II SA/KR 1046/25

II SA/Kr 1046/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art 34 par 2 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dz.U. 2023 poz 1462
art 11 f  i art 17
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2025 r. znak SKO.EA/418/88/2025, SKO.EA/418/89/2025 w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Z. R. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2025 r. znak SKO.EA/418/88/2025, SKO.EA/418/89/2025, po rozpoznaniu zażalenia Z. R., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2025 r. nr 31/2025, znak: EE.313.248.4.2024 w przedmiocie oddalenia zarzutów egzekucyjnych.
Powyższe postanowienie zapadało w następujących okolicznościach:
W dniu 12 października 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję ZRID nr 34/6740.4/2023 znak AU-01-6.6740.4.19.2023.IRE, a postanowieniem z dnia 16 października 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W dniu 13 listopada 2024 r. wierzyciel – Prezydent Miasta Krakowa wystawił tytuł wykonawczy nr ZDMK/NIEP-ZRID/12/2024, w którym określono wynikający z ww. decyzji obowiązek wydania działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) o powierzchni 0,0026 ha przeznaczonej pod budowę drogi gminnej na terenie inwestycji drogowej "Rozbudowa skrzyżowania ul. C. (droga gminna klasy Z) z ul. N. (droga powiatowa klasy GP) wraz z rozbudową ul. N. od km 0+000,00 do km 0+129,50 oraz rozbudową ul. C. od km 0’+031,50 do km 0’+133,10 w K. [...]". Z. R. przysługuje prawo własności w [...] udziału w stosunku do działki nr [...].
Z. R. wniosła następujące zarzuty przeciwegzekucyjne:
1) nieistnienia obowiązku (działka nr [...] nie istnieje, bo działka nr [...] nie uległa podziałowi; wśród skutków rygoru natychmiastowej wykonalności wymienionych w art. 17 ust. 3 ustawy nie ma zatwierdzenia podziału nieruchomości, więc działka nr [...] powstanie dopiero, gdy decyzja stanie się ostateczna; na ten moment nie da się określić dokładnego położenia i granic działki nr [...]);
2) błędu co do zobowiązanego (faktycznym posiadaczem jest W. R. na podstawie umowy użyczenia);
3) braku uprzedniego doręczenia upomnienia (upomnienie zostało doręczone, jednak nie spełnia wymogów zawartych w art. 15 u.p.e.a., gdyż wzywa do wydania nieistniejącej działki, oraz nie zawiera informacji o wytyczeniu geodezyjnym);
4) braku wymagalności w związku z istotnymi i niedającymi się aktualnie usunąć przeszkodami w jego wykonaniu, leżącymi po stronie wierzyciela (nie da się bez geodety określić ewentualnego przedmiotu wydania, zwłaszcza że na str. 9 decyzji jest mowa o różnicach w sumie powierzchni przed i po podziale działek);
6) nieistnienia/wygaśnięcia obowiązku.
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 7 lutego 2025 r. nr 31/2025, znak: EE.313.248.4.2024, wydanym m.in. na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.), zarzuty oddalił.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał na art. 11f ust. 1 pkt 5, art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 17 ust. 3 ustawy. Następnie wyjaśnił, że działka powstała wskutek zatwierdzenia podziału nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi powiatowej decyzją, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wspówłaścicielem działki jest zobowiązana, której doręczono upomnienie. Żaden przepis nie obliguje geodety, organu lub inwestora do okazywania w terenie projektowanych działek przeznaczonych do wywłaszczenia. W umowie o zastępstwo inwestycyjne zawarto postanowienie obligujące inwestora do dokonania trwałej stabilizacji znaków granicznych granic nowo wydzielonych działek w formie znaków betonowych w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się ostateczności decyzji. Podczas czynności egzekucyjnych zostaną geodezyjnie tymczasowo wytyczone linie rozgraniczające inwestycję i zarazem zostanie określony zakres terytorialny placu budowy, który przekazany zostanie wykonawcy. Na wykonalność obowiązków wynikających z decyzji z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności nie może wpływać brak ostateczności, bo celem rygoru jest właśnie możliwość natychmiastowego rozpoczęcia inwestycji. Skutki rygoru rozciągają się na możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 17 ust. 5 ustawy).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Organ wyjaśnił, że skutkiem decyzji ZRID jest zatwierdzenie podziału nieruchomości zgodnie z załącznikiem graficznym. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Linie te, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji drogi, powinny być uwidocznione w materiałach graficznych i wyznaczają jednocześnie granice pasa drogowego. Znane są zatem granice działki objętej postępowaniem egzekucyjnym. Skutkiem decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności jest natomiast jej bezzwłoczna realizacja w zakresie wydania nieruchomości.
Następnie wskazano, że nie ulega wątpliwości, iż zobowiązana jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, dlatego egzekucja zasadnie została do niej skierowana. W odpowiedzi na zarzut, że nieruchomość została oddana na podstawie użyczenia W. R. stwierdzono, że skutki decyzji ZRID odnoszą się do właścicieli, użytkowników wieczystych oraz podmiotów, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości. Stąd też czynności egzekucyjne są podejmowane względem współwłaściciela nieruchomości, a nie osoby mającej nieruchomość w posiadaniu na podstawie umowy zobowiązaniowej.
Z. R. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:
1. art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez wydanie rozstrzygnięcia przez członków SKO, którzy powinni podlegać wyłączeniu z uwagi na podejrzenie co do braku bezstronności, gdyż przy rozstrzyganiu tożsamych spraw dopuścili się ciężkiego i rażącego niedopełnienia obowiązku zapoznania się z treścią zażalenia oraz załączonych dowodów z dokumentów urzędowych, co skutkowało rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, nierozpoznaniem podniesionych zarzutów, wydaniem orzeczeń oczywiście sprzecznych z dowodami z dokumentów urzędowych oraz fikcyjnym prowadzeniem postępowania zażaleniowego w celu szybkiego zakończenia sprawy zgodnie z interesem wierzyciela ale na szkodę interesu prywatnego oraz interesu publicznego wyrażającego się w rzetelnym prowadzeniu postępowania odwoławczego z poszanowaniem zasad procesowych, w tym zasady dwuinstancyjności;
2. art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 u.p.e.a. przez nierozpoznanie istoty zarzutu nieistnienia obowiązku (nieistnienia przedmiotu egzekucji), tj. nieodniesienie się przez wierzyciela ani przez SKO do podnoszonego przez skarżącą błędnego oznaczenia przedmiotu egzekucji (wskazanie w tytule wykonawczym działki nr [...] obr. N. H., która do chwili obecnej nie powstała) oraz pominięcie milczeniem dowodów z dokumentów urzędowych przedstawionych na tą okoliczność w postaci aktualnych map geodezyjnych, oświadczenia Wydziału Geodezji UMK z 21.03.2025 r. stwierdzającego, że działka nr [...] nie istnieje oraz oświadczenia uprawnionego geodety potwierdzającego ten fakt, w sytuacji gdy są to dowody kluczowe w sprawie. Prawidłowe określenie przedmiotu egzekucji jest podstawową gwarancją w postępowaniu egzekucyjnym i podstawowym obowiązkiem wierzyciela. Czynności organów administracji publicznej "mogą dotyczyć tylko nieruchomości prawnie - realnie istniejących", a kryteriów tych nie spełniają nieruchomości, co do których sporządzono projekt podziału, ale nie został on jeszcze ostatecznie i ważnie zatwierdzony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2006 r. II SA/Kr 708/05);
3. art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. przez nierozpoznanie istoty zarzutu błędu co do zobowiązanego i błędne przyjęcie, że egzekucja może być skierowana wyłącznie wobec współwłaścicieli nieruchomości, nawet wtedy, gdy nie posiadają oni realnego władztwa nad nieruchomością, gdyż włada nią osoba trzecia w oparciu o tytuł prawny, który dla współwłaścicieli jest wiążący (umowa użyczenia wygasa dopiero po upływie 3 miesięcy od momentu, gdy decyzja ZRID stanie się ostateczna), a zatem jego naruszenie przez współwłaściciela stanowiłoby niedozwolone naruszenie posiadania;
4. art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. przez nierozpoznanie istoty zarzutu braku uprzedniego doręczenia skarżącej upomnienia, gdyż organ I i II instancji w ogóle nie odniósł się do tego, że wydanie działki nr [...], której domaga się wierzyciel, a która do chwili obecnej jeszcze nie powstała, nie jest możliwe, gdyż przeniesienie posiadania (wydanie) rzeczy przyszłej nie wywołuje skutków prawnych. Takie upomnienie, które ze względu na nieprawidłowe określenie przedmiotu wydania, nie może prowadzić do wykonania obowiązku, nie stanowi upomnienia w rozumieniu art. 15 u.p.e.a. Prawidłowe i precyzyjne określenie danych w upomnieniu jest podstawowym obowiązkiem wierzyciela (wyrok WSA w Krakowie z 20.04.2016 r, I SA/Kr 1997/15);
5. art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. przez oddalenie zarzutu braku wymagalności obowiązku w związku z istotnymi i niedającymi się aktualnie usunąć przeszkodami w jego wykonaniu, leżącymi po stronie wierzyciela, tj. uporczywego uchylania się od wyznaczenia w terenie obszaru podlegającego zajęciu pod drogę, w sytuacji, gdy w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wierzyciel przyznał zarówno fakt, że obszar taki nie został dotychczas wytyczony, jak również wskazał konieczność jego wytyczenia podczas czynności egzekucyjnych, co oznacza, że wierzyciel ma świadomość braku możliwości wydania terenu bez jego uprzedniego geodezyjnego wytyczenia;
6. art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności podniesionych w zarzutach skarżącej oraz nieodniesienie się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności i załączonych do zarzutów dowodów, tj.:
a) mapy ewidencyjnej, mapy zasadniczej oraz oświadczenia geodety przedłożonych dla wykazania faktu, że egzekwowana rzecz (działka nr [...]) nie istnieje;
b) pisma Wydziału Geodezji UMK z 21.03.2025 r. potwierdzającego, że działka, której wydania domaga się wierzyciel nie istnieje:
c) protokołu przesłuchania świadków, dla wykazania faktu, że teren, który ma zostać zajęty pod drogę jest w posiadaniu osoby trzeciej (W. R.);
7. art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nadanie decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności skutkuje zatwierdzeniem podziału nieruchomości oraz uprawnia wierzyciela do żądania wydania nowo wydzielonych działek, w sytuacji gdy rygor ten nie prowadzi do zmian prawnorzeczowych ani ewidencyjnych, a żądanie wydania może dotyczyć tylko nieruchomości istniejących faktycznie i prawnie (przed podziałem) w części przeznaczonej pod inwestycję drogową.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa, ewentualnie o uchylenie tych postanowień w całości oraz o przyznanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do zarzutów oraz do zażalenia, a także do skargi.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl zaś art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie egzekucja niepieniężnego obowiązku wydania nieruchomości dotyczy [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: decyzja ZRID). Skarżąca argumentowała, że skoro decyzja ZRID nie jest jeszcze ostateczna, to działka nr [...] jeszcze nie istnieje. Z powyższym argumentem nie można się zgodzić.
Objęta egzekucją działka powstała ona w wyniku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w art. 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 311), która zgodnie z ust. 1 pkt 5 zawiera m.in. zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1.
Art. 12 stanowi natomiast:
1. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości.
2. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości.
3. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.
4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:
1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,
2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych
- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Skarżąca akcentowała fakt, że decyzja ZRID nie jest jeszcze ostateczna. W odpowiedzi należy wskazać, że moment uzyskania waloru ostateczności jest istotny z punktu widzenia przejścia własności działki. Z tą chwilą wydzielone nieruchomości przechodzą na własność - odpowiednio - Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Należy jednak pamiętać, że przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym wywiera ona pozostałe skutki z niej wynikające. W szczególności zaistniał stan prawny, polegający na powstaniu nowo wydzielonej działki nr [...]. Ponadto, w świetle art. 17 ust. 3 pkt 2-4 decyzja zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.
Nie jest zatem tak, że działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) nie istnieje, bowiem decyzja ZRID dokonała podziału nieruchomości. Stanu tego nie zmienia fakt, że powyższa działka nie figuruje jeszcze w ewidencji gruntów i budynków.
Nie budzi również wątpliwości Sądu prawidłowość skierowania egzekucji do osoby skarżącej. Okolicznością bezsporną jest, że jest ona współwłaścicielką przedmiotowej działki, przysługuje jej bowiem [...] udziału w prawie własności. W tej sytuacji to Skarżąca jest osobą zobowiązaną, o której mowa w art. 1a pkt 20 u.p.e.a. Podnoszona przez skarżącą kwestia oddania na podstawie umowy użyczenia działki będącej przedmiotem postępowania egzekucyjnego W. R. nie ma prawnego znaczenia w niniejszej sprawie. Skutki decyzji ZRID odnoszą się bowiem do właścicieli, użytkowników wieczystych oraz podmiotów, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości objętych tą decyzją. Stąd też słusznie wszelkie czynności wierzyciel podejmuje względem współwłaściciela nieruchomości, a nie osoby mającej nieruchomość w posiadaniu na podstawie umowy zobowiązaniowej.
Należy jeszcze wyjaśnić, że powstały w wyniku zawarcia umowy użyczenia stosunek zobowiązaniowy ulega modyfikacji w zakresie terminu jego trwania na skutek wydania decyzji ZRID. Otóż zgodnie z art. 19 ust. 2 specustawy, jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została uprzednio wydzierżawiona, wynajęta lub użyczona, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wypowiedzenia przez właściwego zarządcę drogi umowy dzierżawy, najmu lub użyczenia ze skutkiem natychmiastowym. Za straty poniesione na skutek rozwiązania umowy przysługuje odszkodowanie. W konsekwencji Skarżąca nie może skutecznie bronić się przed wydaniem nieruchomości wskazując na zobowiązania wynikające z zawartej umowy użyczenia.
Oddaleniu podlega również zarzut dotyczący braku doręczenia upomnienia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżącej skutecznie doręczono upomnienie w dniu 23 września 2024 r. (k. 1-2), nie przeczy temu również Skarżąca. Zarzut swój opiera natomiast na tym, że doręczone jej upomnienie jest nieprawidłowe, gdyż odnosi się do nieistniejącej działki, które to rozumowanie z przyczyn podanych powyżej Sąd uznał za nieprawidłowe.
Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez członków Kolegium, którzy powinni podlegać wyłączeniu. Wniosek o wyłączenie został negatywnie rozpatrzony przez Kolegium w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2025 r. znak: SKO.EA/418/115/2025, w którym wyjaśniono skarżącej, że niezadowolenie strony ze sposobu rozstrzygnięcia sprawy nie stanowi przesłanki wyłączenia członków organu.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.