i uzgadnianiem oraz wyłożeniem projektu Studium do publicznego wglądu, były dwukrotnie powtarzane w związku z wprowadzonymi zmianami wynikającymi ze sposobu rozpatrzenia zgłoszonych przez mieszkańców uwag przez Wójta Gminy Tarnów. Tereny o przeznaczeniu AG w miejscowości K. W. były ujawnione już w pierwszej wersji Studium co oznacza, iż ta decyzja planistyczna trzykrotnie była konsultowana z interesariuszami w ramach procedury wyłożeniu studium do publicznego wglądu.
Wobec powyższego zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia procedury uchwalania skarżonego Studium są bezzasadne.
Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów związanych z zasadami obowiązującymi organ przy opracowywaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, iż zostały one określone w treści art. 10 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2023r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej w dacie procedowania Studium ( Dz.U. 2023. 977 – t.j.)
.
Z treści powołanego przepisu wynika, iż :
1. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z:
1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;
2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;
2a) diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy;
3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego;
4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
4a) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych;
5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, zgodnie z uniwersalnym projektowaniem;
6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia;
7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:
a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,
b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,
c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę;
8) stanu prawnego gruntów;
9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych;
10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych;
11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla;
12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych;
13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami;
14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych;
15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.
2. W studium określa się w szczególności:
1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:
a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego,
b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy;
2) (uchylony);
3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk;
4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym;
7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa;
8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej;
9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej;
11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych;
12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny;
13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120);
14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji;
14a) obszary zdegradowane;
15) granice terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa;
16) (uchylony).
2a. Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2) urządzeń innych niż wolnostojące.
3. (...)
3a. Jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane.
3b - 4 (...).
5.
Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:
1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:
a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,
b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;
5) określa się:
a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;
6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.
6. Działania, o których mowa w ust. 5, mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium.
7.
Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę:
1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat;
2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%.
Analiza dokumentacji skarżonego Studium implikuje wniosek , że wymienione wyżej zasady dotyczące tworzenia dokumentu studium zostały zachowane, a zarzuty skarżących w tym zakresie nie są zasadne.
Zakres przekształceń i kierunków zmian w strukturze przestrzennej dla obszarów gminy Tarnów sformułowano w odniesieniu do wyodrębnionych strukturalnych terenów funkcjonalnych, którym przypisano funkcję wyrażoną poprzez odpowiednie przeznaczenie terenu. Wydzielono je uwzględniając istniejący stan zagospodarowania, analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozowane potrzeby rozwojowe gminy, prognozy demograficzne, uwarunkowania wynikające z przepisów odrębnych. Tereny zostały wydzielone zgodnie z wytyczonym kierunkiem zmian, z uwzględnieniem istniejącego i planowanego zainwestowania w zakresie mieszkalnictwa, usług, produkcji, rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Mając na uwadze skalę opracowania dokumentu, jakim jest studium oraz ze względu na specyfikę zagospodarowania terenów zabudowanych, tj. przeplatanie się w obrębie obszarów kilku funkcji- tj. terenów zabudowy mieszkaniowej, zabudowy usługowej, produkcyjnej komunikacji oraz dynamikę zmian przestrzennych, wyróżniono w strukturze funkcjonalno-przestrzennej gminy tereny o charakterze wielofunkcyjnym, w oparciu o wiodącą funkcję pełnioną przez dany obszar. W przypadku działek położonych w miejscowości K. W. usankcjonowano w Studium stan istniejącego zagospodarowania działek gruntu o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - z uwagi na występowanie na tym terenie funkcjonujących obiektów usługowych i produkcyjnych, w których prowadzona jest od wielu już lat oraz aktualnie działalność gospodarcza, co jest zgodne z danymi zawartymi w Ewidencji Gruntów i Budynków, gdzie wskazane działki to przede wszystkim tereny przemysłowe. W związku z powyższym ww. działki zostały zakwalifikowane w studium jako: "Tereny aktywności gospodarczej AG - podstawowe przeznaczenie terenów AG pod usługi oraz działalność produkcyjną, przetwórczą, bazy, składy centra logistyczne, itp. Podstawowe przeznaczenie terenów AG1- eksploatacja surowców. Poza obiektami budowlanymi związanymi z funkcją podstawową możliwa jest lokalizacja obiektów administracyjno - technicznych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dróg dojazdowych i wewnętrznych, parkingów, garaży, terenów zieleni, urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii z wykorzystaniem promieniowania słonecznego - elektrownie słoneczne - z uwzględnieniem ograniczeń w zakresie mocy oraz sposobu sytuowania regulowanych przepisami odrębnymi. "
Zarzuty skarżacych koncentrują się przede wszystkim wokół kwestii, iż wyznaczenie terenów produkcyjnych w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych (na których skarżące posiadają swoje nieruchomości) powoduje nadmierne ograniczenie ich prawa własności, wskazuje na nadużycie władztwa przez organ wyrażającego się w nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności przez skarżących polegającego na dopuszczeniu możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej na terenach sąsiadujących z posesją skarżących, stanowiących tereny stricte mieszkalne.
Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy w pierwszej kolejności – o czym była już wyżej mowa, iż kwestionowane Studium przede wszystkim uwzględnia uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu – co jest wprost realizacją zalecenia wynikającego z cytowanego wyżej art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp. Fakt umiejscowienia terenów przemysłowych oznaczonych symbolem AG w pobliżu terenów mieszkalnych nie jest przypadkowy, ani arbitralny – lecz wynika z istniejącego już od kilkudziesięciu lat faktycznego wykorzystywania danego terenu. Co więcej wskazać należy, iż jak wynika z Załącznika nr 1 Zmian w przeznaczeniu Terenu zawartego w aktach opracowania studium pod pozycją 5 wskazany jest konkretnie teren od przeznaczeniu AG w K. W. , którego dotyczy skarga w niniejszej sprawie. Z analizy porównania zmiany przeznaczenia sprzed i po uchwaleniu kwestionowanego Studnium wynika jednoznacznie , iż ostatecznie teren AG został zmniejszony w swoim zasięgu blisko o połowę, a tereny które wyłączono z obszaru AG przeznaczono pod usługi (UP) oraz zabudowę mieszkaniową (WM). Zatem zarzut wielokrotnego powiększenia terenu AG, na który wskazują skarżące nie znajduje potwierdzenia w realiach sprawy, jest wręcz odwrotnie - teren pierwotnie przeznaczony pod AG uległ istotnemu okrojeniu ( w dużej mierze pod zabudowę mieszkaniową) i obejmuje pratycznie tylko ten teren, na którym od co najmniej 1995r. funkcjonuje istniejący do dziś zakład produkcyjny oraz teren opisany w GEGiB jako tereny przemysłowe. Organy Gminy w ten sposób w ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi wyważyły zatem prawo własności poszczególnych właścicieli i interes publiczny, bowiem starały się uwzględnić nie tylko interes właścicieli gruntów mieszkaniowych, ale również interes właściciela gruntów produkcyjnych, dążąc do wyważenia i pogodzenia możliwości wykonywania swojego prawa własności tak przez właścicieli terenów mieszkalnych jak i właściciela terenów produkcyjnych, który na przedmiotowym obszarze znajduje się już od szeregu lat.
W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do wyrażenia poglądu, aby zaskarżona uchwała była niezgodna z jakimkolwiek przepisem, chroniącym własność. Władztwo planistyczne należy ujmować jako ustawowe upoważnienie organów gminy do określenia w sposób jednostronny i władczy przeznaczenia gruntów położonych na obszarze działania gminy oraz określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy niezależnie od tego, do kogo należą. Przysługujące organom gminy prawo do władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu może się dokonywać wbrew woli właścicieli gruntów objętych studium lub planem. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może – pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa - samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.
Odnosząc się do zarzutów niezastosowanie i pominięcie w procedurze uchwałodawczej oraz w treści samego Studium właściwych zapisów dotyczących ochrony przyrody, środowiska oraz właściwej opieki i ochrony zabytków wskazać należy, iż jest to zarzut całkowicie bezpodstawny. Analiza akt uchwałodawczych, jak również części tekstowej i graficznej Studium prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż zarówno ochrona przyrody jak i ochrona zabytków została w Studium uwzględniona. Kwestii zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk poświęcony został cały rozdział 3 Części II Studium "Kierunki i polityka przestrzenna" , zaś zasadom ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków poświęcony został Rozdział 4 oraz Załącznik nr 3a i 3b Części II Studium "Kierunki i polityka przestrzenna" , oraz Rozdział 5 oraz Załącznik nr 1A i 1b Części I Studium "Uwarunkowania rozwoju". Z zapisami tekstowymi Studium koresponduje część graficzna Studium.
Odnosząc powyższe do zakwestionowanego terenu AG wskazać należy, iż na terenie tym zaznaczono wyraźnie obiekty wpisane do rejestru zabytków jak i pomniki przyrody, wskazano ich liczbę i precyzyjne położenie. Obostrzenia wynikające z zapisów części tekstowej Studium i umiejscowienia tych obiektów na zakwestionowanym obszarze AG wprowadza konkretne i określone obowiązki wynikające z powyższego faktu dla właściciela tych terenów. Podobnie, zarówno część tekstowa jak i graficzna Studium odnosi się do obszarów Natura 2000 objętego obszarem Studium.
Konkludując powyższe rozważania wskazać należy, iż zgodnie z wypracowanymi w orzecznictwie zasadami naruszenie procedury lub zasad sporządzania studium skutkujące nieważnością tego aktu w całości lub w części, musi mieć charakter naruszenia istotnego. Naruszenie to musi zatem wywierać skutki jakie w państwie praworządnym nie mogą być zaakceptowane. W ocenie Sądu, aby uznać studium za nieważne, musi ono zawierać zapisy wymuszające w uchwalanym w przyszłości miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawarcie przepisów sprzecznych z obowiązującym porządkiem prawnym. Takich naruszeń w przypadku kwestionowanej uchwały nr XVLIV/607/2023 Rady Gminy Tarnów z dnia 10 sierpnia 2023 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów Sąd nie dostrzega.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.