II SA/KR 1038/19

II SA/Kr 1038/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Krystyna Daniel
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1326/20 - Wyrok NSA z 2023-04-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 48v  ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Daniel Krystyna WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 27 czerwca 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia 24 września 2015 r., znak [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazano M. Z. rozbiórkę wiaty o wymiarach rzutu poziomego 3,20 x 13,35 m wybudowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w R. N. (gm. M. D.) od strony północno-zachodniej istniejącego budynku oraz fundamentu z torowiskiem i trakiem zlokalizowanych pod w/w wiatą – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: nakazuję M. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego – instalacji przemysłowej do obróbki drewna (trak połowy), wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] w R. N. od strony północnej budynku gospodarczego – poprzez dokonanie demontażu traka polowego wraz z torowiskiem oraz rozbiórkę: płyty betonowej o wymiarach 12,64 m x 3,50 m, na której ustawiony jest trak i znajdującego się nad nią zadaszenia o konstrukcji drewnianej.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji legalności robót budowlanych związanych z budową traka polowego na nieruchomości utworzonej z działki ewidencyjnej nr [...] w R. N. . W oparciu o wstępne ustalenia organ I instancji przyjął, że w grudniu 2009 r. M. Z., będący właścicielem wspomnianej nieruchomości, zamontował na niej nowy trak polowy celem wykorzystania go do prowadzonej na tejże posesji działalności gospodarczej w postaci tartaku. W oparciu o wyjaśnienia złożone przez inwestora przyjęto, że zakres robót związanych z wymianą traka obejmował również uzupełnienie wylewki betonowej istniejącej dotychczas pod wymienianym trakiem oraz wykonanie torowiska dla traka. Stosownie do oświadczenia inwestora, przedmiotowe roboty nie zostały poprzedzone stosowną zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W oparciu o te ustalenia PINB uznał przedmiotowe roboty budowlane za samowolną przebudowę i wdrożył względem tego zakresu robót postępowanie naprawcze. Formalnym wyrazem takiej wstępnej oceny sprawy było postanowienie PINB z dnia 12 kwietnia 2010 r., znak [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pr.bud. zobowiązano inwestora do wstrzymania robót budowlanych i dostarczenia stosownych opracowań technicznych. Po rozpoznaniu zażalenia M. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 maja 2010 r., znak [...], uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości, wskazując na brak podstaw do orzeczenia o wstrzymaniu robót, skoro zostały one zakończone, oraz na istotne braki w ustaleniach faktycznych odnoszących się do rzeczywistego zakresu wykonanych robót. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, organ I instancji uznał, że inwestor w ramach wymiany traka zrealizował w istocie nowy obiekt budowlany i wdrożył postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 pr.bud.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., postanowieniem Nr [...] z dnia 23 kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 pr.bud. w związku z art. oraz art. 123 k.p.a., wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości R. N., gmina M. D. przy inwestycji pn.: budowa wiaty (wskazanej na rysunku nr 1) o wymiarach rzutu poziomego ok. 3,20 x 13,35 m, konstrukcji szkieletowej drewnianej, od strony północno-zachodniej istniejącego budynku oraz fundamentu z torowiskiem i trakiem pod w/w wiatą, stanowiących całość funkcjonalną i użytkową i jednocześnie nałożył na inwestora M. Z. obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 15 sierpnia 2015 r. następujących dokumentów i opracowań: 1) zaświadczenie Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) cztery egzemplarze projektu budowlanego w/w budynku wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczeniem o wpisie osoby sporządzającej w/w projekt budowlany, w drodze decyzji, do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualny na dzień opracowania projektu, 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją Nr [...] z dnia 24 września 2015 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 pr.bud. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) oraz art. 104 k.p.a., nakazał M. Z. rozbiórkę na własny koszt wybudowanej na dz.ew.nr wiaty (wskazanej na rysunku nr 1) o wymiarach rzutu poziomego 3,20 x 13,35 m, konstrukcji szkieletowej drewnianej, od strony północno-zachodniej istniejącego budynku oraz fundamentu z torowiskiem i trakiem pod w/w wiatą stanowiących całość funkcjonalną i użytkową. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że adekwatnie do treści art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 pr.bud. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku uchybienia terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pr.bud. strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Wobec powyższego, w związku z bezskutecznym upływem terminu określonego w w/w postanowieniu i nieprzedłożenia do dnia 15 sierpnia 2015 r. żądanych dokumentów i opracowań, w przedmiotowej sprawie, w celu usunięcia powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie, należało w drodze decyzji nakazać rozbiórkę, w oparciu o uwarunkowania określone w art. 48 ust. 1 znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.
Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 24 września 2015 r. złożył M. Z.. W ramach postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. W wykonaniu zleconych przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. czynności PINB przeprowadził dodatkowe oględziny celem zaktualizowania i doprecyzowania parametrów obiektu, którego dotyczy postępowanie. Organ I instancji pozyskał również m. in. wypisy z właściwych urządzeń ewidencyjnych przedstawiające aktualny stan prawny nieruchomości zabudowanej spornym trakiem, a także gruntów sąsiednich, pozostających w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Nadto organ I instancji pozyskał udostępniony przez Głównego Geodetę Kraju materiał zdjęciowy (zdjęcia lotnicze, ortofotomapy), przedstawiający m. in. działkę nr [...] w miejscowości R. N. w latach 1993 – 2009. Wreszcie, na zlecenie MWINB przeprowadzona została w dniu 22 lutego 2017 r. rozprawa administracyjna, której przedmiotem było odebranie zeznań od świadków i stron, celem ustalenia okoliczności posadowienia przedmiotowego traka wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w obecnym miejscu na gruncie.
Na skutek odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną Nr [...] z dnia 27 czerwca 2019 r., znak [...], którą – uchyliwszy zaskarżoną decyzję w całości – nakazał M. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego – instalacji przemysłowej do obróbki drewna (trak połowy), wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] w R. N. od strony północnej budynku gospodarczego – poprzez dokonanie demontażu traka polowego wraz z torowiskiem oraz rozbiórkę: płyty betonowej o wymiarach 12,64 m x 3,50 m, na której ustawiony jest trak i znajdującego się nad nią zadaszenia o konstrukcji drewnianej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i zaznaczył, że jego przedmiotem jest ocena legalności robót budowlanych zrealizowanych przez M. Z. na nieruchomości utworzonej z działki ewidencyjnej nr [...] (powstałej z podziału działki ewidencyjnej nr [...]), położonej w R. N. . Posesja stanowi własność inwestora i jest zabudowana m. in. elementami infrastruktury tartaku prowadzonego przez M. Z.. W efekcie ocenianych w przedmiotowej sprawie robót, które – jak wynika z niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń PINB – zostały wykonane w 2009 r., inwestor dokonał demontażu starego traka polowego (pilarki do przecierania drewna), następnie wzmocnił istniejącą w tym miejscu na gruncie wylewkę betonową poprzez nadlanie ubytków. Kolejno, na tak przygotowane podłoże betonowe inwestor zamocował za pomocą kotew szyny wraz z nowym trakiem polowym. Zakres prac obejmował również demontaż zadaszenia nad trakiem, celem wykonania opisanych wcześniej robót, a następnie ponowny montaż zadaszenia nad nowo zamontowaną pilarką. Przedmiotowy trak zlokalizowany jest od strony północnej budynku gospodarczego posadowionego na działce nr [...] przy jej zachodniej granicy z przyległą działką drogową nr [...]. Szczegółowe wymiary opisanej wyżej budowli i jej lokalizacja na gruncie przedstawione zostały na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2017 r. Inwestor przed rozpoczęciem wzmiankowanych wyżej robót budowlanych nie legitymował się zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na ich przeprowadzenie czy to w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też skutecznego zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych. Organ odwoławczy zaznaczył, że przytoczone okoliczności faktyczne pozostają bezsporne.
Organ odwoławczy podzielił przyjętą przez organ I instancji kwalifikację zdziałanych przez inwestora robót budowlanych jako budowli (art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 pr.bud.). Zgodnie z art. 3 pkt 3 pr.bud. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a to m.in. "wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne". Przedmiotowy trak wraz z torowiskiem, instalacją elektryczną oraz wylewką betonową, na której urządzenie to zostało zamocowane, a wreszcie także drewniane zadaszenie nad trakiem (błędnie określane przez PINB mianem "wiaty") zamocowane do ściany szczytowej przylegającego budynku gospodarczego – składają się na techniczną i funkcjonalną całość, przeznaczoną do obróbki (przecierania) drewna. Takie przeznaczenie tych elementów stanowiących techniczną i funkcjonalną całość pozwala na zaliczenie ich do kategorii normatywnej wolno stojącej instalacji przemysłowej, a tym samym zakwalifikowanie jako budowli w rozumieniu przywołanych przepisów pr.bud. Przedmiotowy trak jest więc równocześnie obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 1 pr.bud. Możliwość demontażu traka i przeniesienia go w inne miejsce pozostaje irrelewantna dla dokonanej kwalifikacji przedmiotowej pilarki jako budowli w rozumieniu Prawa budowlanego. Wykonywanie obiektu w określonym miejscu (tj. jego budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud.) może polegać również na usytuowaniu w tym miejscu obiektu (tu: instalacji w postaci traka polowego do przemysłowego przecierania drewna), którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy. Określona rzecz może stać się obiektem budowlanym po ustawieniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na ustawieniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego, co stanowi sedno analizowanego przypadku. Akcentowany przez skarżącego fakt braku trwałego powiązania z betonowym podłożem torowiska, po którym przemieszcza się sama pilarka, pozostaje bez znaczenia dla przyjętej kwalifikacji. Ustawodawca nie wymaga bowiem, aby wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne zaliczane do kategorii normatywnej budowli były w ten sposób (tj. trwale) z gruntem związane, a więc inaczej niż w odniesieniu do np. "wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego" jako innego przykładowego desygnatu budowli zamieszczonego w wyliczeniu stanowiącym część definicji ustawowej w art. 3 pkt 3 pr.bud. W analizowanym przypadku torowisko traka jest faktycznie zamocowane do betonowej wylewki w sposób uniemożliwiający przemieszczanie się całej pilarki w toku pracy, co dokumentują fotografie wykonane przez PINB oraz dostarczone przez samego odwołującego. W związku z zamocowaniem części konstrukcji traka (torowiska) do wylewki betonowej, posadowienie pilarki jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, mogących ją zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem przedmiotowego traka nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest bowiem czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną konstrukcję, uniemożliwiając jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie wskutek warunków atmosferycznych (np. przy silnych wiatrach). Oczywiście istnieje teoretyczna możliwość przemieszczenia tej pilarki i można także przypuszczać, że byłoby to praktycznie wykonalne. Trak został umieszczony na działce M. Z. i służy do obróbki drewna, co z kolei jest zgodne z profilem działalności prowadzonej przez M. Z.. Trak istniał już w tym miejscu od 2009 r., zaś M. Z. nie podał żadnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że trak jest przemieszczany. Trwałość tego powiązania z gruntem w przedstawionym znaczeniu jest wyznaczona m. in. przez faktyczny okres posadowienia spornego traka na gruncie i ramy czasowe postępowania przed organami nadzoru budowlanego, sięgające właśnie 2009 r. Bez znaczenia dla dokonanej kwalifikacji robót budowlanych związanych z wykonaniem spornego traka jako budowy obiektu budowlanego jest to, że wcześniej w tym miejscu na gruncie znajdował się inny trak. Skoro bowiem poza sporem pozostaje, że inwestor dokonał wymiany podstawowego elementu decydującego o uznaniu przedmiotowej instalacji za budowlę (tj. nowego traka wraz z torowiskiem, na którym pracuje), to w istocie mamy do czynienia z nowym obiektem budowlanym, choćby powstał on z wykorzystaniem istniejących wcześniej elementów takich jak betonowa wylewka na gruncie, na której posadowiony jest trak wraz z torowiskiem, czy pewne fragmenty konstrukcji zadaszenia "starego" traka, które zostały wykorzystane do wykonania nowego zadaszenia nad obecnym trakiem.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę na ewolucję art. 48 ust. 1 pr.bub. i wskazał, że – bacząc na regułę intertemporalną zawartą w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców – za podstawę orzekania przyjął aktualną treść art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w brzmieniu: "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Dalej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że roboty budowlane wykonane przez inwestora, polegające na wykonaniu w określonym miejscu na gruncie nowego traka polowego (choćby nawet z wykorzystaniem elementów istniejącego podłoża betonowego i elementów konstrukcji zadaszenia), a więc nowej instalacji do przemysłowego przecierania drewna w ramach funkcjonującego tartaku, stanowią budowę obiektu budowlanego o cechach budowli w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 pr.bud. Zgodna z prawem realizacja tej inwestycji wymagała uprzedniego pozyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ocena prawna określonych robót budowlanych winna następować na podstawie przepisów aktualnych w okresie ich wykonania, natomiast postępowanie legalizacyjne powinno się toczyć w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego prowadzenia. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. To zważywszy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w ustalonej dacie realizacji spornej inwestycji (2009 r.), roboty budowlane obejmujące budowę wolno stojącej budowli w postaci traku wraz z torowiskiem, stanowiącej instalację przemysłowej do obróbki drewna, można było rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Analizowany obiekt należy uznać za pobudowany bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę; inwestor nie legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę przedmiotowej inwestycji. W przedmiotowej sprawię winien zatem mieć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej przewidziany w art. 48 - 49 ustawy Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pr.bud. w obecnym stanie prawnym co do zasady nie jest orzekany bezwzględnie w każdej sytuacji, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Spełnienie przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powoduje, że organ nadzoru budowlanego powinien, w drodze postanowienia skierowanego do inwestora, rozpocząć procedurę legalizacyjną.
Kontynuując argumentację, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania wdrożył procedurę legalizacyjną przed orzeczeniem nakazu rozbiórki i nakazał skarżącemu inwestorowi przedłożyć w celu legalizacji inwestycji stosowne dokumenty. Tego rodzaju obowiązek wynikał dla M. Z. z postanowienia PINB nr [...] z dnia 23 kwietnia 2015 r., znak [...] Postępowanie organu I instancji stanowiło w tym zakresie co do zasady wypełnienie dyspozycji art. 48 ust. 2 i ust. 3 pr.bud. Organ I instancji wyznaczył też zobowiązanemu stosowny termin do przedłożenia żądanych dokumentów. M. Z. nie przedłożył w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów. Zgodnie z art. 48 ust. 4 pr.bud. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie przez podmiot zobowiązany obowiązku dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozważenia dopuszczalności legalizacji samowoli organ nadzoru budowlanego zobligowany jest orzec o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Skoro więc ziściła się hipoteza przepisu art. 48 ust. 4 pr.bud., obligowało to organ I instancji do nakazania rozbiórki spornego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 pr.bud. Obowiązek rozbiórki znajduje obecnie umocowanie w brzmieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 pr.bud. obowiązującym w dacie orzekania przez MWINB. Co do zasady zatem trafnie organ I instancji nakazał rozbiórkę spornej instalacji przemysłowej jako zrealizowanej bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę; prawidłowo wskazany została adresat orzeczonego obowiązku.
W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że częściowa korektura decyzji organu I instancji dokonana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na konieczność uwzględnienia nowego oznaczenia geodezyjnego działki nr [...], na której zlokalizowana jest sporna budowla, a także ewentualną konieczność przymusowego wykonania obowiązku. MWINB uznał w tej sytuacji za celowe zredagować osnowę decyzji, by w ten sposób doprecyzować przedmiot orzeczonego nakazu z uwzględnieniem jego prawidłowej kwalifikacji. Modyfikacja rozstrzygnięcia organu I instancji przez organ odwoławczy poprzez doprecyzowanie przedmiotu orzeczonego nakazu nastąpiła stosownie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. Niezależnie od obowiązku rozbiórki betonowej wylewki oraz znajdującego się nad nią drewnianego zadaszenia pilarki przymocowanego do ściany szczytowej przyległego budynku, nakaz rozbiórki traka należy rozumieć jako nakaz demontażu tego urządzenia z wskazanego miejsca i zaprzestania jego eksploatacji. Wykonanie rozbiórki nie musi bowiem zawsze polegać wyłącznie na rozebraniu obiektu na poszczególne elementy i jego fizycznym unicestwieniu. Charakter rozbiórki zależy od rodzaju obiektu i sposobu jego wykonania, a rozbiórka może polegać na usunięciu obiektu z określonego miejsca, a nie na rozebraniu na części lub zniszczeniu. Korekta ta nie stanowi przy tym naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), gdyż orzeczony obowiązek pozostaje co do zasady tożsamy z nakazem zawartym w decyzji PINB. W tej sytuacji wydane przez MWINB orzeczenie reformatoryjne nie stanowi też uchybienia innym gwarancjom procesowym stron, w tym zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Pismem z dnia 29 lipca 2019 r. M. Z. wniósł skargę na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2019 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (przyjęcie ustaleń faktycznych niezgodnych z rzeczywistością), w tym przyjęcie tezy o istnieniu fundamentu, torowiska, posadowieniu na nowo traku, nazwanego instalacją przemysłową do produkcji drewna; 2) naruszenie art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności mających na celu dokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego, co ostatecznie skutkuje naruszenie zaufania obywateli do aparatu państwowego; 3) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki obiektu, który nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów tejże ustawy, a zatem nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Powyższe naruszenia – zdaniem skarżącego – miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, albowiem na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organy uznały, że ruchomy trak (ruchome urządzenie) oraz istniejące od dziesięcioleci zadaszenie i wylewka na działce, na których ten ruchomy trak postawiono spełniają definicję obiektu budowlanego i w efekcie wymagają pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – naruszenie art. 28 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust 4 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt. 3 i pkt 6 oraz pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie niewłaściwej kwalifikacji wykonanych prac, jako robót budowlanych oraz umiejscowienia na działce traku polowego jako budowli. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przestawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W szczególności skarżący zakwestionował ustalenia faktyczne co do: istnienia fundamentu; istnienia torowiska; istnienia nowo posadowionego traku; tego, że zadaszenie i wylewka stanowią wraz z trakiem funkcjonalną i techniczną całość. Skarżący zwrócił też uwagę na niedokonanie rozróżnienia pił (traków) ruchomych od urządzeń, traktów stanowiących urządzenia stałe, montowane w budynkach i poza nimi na fundamentach jako urządzenia wolnostojące. Zdaniem skarżącego, organ II instancji uznał przedmiotowy trak za wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, przy czym nie uwzględnił, że trak ten nie jest instalacją ani urządzeniem technicznym, a ruchomą piłą, przemieszczalną za pomocą kół (jak inne takie urządzenia, koparka, ładowarka) i jako takie jego umiejscowienie na działce, na istniejącej od dziesięcioleci wylewce nie może być uznane za robotę budowlaną polegającą na wykonaniu budowli.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej "pr.bud."). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organ odwoławczy i – z uwagi na art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) – miarodajnym w niniejszej sprawie, stanowi: "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Warto zauważyć, że w czasie orzekania przez organ I instancji miarodajne było inne brzmienie odnośnego przepisu (brzmienie sprzed dnia 28 czerwca 2015 r.), przy czym – jak słusznie zauważył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – zmiana ta nie naruszyła tożsamości przedmiotowej sprawy administracyjnej ani też nie zmodyfikowała w sposób istotny jej komponentu normatywnego. Zdaniem Sądu, przepisy wchodzące w skład podstawy prawnej zaskarżonej decyzji zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zinterpretowane.
Zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia organów administracji co do relewantnych okoliczności faktycznych. Dotyczy to w szczególności tego, że nieruchomość utworzona z działki ewidencyjnej nr [...], położonej w R. N. , stanowi własność M. Z. i jest zabudowana m. in. elementami infrastruktury tartaku. W ramach robót wykonanych w 2009 roku M. Z. dokonał demontażu starego traka polowego (pilarki do przecierania drewna), następnie wzmocnił istniejącą w tym miejscu na gruncie wylewkę betonową poprzez nadlanie ubytków; na tak przygotowane podłoże betonowe inwestor zamocował za pomocą kotew szyny wraz z nowym trakiem polowym. Zakres prac obejmował również demontaż zadaszenia nad trakiem, celem wykonania opisanych wcześniej robót, a następnie ponowny montaż zadaszenia nad nowo zamontowaną pilarką. Przedmiotowy trak zlokalizowany jest od strony północnej budynku gospodarczego posadowionego na działce nr [...] przy jej zachodniej granicy z przyległą działką drogową nr [...]. Inwestor przed rozpoczęciem przedmiotowych robót budowlanych nie legitymował się zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na ich przeprowadzenie, a w szczególności nie uzyskał pozwolenia na budowę. Przytoczone tu ustalenia znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, uzupełnionym na etapie postępowania odwoławczego (zawierającym także dokumentację fotograficzną), a ponadto – przynajmniej w dużej mierze – rzeczywiście jawią się jako bezsporne. Analiza zarzutów formułowanych w skardze prowadzi bowiem do wniosku, że zasadniczo są one skierowane nie tyle przeciwko owym ustaleniom, ile przeciwko ich kwalifikacji prawnej – choć oczywiście w procesie stosowania prawa granica między dekodowaniem normy a weryfikacją faktów nieraz z istoty rzeczy staje się płynna względnie nawet ulega zatarciu.
W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – spełnione są podstawowe przesłanki warunkujące zastosowanie art. 48 pr.bud. tj. wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotowy trak wraz z torowiskiem, instalacja elektryczna, wylewka betonowa oraz drewniane zadaszenie zamocowane do ściany szczytowej przylegającego budynku gospodarczego – niewątpliwie stanowią techniczną i funkcjonalną całość, przeznaczoną do obróbki (przecierania) drewna, i – razem wzięte – mają znamiona "wolno stojącej instalacji przemysłowej lub urządzenia technicznego"; tym samym są obiektem budowalnym (budowlą) w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 i – w konsekwencji – również art. 48 ust. 1 pr.bud. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wyeksponował argumenty przemawiające za taką ich kwalifikacją, w tym względne znaczenie potencjalnej możliwości demontażu traka i przeniesienia go w inne miejsce – rzeczywiście określona rzecz może stać się obiektem budowlanym po ustawieniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania; w takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na ustawieniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego. Zgodzić się trzeba także co do tego, że trwałe powiązanie torowiska z betonowym podłożem, choć nie jest tu warunkiem koniecznym, w istocie występuje (obrazują to znajdujące się w aktach fotografie); nie ma też znaczenia to, czy betonowe podłoże można zakwalifikować jako fundament, tudzież to, jaka jest wielkość jego zagłębienia w gruncie. Jako zasadna jawi się też ocena, że skoro inwestor dokonał wymiany podstawowego elementu decydującego o uznaniu przedmiotowej instalacji za budowlę (tj. nowego traka wraz z torowiskiem, na którym pracuje), to w istocie mamy do czynienia z nowym obiektem budowlanym, choćby powstał on z wykorzystaniem istniejących wcześniej elementów takich jak betonowa wylewka na gruncie, na której posadowiony jest trak wraz z torowiskiem, czy pewne fragmenty konstrukcji zadaszenia "starego" traka, które zostały wykorzystane do wykonania nowego zadaszenia nad obecnym trakiem.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie skonstatował, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenia w tej mierze zostały dokonane przy uwzględnieniu prawidłowego założenia, że ocena prawna określonych robót budowlanych winna następować na podstawie przepisów aktualnych w okresie ich wykonania, natomiast postępowanie legalizacyjne powinno się toczyć w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego prowadzenia, a to z uwagi na konieczność rozróżnienia samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Inwestor – co jest bezsporne – nie legitymował się pozwoleniem na budowę.
Zważywszy na opisane wyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 kwietnia 2015 r., stwierdzić należy, że dopełnione zostały czynności, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. Obowiązki nałożone na inwestora w ich wyniku nie zostały wykonane. W tym stanie rzeczy ziściły się wszystkie przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowalnego po myśli art. 48 ust. 1 pr.bud. W ocenie Sądu, przepis ten został zatem prawidłowo zastosowany. Sentencja decyzji została przy tym odpowiednio doprecyzowana przez organ odwoławczy – motywy takiego rozstrzygnięcia zostały przekonująco wyjaśnione.
Poczynione rozważania w istocie zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Podkreślić należy, że – jak już zaznaczono wyżej – ewentualne uprzednie istnienie betonowego podłoża ani możliwość zakwalifikowania go jako fundament – nie mają rozstrzygającego znaczenia w sprawie, tym bardziej, że funkcjonalny związek tegoż podłoża z trakiem, który został na nim posadowiony w 2009 roku, nie budzi w świetle zebranego materiału dowodowego żadnych wątpliwości. Zebrany materiał dowodowy, w tym fotografie, jednoznacznie wskazuje na istnienie torowiska, połączonego z betonowym podłożem; przedmiotowego traku niepodobna uznać za urządzenie ruchome. Zainstalowanie nowego traka wraz z torowiskiem skutkowało powstaniem nowego obiektu budowlanego – nowej funkcjonalnej całości; okoliczność, że przy wykonywaniu tego obiektu wykorzystano wcześniej istniejące elementy (elementy zadaszenia i betonowego podłoża), nie tu znaczenia. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w zarzutach skargi. Stan faktyczny został zgodnie z regułami prawa procesowego należycie wyjaśniony; prawidłowo zinterpretowane i zastosowane zostały przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 48 ust. 1 pr.bud. Powołane przez skarżącego pismo Urzędu Rejonowego w L. z dnia 17 maja 1996 r. – z uwagi na jego charakter oraz brak bezpośredniego związku z przedmiotową sprawą (sprawa dotyczy robót wykonanych w 2009 r.) – nie może stanowić podstawy do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.