II SA/Kr 1041/22

II SA/Kr 1041/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 66 ust.1 pkt1i3, art. 61
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję nr 250/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2022 r., znak: WOB.7721.103.2022.ABRO w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych l. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l Instancji, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej decyzją nr [...], znak: PINB.7356.51.ZE.2021.MMŁ z dnia 25 stycznia 2022 r. nakazał Gminie Z. jako zarządcy drogi, oznaczonej w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego jako drogi publiczne klasy L (drogi gminne) na odcinku stanowiącym łącznik pomiędzy działkami (drogami) Gminy Z. przebiegającym po działkach nr ew. [...], [...] w Z. wg. lokalizacji ustalonej na dołączonym do niniejszej decyzji załączniku oznaczonym kolorem czerwonym, usunąć stwierdzone nieprawidłowości na fragmencie drogi dojazdowej będącej we władaniu Gminy Z. przebiegającej przez potok "P. " po działkach nr ew. [...], [...] [...] w Z. w sposób polegający na:
1. udrożnieniu przepustu w ciągu drogi dojazdowej do zabudowanych działek, w sposób zapewniający swobodny przepływ wód płynących potokiem "P. "
2. wykonaniu barier skrajnych uzupełnionych poręczą wraz z dodatkowymi elementami poziomymi mających na celu zabezpieczenie przed zjechaniem pojazdu poza krawędź drogi oraz ochronę osób przed upadkiem z wysokości (...).
Orzekł też, że powyższe roboty należy wykonywać w terminie do dnia 30.06.2022r. z zachowaniem wszelkich walorów bezpieczeństwa pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Gminę Z. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ją w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót i określił termin wykonania nakazanych robót do dnia 31 października 2022r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 28 września 2021r. upoważnieni pracownicy PINB w Suchej Beskidzkiej przeprowadzili kontrolę stanu technicznego drogi wraz z przepustem stanowiącej własność Gminy Z., przebiegającej po działce nr ew. [...] w Z. w rejonie działek nr ewid.[...], [...] w Z. zabudowanych przepustem drogowym. W trakcie kontroli ustalono, że zgodnie z załączonym szkicem przebiega droga utwardzona żwirem przez potok przebiegający od strony wschodniej w kierunku zachodnim. Na szerokości potoku droga oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2KDL2 tj. tereny drogi publicznej klasy L. Na szerokości potoku pod drogą przebiega przepust, który na dzień wizji jest niedrożny. Obecny w trakcie kontroli przedstawiciel Urzędu Gminy Z. Ł. B. wskazał, że na dzień kontroli woda nie zalega, nie ma zastoiska wody. Wyjaśnił ponadto, że teren przez który przebiega droga jest terenem prywatnym. W/w fragment drogi przebiegający przez potok stanowi połączenie komunikacyjne z drugą działką drogową za potokiem, stanowiącą własność Gminy Z..
Następnie pismem z dnia 29 września 2021 r. PINB w Suchej Beskidzkiej zwrócił się do Urzędu Gminy w Z. o udzielenie informacji czy droga przebiegająca po działkach o nr ew. [...] oraz po działce o nr ew. [...] w Z. do zabudowanych nieruchomości - jest administrowana i utrzymywana przez Gminę Z. i czy posiada status drogi publicznej.
Pismem z dnia 18 października 2021r. znak: RiR.7211.164.2021, Wójt Gminy Z. wskazał, że droga prowadząca do zabudowań, zgodnie z Uchwałą Nr XI/86/04 Rady Gminy Z. z dnia 23 lutego 2004r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jest drogą publiczną nr 441233 K "[...]" i nie obejmuje wskazanego fragmentu nieruchomości poza dz. nr ewid. [...] stanowiącą własność gminy Z.. Odcinek nieruchomości gruntowych przebiegający przez dz. nr ewid.[...], [...] nie jest administrowany i utrzymywany (tj. remonty, konserwacja, oznakowanie itp.) oraz Gmina nie posiada do niego tytułu prawnego - własności.
Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Obowiązek dbałości o stan techniczny obiektu budowlanego w tym obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w protokole po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu z mocy prawa.
Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie.
Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że na fragmencie drogi stanowiącej łącznik pomiędzy działkami (drogami) Gminy Z., przebiegającym po działkach nr ew. [...], [...] w Z. dla zachowania konieczności bezpiecznego użytkowania oraz spełniania wymagań stawianych ww. obiektowi, określonych w przepisach należy wykonać roboty polegające na: udrożnieniu przepustu w ciągu drogi dojazdowej do zabudowanych działek, w sposób zapewniający swobodny przepływ wód płynących potokiem "P. " oraz wykonaniu barier skrajnych uzupełnionych poręczą wraz z dodatkowymi elementami poziomymi mających na celu zabezpieczenie przed zjechaniem pojazdu poza krawędź drogi oraz ochronę osób przed upadkiem z wysokości.
Drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 - dalej u.d.p.). Droga zatem to również droga wewnętrzna (Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2017r. II SA/01/225/17).
Zgodnie zaś z art. 4 u.d.p.: Użyte w ustawie określenia oznaczają: 2) droga - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, 12) drogowy obiekt inżynierski - obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcję oporową.
Analizowana sprawa dotyczy odcinka drogi, stanowiącego połączenie drogi publicznej gminnej nr 441233 K "[...]" z działką drogową (drogą wewnętrzną) będącą własnością Gminy Z., pod którym znajduje się obiekt inżynierski - niedrożny przepust. Przedmiotowy fragment drogi, usytuowany jest na działkach nr [...] w Z. będących własnością osób prywatnych oraz na działce nr ew. 4323/2 stanowiącej własność Gminy. Powyższy odcinek drogi jest łącznikiem dróg stanowiących własność Gminy, tworzących ciąg komunikacyjny, z którego korzystają mieszkańcy Gminy.
Jak wykazała przeprowadzona przez PINB w dniu 28 września 2021r. kontrola, ww. przepust jest niedrożny, a zatem ten odcinek drogi jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Ponadto brak barier stwarza zagrożenie dla użytkowników drogi. Zatem zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Adresatem decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ustawy prawo budowlane może być jedynie właściciel lub zarządca obiektu będącego w złym stanie technicznym. PINB adresatem decyzji uczynił Gminę Z., co jest kwestionowane przez Zobowiązanego. W ocenie MWINB prawidłowo organ I instancji nałożył obowiązki na ten podmiot.
Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Z. Nr XXXV z dnia 26 czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Z., przedmiotowy odcinek drogi biegnący po działkach nr [...] w Z., został oznaczony jako droga publiczna klasy L (droga gminna). Co prawda powyższy zapis nie oznacza, że stał się on drogą publiczną - gminną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Aby tak się stało, konieczne jest podjęcie przez Radę Gminy uchwały na podstawie art. 7 ust. 2 u.p.d. podjęcie takiej uchwały uwarunkowane jest uzyskaniem prawa własności do części działek zajętych przez drogę.
Jednak poprzez uchwalenie powyższego zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego Gmina przesądziła, że droga ta ma służyć ogółowi mieszkańców. Zatem winna podjąć starania w celu uregulowania stosunków własnościowych i wykupu działek przeznaczonych pod drogę.
Na chwilę obecną należy natomiast uznać, że Gmina jest zarządcą całego ciągu komunikacyjnego w skład którego wchodzi droga gminna "[...]", przedmiotowy odcinek drogi z przepustem oraz dalsza część przebiegająca po działce drogowej będącej własnością Gminy a powyższe wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 559). Zgodnie z art. 7 ww. ustawy do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, między innymi zapewnienie bezpieczeństwa obywateli oraz obowiązek utrzymania urządzeń użyteczności publicznej, zlokalizowanych na terenie gminy.
Zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, a kluczowe znaczenie należy przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy.
W ocenie organu odwoławczego właśnie z przepisów u.d.p. należy wywieść, że to Gmina winna być obarczona obowiązkami wskazanymi w skarżonej decyzji. Pomimo tego, że działki na których znajduje się przepust stanowią własność osób fizycznych, nie mogą ich właściciele być adresatami nałożonego obowiązku, ponieważ przedmiotowy odcinek drogi nie stanowi indywidualnego dojazdu do ich posiadłości a leży w ciągu komunikacyjnym złożonym z dróg stanowiących własność Gminy, który służy całej społeczności. Właściciele działek udostępniają części swoich działek na cele publiczne, dlatego ta część drogi, pomimo iż w świetle przepisów prawa nie stanowi jeszcze drogi publicznej, jest ogólnodostępna i służy do zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie komunikacji. I z tego względu obowiązek jej utrzymania spoczywa na Gminie.
Jak słusznie zauważył PINB w skarżonej decyzji z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, że aby realizacja wskazanych zadań była ograniczona wyłącznie do obiektów stanowiących własność gminy lub znajdujących się na gruntach do których gmina posiada tytuł prawny w postaci prawa własności.
W piśmie z dnia 31 maja 2021 r. W. P. wraz z kilkoma innymi osobami wskazał, iż: Zwracamy się z prośbą do Urzędu Gminy (do Pana Wójta) o naprawę drogi i potoka, które biegną przez prywatne działki, a zostały zniszczone przez samochody wynajęte przez Urząd Gminy. Samochody te woziły materiał do remontu drogi nr 4327. Nie wyrażamy zgody na przejazd samochodów ciężarowych.
Ponadto już po wydaniu skarżonej decyzji W. P. złożył w PINB pismo z dnia 14 lutego 2022 r., cyt.: "Stanowisko stron postępowania wskazuje, aby Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił odwołanie Gminy Z., utrzymując decyzję organu I instancji w mocy oraz nakazał zarządcy drogi gminnej - tj. Gminie Z. (która utrzymuje i odśnieża drogę) udrożnienie przepustu pod drogą, gdyż fragment drogi zagraża bezpieczeństwu mieszkańców. Jest to jedyna droga dojazdowa do zabudowań mieszkalnych".
Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, ciąg komunikacyjny złożony z wyżej wskazanych odcinków drogi jest niezbędny dla lokalnej społeczności. Zatem w rozumieniu ww. ustawy podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie przedmiotowego przepustu pod drogą zlokalizowaną na ww. działkach, a także wykonania barier skrajnych jest Gmina Z..
Odnośnie zarzutu dotyczącego pominięcia właściciela działki nr [...] w Z., za stronę w niniejszym postępowaniu wyjaśniono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym zarzut pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym może zasadnie podnosić tylko ta strona. MWINB w Krakowie przychyla się w tym zakresie do linii orzeczniczej prezentowanej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11.04.2017r. sygn. akt II SA/ kr 48/17, w którym stwierdzono m.in.: Wskazać też należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut pominięcia w postępowaniu podmiotu, który ma przymiot strony (tym bardziej naruszenia jej praw procesowych) może zasadnie podnosić tylko ta strona. Nie może być ta okoliczność przedmiotem zarzutu który organ uwzględnia w sytuacji, kiedy zarzut zgłasza inna strona, która bierze udział w postępowaniu (por. wyrokach NSA z dnia 11 września 2011r. sygn. akt II OSK 913/11 oraz z dnia 7 kwietnia 2009. sygn. akt II OSK 451/08). W odniesieniu do pozostałych uwag zawartych w odwołaniu, MWINB w Krakowie informuje, że niniejsze uzasadnienie stanowi odpowiedź na podnoszone zarzuty.
W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie obowiązującymi przepisami, a PINB w Suchej Beskidzkiej dokonał poprawnej oceny zaistniałej sytuacji. Z uwagi na to, że wskazany w decyzji PINB termin wykonania robót upływa niebawem, MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił skarżoną decyzję w tym zakresie i orzekł o wyznaczeniu nowego terminu - do 31 października 2022r.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Z., zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania, jakie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:
- art. 7 k.p.a,, 28 k.p.a, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 84 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy co polegało na nieustaleniu wszystkich właścicieli i faktycznego zarządcy (a tym samym wszystkich stron postępowania) oraz na błędnym i niczym nie popartym nowymi okolicznościami przyjęciu za Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że zarządcą terenu i obiektu (łącznika w postaci przepustu zlokalizowanego na działkach o nr ewidencyjnych [...]) położonych w Z. nad potokiem "P. ’’ jest Gmina Z., co skutkowało niewyczerpującym zebraniem i wadliwą oceną całego dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęciem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy (pominięcie ustalenia kręgu ewentualnych następców prawnych osób nieżyjących) w tym nieustalenie kto i kiedy wybudował przepust, co ma istotne znaczenie dla sprawy, zważywszy, że nie dokonała tego Gmina Z., jak również oparcie się na zwykłych wydrukach z geoporatalu i szkicach zamiast na dokumentach obiektywnych (mapach sporządzonych przez uprawnionego biegłego geodetę jaki winien być powołany przez organ) dokładnie precyzując - wskazując położenie spornego odcinka terenu i lokalizację przepustu pod kątem między innymi precyzyjnego ustalenia właścicieli (zarządców tego terenu);
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zaw. z art. 136 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia w jakimkolwiek zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego i niczym nieuzasadnionej wbrew istniejącym faktom błędnej subsumcji materiału dowodowego, nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, brak merytorycznego odniesienia się do licznych zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w tym niewyjaśnianie w sposób przekonywujący i mający podstawę w uregulowaniach prawnych, dlaczego organ przyjął (na jakiej podstawie), że Gmina Z. jest zarządcą spornego odcinka terenu jak i obiektu (przepustu) skoro bezspornym jest, że nigdy nie legitymowała się własnością, czy nawet posiadaniem, nie wybudowała tego przepustu i nie utrzymywała tego fragmentu nieruchomości, jak i przepustu (brak bieżących konserwacji, remontów).
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 66 ust. 1 pkt 1) i pkt 3) w zw. z art. 61 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r, 2351 z póżn. zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnie i zastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym adresowanej do Gminy Z. jako zarządcy obiektu budowlanego;
- art. 2a ust. 2, art. 4 pkt 12 i 15, art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, 19 ust. 2 pkt 4), art, 20 pkt 4) ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. 1376 z późn. zm.) poprzez ich nieuwzględnienie i wadliwe przyjęcie, że Gmina Z. pomimo, że nie dysponuje jakimkolwiek tytułem prawno - rzeczowym (nie jest właścicielem, a nawet posiadaczem) nieruchomości gruntowych - działki nr [...], to mimo to w ocenie organu wydającego decyzję (analogicznie jak organu I instancji) jest zarządcą obiektu przepustu stanowiącego własność osób prywatnych, a zatem wbrew uregulowaniu ustawowemu zgodnie z jakim zarządcą dla dróg gminnych jest wójt i żeby dany odcinek mógł być zaliczony do tej kategorii dróg publicznych konieczna jest nie tylko uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz uchwała rady gminy zaliczająca do tej właśnie kategorii dróg gminnych wraz z ustaleniem jej przebiegu, co nie miało nigdy miejsca w zakresie prywatnych nieruchomości o nr ewidencyjnych [...] zarządzanych wyłącznie przez ich właścicieli (następców prawnych), których dokładnego ustalenia zaniechały oba organy administracyjne w niniejszej sprawie;
- art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. polegające na bezzasadnym i nieuprawnionym naruszeniu prawa własności.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie, żadna ze stron nie wykonała powyższego wezwania, dlatego zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych adresatem decyzji wydanej w trybie art. 66 ustawy prawo budowlane, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy tj. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co oznacza konieczność ustalenia właściciela obiektu lub jego zarządcy, jak i zakresu ich obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu w należytym stanie technicznym. Przy czym adresatem decyzji może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a w przypadku współwłasności winna być ona skierowana do wszystkich współwłaścicieli (wyrok NSA z 28.09.2022 r., II OSK 1549/20, LEX nr 3417102).
W niniejszej sprawie organy nakazały wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych Gminie Z. "jako zarządcy drogi, oznaczonej w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego jako drogi publiczne klasy L (drogi gminne) na odcinku stanowiącym łącznik pomiędzy działkami (drogami) Gminy Z. przebiegającym po działkach nr ew. [...], [...] w Z. wg. lokalizacji ustalonej na dołączonym do niniejszej decyzji załączniku oznaczonym kolorem czerwonym, usunąć stwierdzone nieprawidłowości na fragmencie drogi dojazdowej będącej we władaniu Gminy Z. przebiegającej przez potok "P. " po działkach nr ew. [...], [...] w Z.".
Stan własności tych nieruchomości, jak wynika z akt sprawy, przedstawia się następująco:
1. Działka nr [...] jest własnością A. Z. i J. Z. (wypis z rej gruntów k. 47),
2. Działka nr [...] jest własnością A. S. (wypis z rej gruntów k. 46),
3. Działka nr [...] jest własnością B. P., M. P. i W. P. (wypis z rej gruntów k. 45),
4. Dla działki nr 4323/2 nie pozyskano wypisu z rejestru gruntów. Z pisma Wójta Gminy Z. z dnia 18.10.2021 r. (karta bez numeru) wynika, że jest ona własnością Gminy Z..
Dalej wskazać należy, że PINB w Suchej Beskidzkiej zwrócił się w dniu 29 września 2021 r. do Wójta Gminy Z. (k. 3) z pytaniem, czy droga przebiegająca po działkach ew. nr [...] oraz po działce nr ew. [...] w Z. jest administrowana i utrzymywana przez Gminę Z. i czy posiada status drogi publicznej.
W dniu 18 października 2021 r. Wójt Gminy Z. udzielił organowi odpowiedzi, zgodnie z którą: "odcinek nieruchomości gruntowych przebiegający przez dz. ew. [...], [...] nie jest administrowany i utrzymywany (tj. remonty, konserwacja, oznakowanie itp.) oraz Gmina nie posiada do niego tytułu prawnego – własności."
Dodać do tego należy, że w aktach sprawy nie ma ani jednej mapy ewidencyjnej (dokumentu urzędowego), na którym zobrazowane zostałoby położenie nieruchomości tj. działek nr ew. [...], [...] oraz znajdującego się na nich obiektu, wobec którego nakazano wykonanie robót budowlanych. Nawet załącznik graficzny do decyzji organu I Instancji został sporządzony prawdopodobnie na fragmencie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (również prawdopodobnie) powiększonym do nieoznaczonej skali. Nie ma zatem w aktach sprawy żadnego dokumentu urzędowego tj. aktualnej mapy ewidencyjnej pochodzącej z zasobu geodezyjnego, z której można byłoby rozeznać położenie i granice działek na których znajduje się obiekt oraz położenie samego obiektu, w stosunku do którego nakazano wykonanie robót. Dokumentów takich nie stanowią wydruki zdjęć (ortofotomapy ? mapy z systemu Google map?) z wrysowanym odręcznie przebiegiem drogi gminnej.
Przy tak zebranym materiale dowodowym organ przyjął, że kieruje zaskarżoną decyzję do Gminy Z. jako zarządcy drogi. Za uzasadnienie takiego ustalenia – sprzecznego z oświadczeniem samej gminy i nie wynikającego z innych akt sprawy – podał, że teren ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został na drogę publiczną klasy L – drogę gminną. Jednak tajemnicą organu pozostaje, z jakiego przepisu prawa wynika, że ustalenie przyszłego przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym powoduje zmianę jej stanu prawnego. Celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po myśli art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) jest "ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy". Ustalenia planu miejscowego nie zmieniają stanu własności, nie rodzą praw do terenu, nie znoszą tych praw, ani ich nie modyfikują. W największym uproszczeniu, głównym celem uchwalenia planu miejscowego jest wskazanie, że na określonym terenie będzie mógł powstać pewien rodzaj zabudowy o ustalonych parametrach albo, że określony teren przeznaczony będzie na inne cele – np. rolne, leśne, zieleni urządzonej, na inwestycje celu publicznego np. drogi publiczne. Plan nie przesądza również terminu, w którym przeznaczenie terenu zostanie zrealizowane, a termin ten – szczególnie w przypadku inwestycji celu publicznego jakimi są drogi – najczęściej warunkowany jest możliwościami finansowanymi uprawnionego do realizacji inwestycji.
Organ II instancji dodatkowo "wzmocnił" tę argumentację poprzez przywołanie art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), wskazując, że zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli oraz obowiązek utrzymania urządzeń użyteczności publicznej, zlokalizowanych na terenie gminy, a także sprawne zorganizowanie obsługi komunikacyjnej na terenie gminy – co uzasadnia nałożenie kontrolowanego w niniejszym postępowaniu obowiązku na gminę Z..
Przywołane ustawowe zadania własne gminy nie są jednak przesłanką ustalenia, że jest ona właścicielem lub zarządcą obiektu w rozumieniu art. 61 i art. 66 ust. 1 ustawy prawo budowlane. A tylko na te dwie kategorie podmiotów może zostać zgodnie z prawem nałożony obowiązek wskazany w art. 66 ustawy prawo budowlane.
Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, że Gmina Z. zarządza działkami nr ew. 3209, 3210, 3331 - stanowiącymi własność osób fizycznych. Natomiast w jakim zakresie sporny obiekt posadowiony jest na działce gminnej nr 4323/2 nie sposób wywnioskować z akt sprawy – na co już wyżej wskazano. Rację ma skarżąca, że organy nie wyjaśniły w sposób mający podstawę w uregulowaniach prawnych, dlaczego przyjęły, że Gmina Z. jest zarządcą spornego odcinka terenu jak i obiektu (przepustu), gdy tymczasem Gmina twierdzi, że nigdy nie legitymowała się własnością, czy nawet posiadaniem tego obiektu, nie wybudowała go i nie utrzymywała.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany ustalić podmioty, do których decyzja ta powinna zostać skierowana – zgodnie z art. 61 ustawy prawo budowlane, stosując przy tym wszelkie niezbędne do wyjaśnienia sprawy środki dowodowe. W pierwszej kolejności organ będzie zobowiązany określić w sposób nie budzący wątpliwości, na aktualnych mapach ewidencyjnych, położenie spornego obiektu.
Wobec zatem naruszenia przepisów postepowania, a w ślad za tym przepisów prawa materialnego, zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 980 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).