I OSK 811/22

I OSK 811/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Lu 589/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-01-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
` Sygn. akt I OSK 811/22 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 589/21 w sprawie ze skargi Z.R. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) odstępuje od zasądzenia od Z.R. na rzecz Gminy Lublin zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 589/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.R. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:
I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...];
II. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego Z.R. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Starosta Lubelski działając na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 141 ust. 2, art. 142 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej u.g.n.) orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0547 ha (pkt I) i jednocześnie odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0069 ha, położonej w Lublinie przy ul. [...] oraz nr [...] o pow. 0,1449 ha, położonej w Lublinie przy ul. [...] (pkt II) i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, tj. w pozostałym obszarze dawnej działki nr [...] (pkt III).
Jednocześnie organ wskazał osoby na rzecz, których następuje zwrot wskazanej działki oraz przysługujące im udziały (pkt IV) oraz kwotę podlegającą zwrotowi Gminie Lublin tytułem zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt VII).
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że działka nr [...] o pow. 0,9150 ha, położona w Lublinie, stanowiąca własność J.R., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta Lublina z [...] listopada 1978 r. znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".
Wnioskiem z 26 lutego 2009 r. spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości wystąpili o jej zwrot podnosząc, że na jej części cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
W dniu 2 lipca 2010 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, podczas których uprawniony geodeta okazał granice zawnioskowanego do zwrotu gruntu. Obecni na oględzinach ustalili, że działka nr [...] zagospodarowana została pod parking utwardzony asfaltem, ogrodzony siatką na słupkach metalowych, z metalową bramą. W granicach działki od strony ul. [...] znajduje się asfaltowy wjazd na parking, murowany budynek śmietnika wraz z asfaltowym dojazdem oraz trzepak. W dalszej części, poza ogrodzeniem parkingu teren porośnięty jest trawą i chwastem (wykoszonym), znajduje się na nim kilka drzew oraz 2 latarnie, a od strony ul. [...] istnieje nasyp ziemny.
Działka nr [...] położona przy ul. [...] (projektowana działka nr [...]) porośnięta jest wysokim chwastem, trawą, krzewami samosiewnymi i kilkoma drzewami. Niewielka część działki, granicząca z ciągiem pieszym utwardzona została asfaltem.
Grunt oznaczony w dokumentacji jako nr [...] stanowi część drogi dojazdowej utwardzonej kostką.
W toku postępowania ustalono również, że zawnioskowany do zwrotu grunt w dacie wywłaszczenia objęty był miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" w Lublinie zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta Lublin Nr 21 z 17 sierpnia 1976 r. Zgodnie z w/w opracowaniem, teren oznaczony nr [...], położony przy ul. [...], przeznaczony był częściowo pod realizację parkingo-garażu w ramach budowy osiedla "[...]" (oznaczenie Ł 8 KS) oraz w części pod pas drogowy projektowanej ulicy miejskiej (oznaczenie 037 KN II). Natomiast obszar oznaczony w dokumentacji jako działki nr [...] i [...], położony przy ul. [...], przeznaczony był pod tereny usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach realizacji osiedla "[...]" (symbol R 2 UHp).
Plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "[...]" zatwierdzony został decyzją Prezydenta Miasta Lublina z [...] kwietnia 1978 r. znak: [...], jednakże w archiwum wydziału nie odnaleziono ostemplowanego załącznika graficznego do w/w decyzji. Z nieostemplowanej planszy planu realizacyjnego osiedla "[...]" wynika, że obszar oznaczony w dokumentacji nr [...] i [...] miał zostać zagospodarowany pod budynek opisany "Rzemiosło". Przedmiotowy teren graniczy z obszarem przeznaczonym pod parkingi wraz z dojazdem.
Z planu realizacyjnego osiedla "[...]", wynika zaś, że obszar projektowanej działki nr [...], położonej przy ul. [...] miał być zagospodarowany pod parking oraz obszar zieleni.
Po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, Starosta Lubelski decyzją z [...] października 2014 r. orzekł o zwrocie projektowanej działki nr [...] o pow. 0,1449 ha (oznaczenie w dokumentacji geodezyjnej jako nr [...]) oraz projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0547 ha (oznaczenie w dokumentacji jako nr [...]). Postępowanie w pozostałym zakresie zostało umorzone zgodnie z wnioskiem spadkobierców byłego właściciela nieruchomości.
Organ rozpatrując sprawę uznał, że działki te nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Obszar oznaczony projektowanym nr [...], położony przy ul. [...], przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach realizacji osiedla "[...]"; na przedmiotowym terenie miał powstać budynek. Na podstawie oględzin terenu ustalono, że na w/w obszarze nie zrealizowano żadnej inwestycji. Teren jest porośnięty trawą i chwastem oraz krzewami i drzewami. Obszar działki nr [...], położony przy ul. [...], zajęty pod zatokę parkingową i obszar zieleni, znajduje się natomiast w granicach osiedla mieszkaniowego "[...]", a nie osiedla "[...]", którego realizacja wskazana została jako cel wywłaszczenia.
Wojewoda Lubelski decyzją z [...] lutego 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty Lubelskiego odnośnie zasadności zwrotu wskazanych działek, wytknął jednak, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia wierzytelności wynikającej z obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za wywłaszczony grunt. Wojewoda zwrócił również uwagę na fakt, że zaprojektowany przez geodetę nr działki [...] został wykorzystany w innym postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w obszarze tej samej działki ewidencyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 301/15 oddalił skargę Gminy Lublin na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Lubelskiego. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia nieścisłości związanych z numeracją działek. Jednocześnie Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, co do oceny zbędności zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości oraz konieczności zwrotu nakładów powodujących zwiększenie wartości zwracanych nieruchomości.
Wyrokiem z 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1599/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Lublin wniesioną od ww. wyroku. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji dokonał w zaskarżonym wyroku oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości, lecz ocena ta nie ma znaczenia w sprawie i nie może być uznana za wiążącą.
Kolejny raz rozstrzygając sprawę Starosta Lubelski - przywołaną na wstępie decyzją - uznał, że jedynie obszar projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0547 ha podlega zwrotowi, czym podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z [...] października 2014 r. Cel wywłaszczenia w postaci budowy ośrodka usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności nie został bowiem na przedmiotowym terenie zrealizowany. Zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi część obszaru porośniętego trawą, chwastem i pojedynczymi drzewami. Teren został uporządkowany dopiero w toku prowadzonego postępowania. W 2010 r., przedmiotowy teren nie był uporządkowany, porośnięty był chwastem oraz krzewami i drzewkami pochodzącymi z samosiewu. Roślinność znajdująca się na nieruchomości miała charakter przypadkowy, co nie pozwala na przypisanie temu obszarowi cech zieleni osiedlowej.
W odniesieniu do obszaru oznaczonego projektowanym nr [...] o pow. 0,0069 ha położonego przy ul. [...] (wykazanego w dokumentacji jako nr [...]) organ wskazał, że teren ten utwardzony został kostką brukowa i stanowi część dojazdu do pobliskich garaży. Teren został zagospodarowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] stycznia 1990 r. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" zatwierdzonym dnia 17 sierpnia 1976 r. powyższy obszar stanowił część terenu przeznaczonego pod ośrodek usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności. Obszar ten graniczył z terenem przeznaczonym w miejscowym planie pod parkingo-garaże. Również w planie realizacyjnym osiedla "[...]" obszar działki nr [...] położony był na pograniczu obszaru handlowo-usługowego i terenu parkingo-garaży. W ocenie organu teren został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Droga dojazdowa służąca obsłudze komunikacyjnej kompleksu budynków garażowo-usługowych stanowi bowiem infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, należało więc odmówić zwrotu w/w części wywłaszczonej nieruchomości.
W stosunki zaś do południowej części dawnej działki nr [...], położonej przy ul. [...], organ wskazał, że nie podtrzymuje stanowiska wyrażonego w decyzji z [...] października 2014 r. Jak podał teren ten zagospodarowany został w ramach osiedla "[...]" pod parking i otaczający go teren zielony. Przesłanki zwrotu nieruchomości nie może natomiast stanowić fakt, iż nieruchomość została zagospodarowana pod infrastrukturę innego osiedla mieszkaniowego, niż wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Decydującym jest bowiem fakt użytkowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie Starosty Lubelskiego, "[...]" jak i "[...]" są osiedlami wielorodzinnymi, zrealizowanymi wraz z urządzeniami usług podstawowych i towarzyszących. Infrastruktura zlokalizowana na terenie działki, bez względu na to, na jakim osiedlu się znajduje, jest jego uzupełnieniem pełniącym taką samą funkcję. Tym samym działka ta nie może podlegać zwrotowi jako zbędna na cel wywłaszczenia.
Wojewoda Lubelski decyzją z [...] czerwca 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podzielił w całości stanowisko w niej wyrażone.
Wyrokiem z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 418/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wskazując na okoliczność skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, uchylił decyzje Wojewody.
Ponownie rozstrzygając sprawę Wojewoda Lubelski decyzją z [...] czerwca 2021 r. uchylił decyzję Starosty Lubelskiego w punkcie I, IV, V, VI, VII, VIII, IX i X, dotyczącym zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0547 ha, położonej przy ul. [...] i odmówił zwrotu ww. działki, a w pozostałej części, tj. w pkt II i III, utrzymał ją w mocy.
Zdaniem Wojewody Lubelskiego, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił zwrotu działki nr [...] i nr [...]. W ocenie organu, ustalony sposób zagospodarowania nieruchomości nie daje podstaw do orzeczenia o ich zwrocie.
Działka nr [...], stanowi teren przeznaczony pod parkingo - garaże i wraz z towarzyszącą zielenią służy obsłudze położonych w bezpośrednim sąsiedztwie bloków wielorodzinnych. Takie urządzenie działki mieści się w pojęciu osiedla mieszkaniowego jakie akceptuje się w judykaturze, a przez które rozumiana jest nie tylko budowa typowych budynków mieszkalnych ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Zdaniem organu nie może mieć znaczenia, że wywłaszczona działka została zabudowana w ramach innego osiedla mieszkaniowego, niż wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Decydującym jest bowiem fakt jej użytkowania zgodnie z celem wywłaszczenia. Skoro zatem przeznaczenie terenu nie uległo zmianie, to fakt, że osiedle to posiada inną nazwę niż wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej ma drugorzędne znaczenie. Z kolei obszar oznaczony położony przy ul. [...] w Lublinie (wykazany w dokumentacji jako nr [...]) utwardzony został kostką brukową i stanowi część dojazdu do pobliskich garaży.
Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska Starosty Lubelskiego w przedmiocie orzeczenia zwrotu nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...]. Zdaniem Wojewody, Starosta Lubelski błędnie uznał, że do dnia dzisiejszego działka ta nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Jak wskazał, z analizy materiałów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia wynika, że projektowana działka nr [...] położona jest w obszarze, gdzie zaplanowano wybudowanie budynku opisanego jako "Rzemiosło" Zawnioskowany do zwrotu teren obejmuje część planowanego budynku oraz część otaczającego budynek terenu.
Pismem z 15 lipca 2021 r. Z.R. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Starosty Lubelskiego w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt II tej decyzji.
We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2019r., nr [...].
Sąd I instancji podzielił stanowisko wskazywane wielokrotnie zarówno przez tutejszy sąd, jak i inne sądy administracyjne, które również słusznie prezentuje w sprawie organ odwoławczy, że realizacja celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, w tym budowę ciągów komunikacyjnych, parkingów, boisk sportowych oraz terenów zielonych. Oczywistym bowiem jest, że budowa osiedla mieszkaniowego stanowi infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle pozyskanych przez organ pierwszej instancji dokumentów objęta żądaniem zwrotu działka nr [...], położona była w obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach realizacji osiedla "[...]" (oznaczenie w planie - R2 UHp). Jak wynika z analizy rysunku planu realizacyjnego osiedla "[...]", na tym terenie miał powstać budynek opisany jako "Rzemiosło".
Bezsporne przy tym jest, że na wskazanym obszarze nie zrealizowano żadnej inwestycji. Teren w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości był porośnięty trawą i chwastem oraz krzewami i drzewami (teren został skoszony i uporządkowany dopiero po wszczęciu przedmiotowego postępowania). Niewielka część działki utwardzona została wylewką asfaltową. Co więcej z akt sprawy, jednoznacznie wynika, że wskazany stan zaniedbania i braku użytkowania terenu nie był stanem przejściowym, lecz trwałym istniejącym od dłuższego czasu. Na działce brak jest jakichkolwiek śladów zorganizowanej działalności człowieka polegającej na wykonaniu jakichkolwiek robót inwestycyjnych.
W ocenie sądu, przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało ponad wszelką wątpliwość, że na analizowanym gruncie nie doszło jednakże do realizacji ani wskazanych wyżej obiektów ani jakiejkolwiek innej infrastruktury osiedla mieszkaniowego w tym infrastruktury osiedla w postaci zieleni osiedlowej, jak to uznał Wojewoda. Trafnie w tym zakresie podnosił skarżący, że za zieleń osiedlową nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów, a więc zieleni niezaplanowanej i niezorganizowanej celowo. Innymi słowy, znajdowanie się na terenie objętym wnioskiem o zwrot jakiejkolwiek zieleni nie świadczy o tym, iż jest to zieleń osiedlowa.
Z tych też względów, za wadliwe należało uznać stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku podstaw zwrotu działki nr [...]. Warto przy tym wspomnieć, że tożsame z prezentowanym przez sąd stanowisko wyraził Wojewoda zarówno w decyzji z [...] czerwca 2020 r. jak i wcześniejszej z [...] lutego 2015 r., gdzie kategorycznie podkreślał brak zagospodarowania tej działki zgodny z celem wywłaszczenia.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego bezzasadna jest także argumentacja organu odwoławczego wskazująca, że parking położony na części działki nr [...] służy obsłudze bloków wielorodzinnych stanowiąc infrastrukturę osiedlową. Oczywiście, można by się z tym zgodzić, nawet pomijając fakt, iż jest to parking komercyjny a nie osiedlowy, nie jest jednak wcale obojętne gdzie infrastruktura osiedlowa się znajduje. Infrastruktura ta znajdująca się w osiedlu "[...]", a tym samym nie jest uzupełnieniem funkcji osiedla "[...]", które to osiedle zostało wskazane w decyzji wywłaszczeniowej.
Ponadto Sąd I instancji dodał, że działka nr [...] podobnie jak działka nr [...] nie została nigdy udostępniona w jakiejkolwiek formie prawnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i wykorzystywana była na prywatny parking, natomiast celem wywłaszczenia była budowa osiedla realizowanego w ramach budownictwa uspołecznionego (spółdzielczego). Końcowo Sąd wskazał na brak podstaw do zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0069ha zajętej pod drogę dojazdową do garaży.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Lublin reprezentujący Gminę Lublin zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.)- dalej p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.) - dalej u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż:
- powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem wywłaszczenia,
- nie nastąpiła uzasadniająca zwrot nieruchomości zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikacja inwestycji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenia,
2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego mimo tego, że nie było ku temu podstaw, gdyż organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania ani prawa materialnego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie,
ewentualnie o
2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi Z.R.,
3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Z.R. wnosząc oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) dalej p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna Gminy Lublin częściowo ma usprawiedliwione podstawy.
Strona skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu opartego na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Prezydent zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonanie obowiązku kontroli legalności organu administracji publicznej.
Zarzut ten jest oczywiście niezasadny. Pomijając nawet wadliwość sformułowania tego zarzutu (pkt 1 art. 145 § 1 p.p.s.a składa jeszcze z trzech podpunktów oznaczonych literami a, b, c, a o różnej treści normatywnej), przywołany przez Skarżącego przepis jest przepisem wynikowym, wskazującym jakiej treści wyrok Sąd jest zobowiązany wydać w razie ustalenia, że zaskarżona decyzja (postanowienie) narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne także, sam przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej w zakresie w jakim jej autor zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dążąc do zakwestionowania stanowiska sądu aprobującego ustalenia faktyczne organu (a do tego zmierza w istocie skarżący stawiając zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej) autor skargi kasacyjnej winien przywołać przepisy ustawy procesowej regulującej działanie organu, w tym przypadku przepisy k.p.a., które w jego ocenie naruszone zostały przez organy, a którego to naruszenia w jego ocenie nie dostrzegł sąd pierwszej instancji. Zarzut ten winien być powiązany z odpowiednimi przepisami ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi czyli p.p.s.a. Skarżący takiego zarzutu nie postawił, w związku z czym dokonując oceny podniesionego przez niego zarzutu naruszenia prawa materialnego uwzględnić należy stan faktyczny przyjęty przez Sąd Wojewódzki za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Skarżący zarzut naruszenia prawa materialnego uzasadnia błędną wykładnią art. 136 ust. ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., a w konsekwencji przyjęciem, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.
Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W świetle zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia następuje przez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie można przy tym pominąć, że jeżeli roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, określone w art. 136 i nast. u.g.n., stanowi restytucję prawa nabytego w drodze umowy poprzedzającej wszczęcie administracyjnej procedury wywłaszczenia, ze względu na niezrealizowanie celu tego nabycia, obecnie cel ten należy oceniać według tych dowodów i dokumentów, które służyły jego identyfikacji do zawarcia umowy nabycia, a przy jej niezawarciu, do wydania decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 726/15, wyrok NSA z 20 maja 2021 r. I OSK 4056/18, publik. CBOSA).
W przedmiotowej sprawie decyzją wywłaszczeniową Prezydenta Miasta Lublina z [...] listopada 1978 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. Nr 10 poz. 64 z 1974 z późń. zm.) została wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w Lublinie, działka nr [...] o pow. 9150 m2, stanowiąca własność J.R. Postępowanie wszczęte wnioskiem następców prawnych poprzedniego właściciela z 26 lutego 2009 r., po ostatecznym jego sprecyzowaniu, dotyczyło zwrotu działek o numerach [...] (poprzednio [...]) o pow. 0,0547 ha, [...] o pow. 0,0069 ha i [...] o pow. 0,1449 ha. W ocenie sądu tylko na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, natomiast na pozostałych ten cel nie został zrealizowany i winny podlegać zwrotowi, co powoduje konieczność uchylenia decyzji obu instancji i orzeczenia na nowo w obu instancjach.
Organy o prowadziły, a także ustalały przesłanki zwrotu oraz rozliczenie należności w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, odrębnie w stosunku do poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości dokonanego po jej wywłaszczeniu. W tej sytuacji konieczne jest także odniesienie się przez Sąd Kasacyjny do oceny przesłanek zwrotu osobno dla każdej z tych działek.
Odnośnie działki nr [...] o pow. 0,1449 ha kwestią sporną jest to, czy zagospodarowanie tej pod infrastrukturę osiedle "[...]" może być uznane za dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, jakim była realizacja osiedla "[...]". Kategoria modyfikacji celu wywłaszczenia nie ma charakteru normatywnego, kryterium takiego nie przewiduje żaden przepis prawa. Jest to kategoria wprowadzona przez judykaturę i wiąże się z koniecznością oceny takich sytuacji faktycznych, gdy pierwotny cel wywłaszczenia, dostatecznie precyzyjnie określony, nie został zrealizowany, zrealizowano natomiast cel zbliżony, jaki może być uznany ze względów funkcjonalnych, za modyfikację celu pierwotnego. Trafnie zatem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietna 2022 r., I OSK 1012/19 ( to i niżej przytoczone orzeczenia publik. CBOSA) zwrócił uwagę, że pojęcie modyfikacji celu wywłaszczenia, uznawane za sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie, ma charakter ocenny. Pojęcie to może być pomocne w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych inwestycji o charakterze złożonym (osiedle mieszkaniowe), a inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z dnia: 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14). W takich przypadkach, gdy inwestycja ma charakter złożony i realizowana jest w dłuższym okresie czasu, może dochodzić do zmian w planach inwestora, do zmiany lokalizacji poszczególnych elementów inwestycji, zastąpienia ich innymi. Brak jest wówczas podstaw do przyjęcia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowania zamiast zamierzonej lub też obok niej.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że na działce nr [...] znajduje się parking oraz tereny zielone, które są usytuowany na osiedlu "[...]". "[...]" jak i "[...]" są osiedlami wielorodzinnymi, zrealizowanymi wraz z urządzeniami usług podstawowych i towarzyszących. Parking oraz tereny zielone bez wątpienia stanowią infrastrukturę osiedla. Zaznaczyć należy, że w piśmie z dnia 18 czerwca 2009r. prezydent Miasta Lublin informował o zgodności usytuowania parkingu z Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "[...]" ( w skład której wchodzą osiedla [...] i [...]), zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta Miasta Lubina Nr 21 z dnia 17 sierpnia 1976 r. i planem realizacyjnym osiedla "[...]" zatwierdzonym decyzją z dnia 31 grudnia 1980 r. Co więcej, według zapisów znajdującego się w aktach fragmentu planu, w każdym z osiedli "[...]"[...]" i "[...]" planowano parkingi i garaże. Bez znaczenia przy tym dla oceny zbędności w rozumieniu powołanego już art. 137 ust. 1 ustawy jest w okolicznościach sprawy fakt wydzierżawienia parkingu. W orzecznictwie od dawna utrzymywany jest pogląd, zgodnie z którym nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji. Podnosi się jednak również, że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd). Pogląd tez został podtrzymany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012r. ( P 12/11 OTK-A 2012/11/135). Zdaniem Trybunału zasadność przedstawionego stanowiska wynika stąd, że po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego. Przekazanie nieruchomości, na której przez wiele lat realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na realizację innego celu nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego przed laty wywłaszczenia na określony cel.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można tym samym w okolicznościach badanej sprawy przyjąć bezwzględnej tezy, że cel wywłaszczenia w postaci budowy na działce nr [...] parkingu na osiedlu "[...]" zamiast na osiedlu "[...]", należy uznać za niedopuszczalną zmianę (modyfikację) celu. W omawianej sytuacji doszło zatem do, jakkolwiek istotnej, modyfikacji pierwotnych założeń, które jednak z jednej strony wpisywały się w charakter pierwotnego celu wywłaszczenia, zaś z drugiej mogły stanowić podstawę do samodzielnego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (zob. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11; z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK I OSK 1414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem zgodzić się z forsowaną przez Sąd I instancji tezą, według której sam fakt zagospodarowania działki nr [...] pod parking w ramach osiedla mieszkaniowego "[...]" zamiast osiedla "[...]", którego budowę wskazano w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 1978 r. jako cel wywłaszczenia - oznacza jej zbędność na cel wywłaszczenia. W konsekwencji jako słuszne należy uznać stanowisko przedstawione przez Wojewodę, że nie można zwrócić nieruchomości wywłaszczonej, która została trwale zagospodarowana na cel publiczny jakkolwiek odbiegający od celu wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej. Podobne stanowisko zostało przedstawione w wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1842/15 ( publik. CBOSA). W przywołanej wyżej sprawie NSA zaakceptował prezentowane wyżej stanowisko w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym do przedmiotowej sprawy.
Tym samym zgodzić się należy ze stroną skarżąca, że odnośnie działki nr [...] zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w stosunku do tej działki ziściły się przesłanki warunkujące jej zwrot.
Odnośnie zaś działki nr [...] o pow. 0,0547 ha w ocenie Sądu Kasacyjnego rację w sporze przyznać należało Sądowi pierwszej instancji. Z akt administracyjnych wynika, że działka ta jest niezabudowana. Teren w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości był porośnięty wysoką trawą, chwastami oraz krzewami i drzewami. Teren ten został skoszony i uporządkowany dopiero po wszczęciu przedmiotowego postępowania (vide: protokół z oględzin z 30 czerwca 2009 r.). Niewielka część działki utwardzona została wylewką asfaltową. Wskazany stan zaniedbania i brak użytkowania terenu nie był więc stanem przejściowym, lecz trwałym, istniejącym od dłuższego czasu. Na działce brak jest jakichkolwiek śladów zorganizowanej działalności człowieka polegającej na wykonaniu robót inwestycyjnych w zakresie uporządkowanego zagospodarowania zieleni. W ocenie Sądu Kasacyjnego realizacja celu wywłaszczenia musi być rozumiana, jako zaplanowane działanie organów lub innych uprawnionych podmiotów, mających realizować zamierzenia, dla których wywłaszczenia dokonano. Biorąc zatem pod uwagę usytuowanie tej działki ( w pobliżu obszarów handlowo usługowych oraz garaży) oraz stan jej zagospodarowania (rośnie na niej tylko kilka drzew i krzewów usytuowanych w sposób nieuporządkowany), nie można uznać, że spełnia ona rolę terenów zielonych stanowiących część osiedla mieszkaniowego. Brak jakiegokolwiek zagospodarowania terenu do momentu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 136 u.g.n. W tak ustalonym i przedstawionym stanie faktycznym nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji wadliwie zweryfikował, że utrzymywana aktualnie przez jednostkę samorządu terytorialnego zieleń stanowi element zbudowanego osiedla. Nie bez znaczenia również pozostaje przy tym okoliczność, że tożsame z prezentowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem wyraził Wojewoda we wcześniej wydanych w przedmiotowej sprawie decyzjach tj. decyzji z [...] czerwca 2020 r. jak i wcześniejszej z [...] lutego 2015r. Tym samym nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. odnośnie ww. działki nr [...] (poprzednio [...]).
Dla porządku należy także zaznaczyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, odnośnie braku podstaw do zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0069 ha. Grunt oznaczony nr [...] utwardzany został kostką brukową i stanowi część dojazdu do pobliskich garaży. Słuszna jest zatem konstatacja organów, zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki, że teren ten został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Droga dojazdowa służąca obsłudze komunikacyjnej kompleksu budynków garażowo-usługowych bez wątpienia stanowi infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Kwestia dotycząca spełnienie przesłanek warunkujących zwrot tej działki nie była przy tym kwestionowana przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych wyżej powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i - rozpoznając skargę - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnośnie poszczególnych działek wnioskowanych do zwrotu.
Stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie określane jest jako zasada słuszności. Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z tej instytucji w przedmiotowej sprawie odstępując od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności zakres, w jakim złożona skarga kasacyjna została uwzględniona.