II SA/Kr 1047/22

II SA/Kr 1047/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący/
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 156 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2019 poz 1314
art 7 ust 2
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielnia Mieszkaniopwa W. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 maja 2022 r., SKO.GN/4160/155/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję ustalającą opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skargę oddala
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie decyzją z dnia 23 sierpnia 2019 r. SKO.GN/4160/87/2019 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2019 r., znak: GS- 09.6826.2.0004.2019.Ek Nr [...] ustalającą Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" opłatę przekształceniową z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności dotyczącą udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K. , położonej w K. przy [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] wysokości [...] zł.
Następnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako rażąco naruszającej art. 7 ust. 2, a także art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności poprzez przyjęcie, iż wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w art. 7 ust. 2 ww. ustawy odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty, nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała w dniu przekształcenia, z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 26 maja 2022 r., znak SKO.GN/4160/155/2021 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 23 sierpnia 2019 r. SKO.GN/4160/87/2019 - na podstawie art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 2, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 916, zwanej dalej u.p.uż.w.), art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, iż o rażącym naruszenia prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki, tj.:
- naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, iż istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w powyższym przepisie prawnym, wbrew przesłankom określonym w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., II OSK 1910/09);
- naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny (treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie z sobą); vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r., VII SA/Wa 1821/10, LEX nr 760061;
- skutki wywołane przez decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze) nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wystąpienie tych skutków powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10).
W orzecznictwie sądowym utrwalony jest również pogląd zgodnie z którym, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo - gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Lex 28661), gdy zachodzi bezprawie, którego nie można tolerować ani usprawiedliwiać (wyroki NSA z 4 lipca 1996 r., II SA 1621/95 i z 31 stycznia 1994 r., II SA 771/93 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 22 października 1987 r., II CRN 314/87 i z 16 lutego 1994 r., III ARN 1/94).
Z powyższego wynika, iż dla dokonania oceny, czy na tle konkretnej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, należy brać pod uwagę stopniowanie wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady decyzji, które powodują konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
W ocenie Kolegium w decyzji z dnia 23 sierpnia 2019 r. SKO.GN/4160/87/2019 SKO nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. we wskazanym powyżej rozumieniu przyjętym w doktrynie oraz orzecznictwie administracyjnym.
Odnosząc się do wskazywanego we wniosku rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 ww. ustawy podkreślono, iż treść ww. przepisu art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. nie jest jednoznaczna, a zwrot "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" użyty w treści tego przepisu wymaga dokonania wykładni. Powyższe zaś zdaniem organu drugiej instancji oznacza, że w przedmiotowej sprawie brak oczywistości naruszenia przepisów, które stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa, czyli o naruszeniu prawa w sposób oczywisty, wyraźny, bezsprzeczny i niewątpliwy. Jak wskazano, postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wyłącznie w przypadku stosowania przez organ przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Tymczasem Kolegium ustalając zakres znaczeniowy sformułowania "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" musiało wyjść poza ramy wykładni literalnej. Organ orzekając w sprawie poza wykładnią literalną sięgnął do wykładni celowościowej. Podniesiono, że w powołanym przez pełnomocnika Spółdzielni wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując odmiennej od organów administracji interpretacji przepisu art. 7 ust. 2 u.p.uż.w., wprost stwierdził, że w celu dokonania wykładni użytego w tym przepisie sformułowania "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" konieczne jest przedstawienie szerszego kontekstu prawnego związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego.
Uwzględniając powyższe nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2019 r. SKO.GN/4160/87/2019 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2019 r., znak: GS- 09.6826.2.0004.2019.Ek Nr 0, w przypadku, gdy z przepisu prawnego art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. można wysnuć różne oceny prawne, a przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni. Podkreślenia bowiem wymaga, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można zastosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisu prawa, którego stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni.
Z punktu widzenia omawianego zarzutu, najistotniejsze jest, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w przypadku norm prawnych niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadniczo można rozważać naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, ale o charakterze zwyczajnym, a nie rażącym. Zaś dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej postrzegać trzeba, jako sytuację wyjątkową, dlatego przesłanki nieważności, podobnie jak przesłanki każdego środka służącego weryfikacji decyzji ostatecznych, należy interpretować ściśle.
Mając na uwadze powyższe zdaniem Kolegium nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzania nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2019 r. SKO.GN/4160/87/2019 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2019 r., znak: GS- 09.6826.2.0004.2019.Ek Nr 0 w oparciu o wadę rażącego naruszenia prawa.
Nadto odnosząc się do innych wymienionych w art. 156 k.p.a. podstaw stwierdzenia nieważności wskazano, że analiza sprawy prowadzi do wniosku, iż nie nastąpiło naruszenie kryterium właściwości miejscowej, rzeczowej oraz funkcjonalnej organu w zakresie wydania ww. decyzji. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją. Nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, jak również nie miała miejsce przesłanka niewykonalności decyzji w dacie jej wydania. Nie jest spełniona przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w postaci wywołania czynu zagrożonego karą w razie wykonania ww. decyzji. Decyzja nie zwiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ w chwili jej wydania istniała podstawa prawna w ustawie z dnia z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 916, zwanej dalej u.p.uż.w.).
W końcu decyzja ta nie została wydana również z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" w K., zarzucając jej naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2019 roku, nr SKO.GN/4160/87/2019 wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2019 roku, znak: GS-09.6826.2.0004.2019.EK Nr 0, podczas gdy decyzje te w sposób rażący naruszają prawo, tj. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w tym przepisie odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała stronę skarżącą w dniu przekształcenia z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o :
1. uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie co do istoty sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2019 roku, nr SKO.GN/4160/87/2019 wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2019 roku, znak: GS 09.6826.2.0004.2019.EK Nr 0;
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności doszło poprzez niewłaściwą wykładnię sformułowania "... wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. " SKO w Krakowie jak i Organ I instancji stoją na stanowisku, że opłata ta powinna odpowiadać wysokość nominalnej opłaty rocznej, czyli 1% wartości gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie bez uwzględnienia obowiązujących bonifikat, które przysługiwały wieczystemu użytkownikowi. Twierdzenia te są bezpodstawne, ponieważ przepis jest precyzyjny i nie powinien budzić żadnych wątpliwości. Wprost mówi o opłacie rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która obowiązywała w dniu przekształcenia. Stronę skarżącą w dniu przekształcenia obowiązywała opłata uwzględniająca bonifikaty, do których prawo nabyła na mocy umowy zawartej z właścicielem gruntu, nie zaś "nominalnie - teoretyczna" opłata obowiązująca.
Podkreślono, iż Skarżący posiada potwierdzenie swojego stanowiska wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawach dotyczących tego samego sporu prawnego toczącego się odnośnie innych nieruchomości. Są to m. in. wyroki z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt II SA/Kr 1307/19, z dnia 27 stycznia 2020 roku o sygn. akt II SA/Kr 1388/19, z dnia 4 lutego 2020 roku o sygn. akt II SA/Kr 1553/19, z dnia 11 lutego 2020 roku o sygn. akt II SA/Kr 1555/19 oraz z dnia 26 lutego 2020 roku o sygn. akt II SA/Kr 1575/19. W każdej ze wskazanych spraw Sąd przyznał rację Skarżącemu stwierdzając, iż opłata obowiązująca w dniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności to opłata, jaka była uiszczana dotychczas z uwzględnieniem przysługującej na podstawie umowy bonifikaty.
Co więcej również SKO w Krakowie, orzekające w innym składzie w sprawie o tożsamym do niniejszego stanie faktycznym, dotyczącym innej nieruchomości, przyznało Skarżącemu rację i decyzją z dnia 8 grudnia 2021 roku, znak SKO.GN/4160/38-39/2020 stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia 29 sierpnia 2019 roku znak SKO.GN/4160/97/2019 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2019 roku nr GS-09.6826.2.317.2019.AS. Zaskakującym jest tak rozbieżne stanowisko tego samego organu, orzekającego w przedmiocie sprawy dotyczącej tego samego zagadnienia prawnego. We wskazanej decyzji SKO w Krakowie przyjęło jako własną wykładnię przepisu art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej dokonaną przez WSA w Krakowie w wymienionych powyżej wyrokach. Jednocześnie organ przywołał kilka orzeczeń innych sądów administracyjnych na terenie kraju (m. in. WSA w Warszawie - sygn. akt I SAWa 2003/19, WSA w Gliwicach - sygn. akt II SA/Gl 405/21, WSA w Szczecinie - sygn. akt II SA/Sz 436/20), w których sądy zajęły tożsame stanowisko w przedmiocie wykładni art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej. SKO w Krakowie podkreśliło wtedy jednolitość i brak wątpliwości co do wykładni ww. przepisu, zupełnie niezrozumiałym wobec tego jest stwierdzenie tego samego organu w zaskarżonej decyzji, gdzie stwierdza, iż ww. przepis "wymaga złożonego procesu wykładni" oraz że można z niego "wysnuć różne oceny prawne". Przedstawione w treści skargi orzecznictwo wprost stwierdza spójność poglądów sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej, zaprzeczając stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, gdzie organ podnosi, że "o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w przypadku norm prawnych niebudzących wątpliwości interpretacyjnych". Nie ma zatem w orzecznictwie żadnego sporu co do wykładni ww. przepisu, a ponadto ilość orzeczeń dotyczących tejże wykładni rozwiewa wszelkie wątpliwości co do tego, iż decyzje, których stwierdzenia nieważności organ odmówił w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w sposób rażący naruszają prawo.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu, zarządzeniem z dnia 3 listopada 2022 r skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 maja 2022 r , SKO.GN/4160/155/2021 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.
Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym, a stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych kwalifikowanych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r poz. 735 ze zm.) Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Źródłem tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.
Jako podstawę stwierdzenia nieważności strona skarżąca wskazuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest nieprawidłowe. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16.07.2007 r. I OSK 217/06, z 28.06.2022 r., II GSK 153/19, z 12.05.2022 r., II OSK 1839/19, z 26.04.2022 r., II OSK 2381/19 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy okoliczność, że w innych analogicznych sprawach o podobnym stanie faktycznym i takim samym stanie prawnym, WSA w Krakowie uchylił decyzje wydane przez organy obydwu instancji przeprowadzając odmienną od zaprezentowanej przez organy wykładnię przepisów ustawy o przekształceniu, a w szczególności jej art. 7 ust. 2, uzasadnia stwierdzenie, że kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja wydana w odniesieniu do skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w K., a która nie została poddana kontroli sądu, obarczona jest wadą nieważności.
Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie.
Przypomnieć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie decyzją z dnia 23 sierpnia 2019 r. SKO.GN/4160/87/2019 orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2019 r., znak: GS- 09.6826.2.0004.2019.Ek Nr 0 ustalającej opłatę przekształceniową z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności dotyczącą udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K. , położonej w K. przy [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w wysokości [...] zł.
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 2, 6, 7, 8 ustawy przekształceniowej. Kwestia sporna pomiędzy organami administracji publicznej a Spółdzielnią sprowadzała się do ustalenia, czy wspomniana opłata przekształceniowa winna zostać obniżona o 50% w związku z bonifikatą jaka przysługiwała użytkownikowi wieczystemu na podstawie zapisów umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Organ zajmując stanowisko w sprawie wskazał, że art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej przy ustalaniu wysokości opłaty odwołuje się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Zwrot ten wprost stanowi więc o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić z tego tytułu - przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Taka wykładnia omawianego przepisu korespondowała, w ocenie organu, z celem wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty przekształceniowej, która ma stanowić rekompensatę dla właściciela gruntu za utratę prawa jego własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego.
Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" w K. nie zaskarżyła powyższej decyzji do sądu administracyjnego. Zaprezentowany sposób obliczenia opłaty przekształceniowej powszechnie zastosowano do spółdzielni mieszkaniowych funkcjonujących na terenie miasta Krakowa. Rozpoznając złożone skargi od wydanych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził odmienną wykładnię sformułowania "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" użytego w art. 7 ust. 2 ustawy i w efekcie uchylił decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Prezydenta Miasta Krakowa. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] odwołała się do argumentacji wyroków z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt II SA/Kr 1307/19, z dnia 27 stycznia 2020 roku o sygn. akt II SA/Kr 1388/19, z dnia 4 lutego 2020 roku o sygn. akt II SA/Kr 1553/19, z dnia 11 lutego 2020 roku o sygn. akt II SA/Kr 1555/19 oraz z dnia 26 lutego 2020 roku o sygn. akt II SA/Kr 1575/19.
W kontekście wysuwanego zarzutu rażącego naruszenia prawa istotne jest wskazanie, że w przedmiotowych sprawach Sąd orzekał w postępowaniu zwyczajnym a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Zasadne jest przytoczenie argumentacji z uzasadnień wyroków, przytoczonych przez skarżącą. Wymaga podkreślenia, że poglądy prawne wyrażone w powołanych analogicznych sprawach są spójne.
Sąd przedstawił szerszy kontekst prawny związany z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego, dokonując analizy przepisów dotyczących ustanowienia użytkowania wieczystego zawartych w kolejnych aktach prawnych. W tym celu odwołał się do przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j.Dz. U. 1969.22.159), uchwały Nr 105 Rady Ministrów z 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (M. P.1969.3.33 t.j. z 1969.02.01), ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985.22.99), rozporządzenia wykonawczego z 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (t.j.Dz. U. 1989.14.78) oraz przepisu przejściowego ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz. U. 2018.2204), zamieszczonego w jej art. 221. Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, że sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia.
Dalej Sąd stwierdza, że za taką interpretacją przemawia również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza jedynie określone fakty lub stan prawny (art. 217 k.p.a.). Z przepisu art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wynika, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, (co nastąpiło z mocy prawa) oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 oraz zasadach jej wnoszenia. Skoro w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, to w zaświadczeniu nie może być ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa, z dniem, w którym to przekształcenie następuje.
Powyżej przytoczono w szerszym zakresie rozważania Sądu w sprawie do sygn. II SA/Kr 1553/19 (analogiczne w pozostałych), co było konieczne dla wykazania, że konkluzja o zastosowaniu bonifikaty przy obliczaniu opłaty przekształceniowej poprzedzona została dogłębną analizą przepisów ustawy, przy zastosowaniu wykładni systemowej. W tej sytuacji nie sposób mówić o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 i innych przepisów ustawy wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności.
Jak już zaznaczono na wstępie domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18). Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19). Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (zob. wyr. NSA z 30 czerwca 2010 r., I OSK 373/10). Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r., I OSK 257/17).
Podzielając w całej rozciągłości poglądy utrwalone w judykaturze należy przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że w okolicznościach niniejszej sprawy treść art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie dawała prostej odpowiedzi na pytanie jak należy potraktować fakt, że dotychczasowa opłata z tytułu użytkowania wieczystego była uiszczana przez spółdzielnie mieszkaniowe z uwzględnieniem przyznanej bonifikaty. Kluczowy zwrot zawarty w ww. przepisie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" wymagał wnikliwej wykładni. Zastosowanie różnych rodzajów wykładni doprowadziło co prawda organy administracji publicznej i sąd do odmiennych wniosków, jednak bezsprzecznie były one wynikiem przeprowadzonej interpretacji przepisu. Konstrukcja i brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie pozwalało bowiem na proste odczytanie woli ustawodawcy odnośnie ustalenia wysokości opłaty w razie korzystania przez użytkowników wieczystych z udzielonych umownie ulg i bonifikat. Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w razie ewidentnego i łatwo uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Znamienne jest, że strona skarżąca nie skorzystała z możliwości poddania decyzji kontroli sądu administracyjnego (nie wniosła skargi na decyzję), a zatem początkowo zaakceptowała stanowisko organów administracji publicznej i przyjęła argumentację zaprezentowaną przez organy. Dopiero uchylenie przez sąd administracyjny innych decyzji spowodowało wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Taki stan rzeczy uzasadnia stanowisko, że również w ocenie samej strony skarżącej, do czasu zapoznania się z poglądami prawnymi WSA w Krakowie w sprawie do sygn. II SA/Kr 1553/19 i innych, treść decyzji nie pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa.
W kwestii podniesionego przez stronę skarżącą argumentu, że ocena czy naruszenie prawa ma charakter rażący winna być dokonywana przez pryzmat skutków ekonomicznych jakie wywołuje należy za Małgorzatą Jaśkowską (w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 156) wskazać, że zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie zarysowują się wyraźne rozbieżności w zakresie interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Według pierwszego stanowiska rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, a zatem gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W drugim podejściu akcentuje się konsekwencje jakie wywołało naruszenie prawa. W myśl tego nurtu rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Trzecie stanowisko łączy dwa dotychczasowe poglądy, a więc wskazuje na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nieograniczające się do tego (por. też K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wydanie 6, Legalis, art. 156).
To ostatnie stanowisko dominuje obecnie w orzecznictwie. I tak wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 30 października 2018 r., sygn. II OSK 2668/16, z 15 marca 2018 r., sygn. I OSK 2217/17, z 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1931/17, z 17 listopada 2020 r., sygn. II OSK 2041/20, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1334/17). Jak wskazał NSA w wyroku z 13 września 2019 r., sygn. II OSK 2538/17 dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy naruszenie jasnego i niewymagającego wykładni przepisu prawa. Warunkiem tego rodzaju sankcji jest także to, aby skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje owo naruszenie, nie mogły być do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Należy dodatkowo wskazać, że powoływanie się na skutki ekonomiczne przy dokonywaniu wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" spotkało się z krytycznym przyjęciem części doktryny. Przeciwnicy takiej interpretacji wskazują, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostało powiązane przez ustawodawcę z jakimikolwiek skutkami wywołanymi rażącym naruszeniem prawa, w tym i skutkami społeczno-gospodarczymi (B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2003, s. 334), a ponadto konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej, dlatego odwoływanie się do skutków, jakie decyzja ze sobą niesie, wydaje się nieuprawnione (A. Matan, w: Łaszczyca, Martysz, Matan, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, t. 2, 2007, s. 325) (przytoczone za K. Glibowskim w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wydanie 6, Legalis, art. 156).
Podsumowując, stwierdzić należy, że nawet w przypadku uznania, że rażące naruszenie prawa winno podlegać ocenie również przez pryzmat skutków społeczno-gospodarczych, to skutki te mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego dopiero w przypadku gdy można mówić o oczywistości samego naruszenia prawa. Innymi słowy w niniejszej sprawie fakt, że z omówionych już wyżej przyczyn nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa wyłącza możliwość stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący wyłącznie ze względu na skutki jakie wywołało w sferze majątkowej Spółdzielni. Nawet bowiem przy założeniu, że racje społeczne, ekonomiczne czy gospodarcze mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego, niezbędne jest uprzednie stwierdzenie jednoznacznego naruszenia prawa.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust 2 ustawy przekształceniowej. Strona skarżąca, podnosząc powyższy zarzut, zdaje się nie zauważać, że postępowanie nadzwyczajne nie może prowadzić do pełnej kontroli decyzji ostatecznej. Nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem była decyzja ustalająca opłatę przekształceniową wykazało, że nie narusza ona prawa w sposób rażący, a zatem nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Postępowanie nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, może dotyczyć tylko najpoważniejszych wad tych aktów lub poważnych wad postępowania. Nie może ono zastępować kontroli instancyjnej i prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy. Przedmiotowa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i powoduje skutki takie jak każda inna decyzja ostateczna.
Jak wynika z powyższego Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa zarzucanych w skardze, ani też innych naruszeń skutkujących uchyleniem decyzji.
Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że wniesiona skarga podlega oddaleniu.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.