II SA/Kr 104/24

II SA/Kr 104/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 884
art. 46
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 listopada 2023 r. znak WI-I.7840.13.2.2023.BS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz P. Sp. z o.o. w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 16 listopada 2023 r., WI-I.7840.13.2.2023.BS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682), po rozpatrzeniu odwołania Inwestora - P. Sp. z o.o. w W., utrzymał w mocy decyzję Starosty Olkuskiego z 2 stycznia 2023 r., znak: SAB.6740.2.130.2022 o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Budowa stacji bazowej [...]_A wraz z kablową linią zasilającą zlokalizowanej w miejscowości B. na działce o nr ew. gr.: [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że Starosta Olkuski opisaną wyżej decyzją z 2 stycznia 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku z 14 października 2022 r., odmówił – na podstawie art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego - zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę, wskazując na nieuzupełnienie w pełnym zakresie dokumentacji projektowej, zgodnie z postanowieniem z 8 listopada 2022 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Starosty Olkuskiego, Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem: Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (...).
Postanowieniem z 8 listopada 2022 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej, w zakresie wskazanym w czterech punktach postanowienia. W decyzji o odmowie podkreślono, że żaden z punktów tego postanowienia nie został wypełniony w wyczerpującym zakresie.
Wojewoda Małopolski, po analizie zgromadzonego materiału nie podzielił stanowiska Starosty Olkuskiego, w zakresie braku uzupełnienia punktów 1 i 2 i wyjaśnił: odnośnie do punktu pierwszego, że uzupełniony projekt zagospodarowania terenu o aktualne, zgodne z żądaniem organu zaświadczenie (z datą ważności do 30 kwietnia 2023 r.), o tym, że mgr inż. M. K. jest wpisany na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów RP, wygenerowane zostało 17 listopada 2022 r. Zaświadczenie to umieszczone jest na karcie (nr [...]) poprzedzonej analogicznym zaświadczeniem, o dacie ważności do 30 listopada 2022 r., aktualnym w dacie sporządzania projektu (3 października 2022 r. - data widniejąca na karcie tytułowej opracowania), które zostało, prawdopodobnie omyłkowo, odręcznie przekreślone z dopiskiem "anulowano". Wojewoda zauważył, że obydwa dokumenty są wydrukami - kopiami, potwierdzonymi za zgodność z oryginałem przez osobę uprawnioną, tj. autora projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego, zatem możliwy jest ich ponowny wydruk i ponowne potwierdzenie za zgodność przez tę osobę. Ponadto w treści obu zaświadczeń wskazano, że mgr inż. M. K. jest członkiem czynnym wspomnianej izby architektów od [...] kwietnia 2015 r. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, nie sposób uznać, że zarzut braku udokumentowania przynależności autora projektu do właściwej izby jest zasadny.
Odnośnie zaś puntu drugiego, Wojewoda Małopolski stwierdził, że uzupełniona dokumentacja projektowa zawiera oświadczenia projektantów wszystkich branż (karta nr 16 projektu zagospodarowania terenu oraz karta nr 10 projektu architektoniczno-budowanego), stąd też w ocenie tego organu, punkty 1 i 2 postanowienia z 8 listopada 2022 r., niesłusznie zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji Starosty jako nieuzupełnione.
Wojewoda podkreślił, że kwestią mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej Inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. R. - T. – B. (Uchwała Nr XX/236/2020 Rady Miejskiej w Olkuszu z 29 września 2020 r. - Dz.Urz.Woj.Małop.2020.6263; dalej: miejscowy plan), zgodnie z którym działka nr ewid.[...] w miejscowości B., gmina Olkusz, objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, zlokalizowana jest w jednostce strukturalnej [...] - tereny rolnicze (część południowa działki, na której projektowana jest stacja bazowa telefonii komórkowej) oraz [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami.
Punkt nr 3 postanowienia Starosty z 8 listopada 2022 r. nakazywał Inwestorowi: doprowadzić do zgodności przedmiotową inwestycję z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego P. R., T., B. w zakresie:
- zgodnie z § 30 ust. 1 ustala się następujące ogólne zasady ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego:
1) zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem: a) inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej w strefach, o których mowa w § 42 ust. 4 niniejszej uchwały,
- zgodnie z § 42 ust.4 ustala się strefy dopuszczalnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej, których granice zaznaczono na rysunku zmiany planu. W obszarach wyznaczonych stref, obowiązuje max. wysokość wież przekaźnikowych - do 53 m n.p.t.
Przedmiotowa stacja bazowa zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zlokalizowana jest poza strefą dopuszczalnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
W odpowiedzi na postanowienie projektant podkreślił, że w opisie do projektu zagospodarowania terenu wskazał, że zapisy miejscowego planu naruszają obowiązujące przepisy, tj. wprowadzają ograniczenia w lokalizacji stacji bazowych, a inwestycja jest zgodna z art. 46 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej.
Wojewoda wziął pod uwagę, że projektowana stacja bazowa usytuowana ma być w południowej części działki nr [...] położonej na terenie oznaczonym symbolem R - tereny rolnicze, zgodnie z § 18 ust. 1 ustaleń miejscowego planu, o przeznaczeniu podstawowym dla upraw rolnych. Zgodnie z § 18 ust. 2:
Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się:
1 dojazdy związane z gospodarką rolną;
2 sieci i urządzenia infrastruktury technicznej w tym sieci magistralne.
3. Na terenach rolniczych, o których mowa w ust. 1 zachować warunki określone w § 7 i § 8.
4. Na terenach rolniczych, o których mowa w ust. 1 w pasie pomiędzy zabudową zagrodową, a strefą ochrony krajobrazu otwartego i wartościowych wnętrz dopuszcza się lokalizację obiektów związanych z rolnictwem stanowiących rozbudowę istniejących gospodarstw z wykluczeniem budynków o funkcji mieszkalnej.
5. Forma architektoniczna obiektów budowlanych musi uwzględniać ustalenia § 9.
6. Na wszystkich terenach rolniczych oznaczonych symbolem R dopuszcza się wykorzystanie istniejących dróg polnych jako ciągów spacerowych i ścieżek rowerowych.
Stąd też, organ stwierdził w terenach rolniczych brak zakazu - wprost - realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej.
Ponadto, w myśl § 42 ust. 4 miejscowego planu w zakresie obsługi telekomunikacyjnej: Ustala się strefy dopuszczalnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej, których granice zaznaczono na rysunku zmiany planu. W obszarach wyznaczonych stref, obowiązuje max. wysokość wież przekaźnikowych - do 53 m n.p.t.
Powyższe pozwalało zdaniem organu na konkluzję, że skoro w miejscowym planie ustalono strefy dopuszczalnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej, to należy wnioskować, że poza tymi strefami lokalizacja stacji bazowych nie jest dopuszczalna.
Natomiast, zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 884; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju):
1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
1a. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
2. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Zdaniem organu, przepis art. 46 ust. 2 ustawy wprowadza zatem wymóg przyjęcia proinwestycyjnej wykładni postanowień planu miejscowego, w przypadku gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym. W sprawie brak jest jednak podstaw do zastosowania art. 46 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy, gdyż rozpatrywany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza zakazów realizacji inwestycji celu publicznego na całym terenie nim objętym, natomiast wskazuje wprost, że urządzenia telefonii bezprzewodowej mogą być lokalizowane w wyznaczonych strefach, których granice zaznaczono na rysunku planu. W wyniku przeprowadzenia analizy porównawczej części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym miejscowego planu, organ pierwszej instancji ustalił, co podzielił następnie organ odwoławczy, że działka inwestycyjna zlokalizowana jest poza wyznaczoną w miejscowym planie strefą dopuszczalnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Stąd Wojewoda wywiódł, że nie jest możliwe zrealizowanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym.
Odnosząc się na koniec do punktu nr 4 postanowienia z dnia 8 listopada 2022r., w którym nakazano doprowadzenie inwestycji do zgodności z obowiązującym miejscowym planem, w związku z przedłożoną opinią Parków Krajobrazowych z 27 czerwca 2022 r., w zakresie § 32 miejscowego planu, Wojewoda uznał, że punkt 4 niesłusznie został przez Starostę Olkuskiego uznany za nieuzupełniony. Wprawdzie, zdaniem Wojewody w odpowiedzi na ten punkt postanowienia inwestor winien udzielić poprzez zamieszczenie szczegółowego uzasadnienia tej kwestii w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, jednak powołanie się na dołączoną Analizę Krajobrazową, powinno, w ocenie Wojewody, zostać uznane za, niejako pośrednie, wykonanie tego punktu postanowienia (na podstawie art. 75 § 1 k.p.a.). Organ zaznaczył przy tym, że pozytywne uzgodnienie inwestycji z Zespołem Parków Krajobrazowych, nie jest wymagane, gdyż nie wynika wprost z przepisów prawa.
W świetle powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że projekt nie został doprowadzony do zgodności z § 30 ust. 1 w zw. z § 42 ust. 4 obowiązującego miejscowego planu.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Inwestor, zaskarżając ją w całości W skardze zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na zastosowanie w sprawie i utrzymanie decyzji Starosty Olkuskiego, podczas gdy nie było podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę;
2. art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na brak rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego i dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy, skutkujące błędnym ustaleniem, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest niezgodna z zapisami Uchwały nr XX/236/2020 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 29 września 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. R. - T. - B. ETAP B, przy jednoczesnym braku zastosowania przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju i pominięciu zapisów miejscowego planu, które są sprzeczne z zakazem lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych;
3. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez skarżącą i błędne ustalenie, że projekt nie został doprowadzony do zgodności z § 30 ust. 1 w zw. z § 42 ust. 4 obowiązującego miejscowego planu co powoduje, że zamierzenie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy organ II instancji powinien pominąć powyższe postanowienia miejscowego planu dotyczące wyznaczenia strefy lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej, stosując przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju;
4. art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie przez Wojewodę Małopolskiego w granicach i na podstawie przepisów prawa i w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
8. art. 35 ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych w stosunku, do których nie występują naruszenia określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, tj. niezgodność z zapisami miejscowego planu, a tym samym wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodny z treścią przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego;
9. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie mimo spełnienia przez spółkę wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 tej ustawy;
5. art. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami;
6. § 18 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 planu miejscowego w zw. z § 5 pkt 14 i w zw. z § 8 pkt 3 lit. e w zw. § 42 ust. 3 planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie w sprawie poprzez uznanie, że planowany do realizacji zakres inwestycji nie może być realizowany na obszarze oznaczonym [...]-tereny rolnicze, ponieważ obszar ten nie leży w strefie dopuszczalnej lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, podczas gdy zgodnie z wykładnią literalną wyżej wymienionych zapisów miejscowego planu, stanowiącą regułę interpretacyjną przy ustalaniu znaczenia miejscowego planu, teren rolniczy umożliwia realizację zamierzenia skarżącej, ponieważ jako przeznaczenie dopuszczane wskazuje budowę "sieci i urządzenia techniczne", a § 42 ust. 3 miejscowego planu stanowi, że w zakresie obsługi telekomunikacyjnej ustala się zapewnienie obsługi systemami infrastruktury telekomunikacyjnej i radiokomunikacyjnej poprzez budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej i radiokomunikacyjnej;
7. § 42 ust. 3 i 4 w zw. z § 18 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 w zw. z § 5 pkt 14 i w zw. z § 8 pkt 3 lit. e miejscowego planu poprzez brak dokonania interpretacji na korzyść Inwestora i kierowanie się przez organ I instancji zasadą, że dopuszczalne jest wyłącznie takie zagospodarowanie, na jakie dokładnie zezwoliła władza w postanowieniach planu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest możliwa tylko w strefie dopuszczalnej lokalizacji stacji bazowych telefonu komórkowej określonej na załączniku graficznym do miejscowego planu, a skoro działka inwestycyjna położona w obszarze [...] (tereny rolne) nie mieści się w tej strefie, to zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z miejscowym planem, a ustalenie strefy stanowi de facto zakaz pośredni;
8. art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, uznając że gmina może korzystać z władztwa planistycznego wyznaczając strefy dopuszczalnej lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i wbrew wykładni literalnej zapisów miejscowego planu, tj. § 18, § 5 pkt 14 i § 8 pkt 3 lit. e miejscowego planu, ustalenie, że na terenie działki inwestycyjnej (teren rolny [...]) nie można zrealizować zamierzenia budowlanego spółki, podczas gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i planem miejscowym;
9. art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez niezastosowanie w stosunku do postanowień miejscowego planu, tj. § 30 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 42 ust. 4 i brak ich pominięcia, w sytuacji gdy wyznaczenie strefy dopuszczalnej lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej stanowi zakaz pośredni, a więc regulację miejscowego planu pozornie neutralną, która w okolicznościach niniejszej sprawy uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zgodnie z przepisami prawa, gdyż miejsce usytuowania strefy jest zbyt odległe od zabudowy mieszkaniowej i lokalizacja stacji bazowej staje się niecelowa w miejscu, gdzie zasięg komórkowy nie jest potrzebny.
Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji oraz zobowiązanie przez Sąd organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, względnie uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
Jednocześnie spółka zaskarżyła postanowienie organu I instancji z dnia 8 listopada 2022 r. z uwagi na nałożenie w jego treści obowiązku nie korespondującego z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który daje kompetencje do usunięcia naruszeń stwierdzonych w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a takiego naruszenia ze względu na treść art. 46 § 1 i 1a ustawy o wspieraniu rozwoju nie zidentyfikowano.
W uzasadnieniu skargi spółka podniosła m.in., że organy obu instancji błędnie ustaliły, że skoro w miejscowym planie wyznaczona została strefa dopuszczalnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej, to poza tą strefą lokalizacja stacji bazowych telefonii komórkowej jest zakazana. Organ nie wziął pod uwagę, że wyznaczenie strefy stanowi de facto pośredni zakaz lokalizacji tychże obiektów. Tymczasem, jak zwróciła uwagę skarżąca, w uzasadnieniu projektu ustawy o wspieraniu rozwoju, nr druku 2546, wskazano: "w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. (...) przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Ustawodawca wskazuje zatem cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust. 1 ww. ustawy, tj. wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia ale też ochrona zabytków".
Dalej zarzucono, że organ II instancji zacytował treść przepisów art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, pomijając jednak zupełnie istotę wprowadzenia tej regulacji. Wprawdzie organ wskazał na proinwestorską wykładnię tych przepisów, jednak uznał, że wyznaczanie stref lokalizacji stacji bazowych stanowi władztwo planistyczne gminy, a wyznaczona strefa nie jest wyznaczona pozornie, ponieważ nie jest niewielka i nie obejmuje całego terenu miejscowego planu. Spółka zwróciła przy tym uwagę, że w sprawie organy w żaden w sposób nie wskazały, jakie jest merytoryczne uzasadnienie dla lokalizacji stacji bazowej w odległości 1,5 km od najbliższych zabudowań. Wojewoda nie odniósł się także do zarzutu, że budowa stacji w znacznej odległości, niejako w miejscu narzuconym przez miejscowy plan, jest bezcelowa z punktu widzenia funkcji jaką stacja bazowa ma pełnić, ponieważ w takiej odległości zasięg komórkowy nie jest potrzebny. W ocenie skarżącej nie chodzi więc o władztwo planistyczne gminy, a celowe działanie w celu uniemożliwienia budowy stacji bazowych, które budzą wiele nieuzasadnionych obaw społecznych.
Odnosząc się do samej zgodności zamierzenia z planem miejscowym, to w ocenie Skarżącej jest ono zgodne z planem miejscowym. Infrastruktura telekomunikacyjna ma zostać zlokalizowana na obszarze planistycznym R, dla którego terenu plan ustala przeznaczenie podstawowe - uprawy rolne, jednak jako przeznaczenie dopuszczalne — wskazuje "sieci i urządzenia infrastruktury technicznej". Jednocześnie plan zawiera definicję infrastruktury technicznej, którą objęte są urządzenia i związane z nimi obiekty służące do obsługi telekomunikacji, a więc i stacja bazowa telefonii komórkowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję na podstawie wskazanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie jest ona prawidłowa, a wywiedziona skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie, czy § 42 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. R. - T. – B. (Uchwała Nr XX/236/2020 Rady Miejskiej w Olkuszu z 29 września 2020 r.), zawiera postanowienie, które wprowadzając ograniczenia odnośnie do budowy inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej uniemożliwia lokalizowanie inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Projektowana stacja bazowa ma być zlokalizowana w południowej części działki nr [...] (obręb [...] w O.) w jednostce strukturalnej [...] - tereny rolnicze. Zgodnie z § 18 ust. 1 miejscowego planu - podstawowym przeznaczeniem dla terenów rolniczych są uprawy rolne. Jednocześnie, nie ma sporu co do tego, że w całym § 18 miejscowego planu (pełna treść w części historycznej uzasadnienia) nie przewidziano wprost zakazu lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej.
Zgodnie z § 42 ust. 4 miejscowego planu, ustalono strefy dopuszczalnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej, których granice zaznaczono na rysunku zmiany planu. (...).
Powołując się na § 42 ust. 4 zd. 1 miejscowego planu, organy obu instancji uznały, że treść projektu spornej stacji bazowej telefonii komórkowej jest niezgodna z zapisem miejscowego planu, jako że stacja ta została zaprojektowana poza strefą dopuszczalnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zdaniem organów tej niezgodności nie usunięto, wbrew wezwaniu wynikającym z postanowienia z 8 listopada 2022 r.)
Takie stanowisko organów jest wadliwe z przyczyn niżej wskazanych.
W sprawie niekwestionowane było, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Bezsporne jest także, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co oznacza konieczność uwzględnienia, przy ustalaniu jej zgodności z przepisami planu miejscowego, przepisów art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 884 – t.j.,). Proces wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi zatem uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające władztwo planistyczne gminy – poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei stosownie do art. 46 ust. 2 tej ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1083/21, stwierdził, że z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju wynika ogólna zasada dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą zasadą musi być wykładany przepis art. 46 ust. 2 powołanej ustawy, który zawiera swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, a także terenów przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną (w tym ostatnim wypadku dopuszcza się lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu), stanowiącą, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne. Lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w przypadku, o którym mowa w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie może jedynie naruszać ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Interpretując jednakże ten fragment przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 46 ust. 1 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać – co szczególnie istotne w tej sprawie - ogólnych zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym zwłaszcza na terenach wymienionych w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym na terenach przeznaczonych na cele rolnicze. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest zatem dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest to sprzeczne z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu lub na danym terenie został wprowadzony zakaz tego rodzaju inwestycji z uwagi na odnoszące się do niego wymogi wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących, a nie - tak jak w rozpoznawanej sprawie - ogólny zakaz zabudowy (poza dopuszczalną strefą) niemający szczególnego rodzaju podstawy prawnej.
Jak dalej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy odczytywać łącznie z uwagi na ich powiązanie z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, którym jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być zatem wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, które nie mają umocowania w przepisach powszechnie obowiązujących.
Organ planistyczny powinien zatem mieć na uwadze powyższe okoliczności i zbadać czy projektowany plan miejscowy nie uniemożliwia realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, w niniejszej sprawie - stacji bazowej wraz z kablową linią zasilającą.
Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Organ uchwałodawczy nie uczynił tego ,co spowodowało, że organy architektoniczno-budowlane oceniając zgodność danej inwestycji z postanowieniami przedmiotowego planu miejscowego wydając pozwolenie na budowę, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, odmówiły jego wydania wskazując na niezgodność inwestycji z planem.
Co istotne, przepisy art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wprowadzone zostały do porządku prawnego celem usunięcia barier prawnych, które m.in. przez liczne zakazy i ograniczenia w planach miejscowych, często nieuzasadnione merytorycznie, prowadziły do tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Dlatego jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej musi być bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. Omawiane przepisy obejmują zatem swoją treścią także inne wartości, które w obowiązującym systemie prawa są chronione, a więc wymagają uwzględnienia. To wyraz uwzględnienia zasady proporcjonalności – wyważania różnych, często sprzecznych grup interesów. A zatem z założenia stanowią punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Takie wskazania wynikają z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2546).
Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że wskazanie w planie miejscowym strefy dopuszczalnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, może świadczyć – wobec niewskazania jakichkolwiek innych okoliczności mogących mieć znaczenie z punktu widzenia treści art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju – o dążeniu do obejścia przez organ uchwałodawczy generalnej zasady ustawowej, zgodnie z którą, plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organy bez wykazania, że lokalizacja inwestycji narusza przepisy powszechnie obowiązujące, nie miały podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę powołując się na postanowienia przedmiotowego planu miejscowego wprowadzającego ograniczenia przy lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie łączności – poprzez wprowadzenie strefy dopuszczalnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – która w istocie oznacza zakaz lokalizacji m.in. stacji bazowych poza tą strefą. Organy obu instancji dokonując wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wzięły pod uwagę w dostatecznym stopniu okoliczności mogących mieć znaczenie z punktu widzenia treści art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju. Zaprezentowane przez organy stanowisko sprowadzało się do stwierdzenia, że "art. 46 ust 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wprowadza zatem wymóg przyjęcia proinwestycyjnej wykładni postanowień planu miejscowego , w przypadku gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym". Tym samym skoro działka inwestycyjna zlokalizowana jest poza wyznaczoną strefą, to zdaniem organów nie jest możliwe zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego.
Taka wykładnia postanowień planu, jak trafnie zarzuca skarga prowadzi do przyjęcia rozwiązań , które uniemożliwiają lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (zgodnych z przepisami prawa) przez wprowadzenie tzw. zakazów pośrednich.
Zasadny zatem jest zarzut skargi dotyczący błędnych ustaleń faktycznych i oceny prawnej materiału dowodowego. Organy pominęły bowiem okoliczności, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja, to inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej i przy ocenie jej zgodności z planem należało zastosować art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu usług telekomunikacyjnych. Trafny był powiązany z nim zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie § 42 ust. 4 zd. 1 miejscowego planu oraz art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
W ocenie Sądu, istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona bowiem przyjmując, że organy wadliwie dokonały oceny braku zgodności inwestycji z miejscowym planem bezpodstawnie pomijając art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu, nie było podstaw do zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane i zobowiązania spółki w pkt 3 postanowienia z dnia 8 listopada 2022 r do przedłożenia dokumentacji, z której wynikałoby spełnienie warunków przewidzianych w planie miejscowym. Punkty 1,2 i 4 postanowienia z 8 listopada 2024 r zostały wykonane przez inwestora, na co trafnie zwrócił uwagę organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Powyższe powoduje, że nie miał zatem również zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane przewidujący odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie niewywiązania się z obowiązku nałożonego postanowieniem organu. W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżone decyzje, gdyż w okolicznościach sprawy nie było podstaw prawnych do ich wydania.
Organy rozpatrując ponownie wniosek spółki o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, powinny dokonać analizy zgodności tej inwestycji celu publicznego w zakresie łączności z przepisami planu miejscowego z uwzględnieniem dokonanej wyżej wykładni art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2024 r (II OSK 1083/21 ) sprowadzający się do stwierdzenia, że dokonując wykładni ww. przepisów organy powinny mieć na uwadze, że przepisy planu miejscowego nie mogą stanowić przeszkody dla realizacji inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zakazów i przeszkód w lokalizowaniu tego rodzaju inwestycji nie można wyprowadzać z ogólnych ustaleń planu miejscowego. Zasadą jest bowiem możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie, które muszą mieć uzasadnienie w przepisach.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na koszty postępowania (997 zł) składały się wpis (500 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł).