II SA/KR 1046/24

II SA/Kr 1046/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi A. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 maja 2024 r. znak: SKO.ZP/415/54/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. nr PPG.6725.2.54-1.2021 z dnia 14 września 2022 r.; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie solidarnie na rzecz A. B. i S. B. kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 lutego 2022 r. znak: PPG.6725.2.54.2021 działając na podstawie art. 36 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741) oraz art. 104 k.p.a.
w zw. z Uchwałą Rady Gminy L. nr XXXI/441/2021 z dnia 29 września 2021 r.
w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. wsi R. obszar 1 (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 15 października 2021 r. poz. 5751) Wójt Gminy L. ustalił A. i S. B. opłatę w wysokości 62 740 zł (sześćdziesiąt dwa tysiące siedemset czterdzieści zł 00/100) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działki ewidencyjnej [...], [...],[...], [...], [...], [...] położonej w R. gmina L. w zw. ze zbyciem tej nieruchomości na mocy umowy sprzedaży z dnia 19 listopada 2021 r.
Decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r. znak: SKO.ZP/415/144/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję organu I instancji.
Decyzją z dnia 14 września 2022 r. znak: PPG.6725.2.54-1.2021, Wójt Gminy L. ponownie ustalił A. i S. B. opłatę w wysokości 61080,00 zł (sześćdziesiąt jeden tysięcy osiemdziesiąt złotych) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjnej [...], [...],[...], [...], [...], [...] położonej w R. , gmina L. w zw. ze zbyciem ww. nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia 19 listopada 2021 r. Następnie decyzją z dnia 14 lutego 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 529/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 lutego 2023 r.
Pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. A. B. i S. B. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 14 września 2022 r. w części stanowiącej o wyznaczeniu 14-dniowego terminu do uiszczenia opłaty planistycznej oraz o naliczeniu odsetek za zwłokę w razie nieuiszczenia opłaty w ww. terminie.
Wnioskodawcy podnieśli, że ww. decyzja została wydana bez podstawy prawnej w części stanowiącej o wyznaczeniu 14 dniowego terminu do uiszczenia opłaty planistycznej oraz o naliczeniu odsetek za zwłokę w razie nieuiszczenia opłaty, a więc obarczona jest wadą wskazana w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy podnieśli, że przyjęcie przez Wójta Gminy L., iż w stosunku do opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W treści decyzji Wójt nie wskazał na jakiej podstawie prawnej opiera wskazanie terminu do uiszczenia opłaty oraz obowiązku uiszczenia odsetek w razie zwłoki. Podstawa naliczania odsetek została wskazana przez Organ dopiero w upomnieniu do zapłaty oraz w dalszym piśmie stanowiącym odpowiedź na pismo pełnomocnika wnioskodawców. Zastosowanie przez organ przepisów Ordynacji podatkowej w stosunku do opłaty planistycznej poskutkowało pokrzywdzeniem wnioskodawców, gdyż pomimo uiszczenia przez nich całości kwoty ustalonej tytułem ww. opłaty, organ zaksięgował wpłatę proporcjonalnie na poczet należności głównej oraz bezzasadnie naliczonych odsetek, co z kolei powoduje, że Wnioskodawcy nadal zalegają z częścią płatności, od której nadal naliczane są odsetki. Z powyższego, zdaniem wnioskodawców wynika, że przedmiotowa decyzja została wydana częściowo bez podstawy prawnej.
Wnioskodawcy podali nadto, że upomnieniem nr [...] z dnia 20 września 2023 r. zostali wezwani do uiszczenia naliczonej opłaty planistycznej w wysokości [...] zł, kosztów upomnienia w kwocie [...]zł oraz odsetek z tytułu zwłoki w wysokości [...] zł. W dniu 25 września 2023 r. uregulowali ustaloną opłatę planistyczną w kwocie [...]zł. Jednakże pomimo wskazania w tytule przelewu, że wpłata została uiszczona tytułem opłaty planistycznej, wpłacona kwota została zaksięgowana na nią tylko częściowo - [...] zł. Pozostałą część przelanej kwoty - [...] zł wpłacono tytułem odsetek.
Decyzją z dnia 16 maja 2024 r. znak: SKO.ZP/415/54/2024, działając na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 3 i art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 14 września 2022 r. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 lutego 2023 r.
Organ powołał treść przepisów art. 156 §1 i 2 k.p.a. i wyjaśnił, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tzw. opłaty planistycznej, wymaga łącznego spełnienia dwóch ustawowych przesłanek: wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą lub uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz zbycia tej nieruchomości przez właściciela bądź użytkownika wieczystego. Kwestionowana decyzja weszła do obrotu prawnego jako decyzja ostateczna i prawomocna.
Organ wyjaśnił, że opłata, o której stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 ww. ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłata ma charakter publicznoprawny, co wyklucza naliczanie odsetek ustawowych na zasadzie Kodeksu Cywilnego (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 13.01.2022 r., I SA/Po 268/21).
Kolegium zauważyło również, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. póz. 2651, z późn. zm). Skoro zaś stosuje się dział III ww. ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa, to także mają zastosowanie przepisu rozdziału 6 (Odsetki za zwłokę i opłata prolongacyjna) czyli dotyczące odsetek od zaległości podatkowych". Tym samym, zdaniem organu nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi o stwierdzenie nieważności decyzji w części - terminu 14 dniowego
i odsetek. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej jest więc bezzasadny. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało orzecznictwo sądów administracyjnych.
Na powyższą decyzję A. B. i S. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów.
- art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że opłata planistyczna może być uznana jako środek publiczny, stanowiący niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której to należy stosować odpowiednio przepisy Działu III ordynacji podatkowej;
- art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w stosunku do opłaty planistycznej istnieje podstawa prawna do wyznaczenia 14 dniowego terminu zapłaty, a co za tym idzie, naliczanie odsetek po upływie ww. terminu;
- art. 2 Ordynacji podatkowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy ww. ustawy mają zastosowanie do opłaty planistycznej;
- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do opłaty planistycznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podano w skardze.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 maja 2024 r., którą odmówiono, na wniosek A. B. i S. B., stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L., nr PPG.6725.2.54-.2021 z dnia 14 września 2022 r. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. znak: SKO.ZP/415/507/2022. Skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części stanowiącej o wyznaczeniu 14-dniowego terminu do uiszczenia opłaty planistycznej oraz o naliczeniu odsetek za zwłokę w razie nieuiszczenia opłaty ww. w terminie. Sąd zauważa, że w końcowej części uzasadnienia decyzji Wójta Gminy L. z dnia 14 września 2022 r. znajduje się sformułowanie: "Opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy Urzędu Gminy L. (...). W przypadku niezapłacenia opłaty w terminie zostaną naliczone odsetki za zwłokę. (...)"
Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym – w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (T. Kiełkowski, [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, s. 1084). Dodać można również, że zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji musi rozpocząć się od zweryfikowania przesłanek dopuszczalności tego postępowania celem ustalenia m.in. tego, czy nie istnieją przeszkody do prowadzenia tego postępowania. Jedną z takich przeszkód jest istnienie prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że "decyzja nie zawiera wad stanowiących w świetle art. 145 p.p.s.a. podstawę do uwzględnienia skargi, a w szczególności nie zachodzą co do niej przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. Ustalenie to jest objęte powagą rzeczy osądzonej wspomnianego wyroku z chwilą uzyskania przezeń waloru prawomocności i jako takie stanowi o niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – postępowanie to nie może być wszczęte ani na żądanie strony, ani z urzędu (por. T. Woś [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne, red. T. Woś, s. 367)" (T. Kiełkowski, [w:] "Kodeks..." s. 1105).
Istotne znaczenie ma w tym kontekście uchwała NSA (7) z 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2, poz. 18), w której stwierdzono: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a." Uchwała ta pozostaje aktualna, z tym zastrzeżeniem, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów właściwą reakcją organu na wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno być wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z akt administracyjnych wynika, że przywołana decyzja Wójta Gminy L. z dnia 14 września 2022 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r., wydanym do sygn. akt II SA/Kr 529/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 lutego 2023 r. Odpis tego wyroku opatrzony klauzulą prawomocności, zalega w aktach administracyjnych (k. 82). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium dostrzegło tę okoliczność, jednak nie wyprowadziło z niej należytych wniosków. Zdaniem Sądu, wobec wydania wyroku oddalającego skargę na decyzję o ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, niedopuszczalne było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności w opisanym zakresie na wniosek skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał kontroli legalności spornej decyzji, pod względem legalności, rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przyjąć należy zatem, że sporna kwestia została oceniona przez WSA w Krakowie i jak należy przyjąć nie stanowiła w ocenie Sądu podstawy do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty. Kwestionowana decyzja stała się zatem, według art. 16 § 3 k.p.a., decyzją prawomocną. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powinno było, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a w przypadku wszczęcia postępowania – umorzyć je, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji, doszło do błędnego zastosowania przez Kolegium norm wynikających z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a.
Wobec przedstawionych realiów sprawy, Sąd, w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 14 września 2022 r. Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.