II SA/Kr 1037/23

II SA/Kr 1037/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę nr LIII/1465/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olszanica" oddala skargę
Uzasadnienie
Uchwałą nr LIII/1465/21 z 18 lutego 2021 r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olszanica" (dalej: "MPZP Olszanica".)
Terenem MPZP "Olszanica" objęta została między innymi nieruchomość gruntowa składająca się z działek ewidencyjnych nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. o pow. 0,1715 ha. Prawo własności do wskazanej nieruchomości przysługuje A. C. (skarżąca), co zostało ujawnione w dziale II księgi wieczystej. Działka ew. nr [...] ma kształt zbliżony do prostokąta, a jej północna granica przebiega ukośnie. Szerokość działki wynosi ok 23 m, a długość ok 52 m. Zgodnie z postanowieniami MPZP "Olszanica" działka ta wchodzi w trzy obszary: MN.3, [...], U.1. Działka ew. nr [...] ma kształt trapezu o powierzchni 0,203 ha i zgodnie z m.p.z.p. wchodzi w całości w obszar [...]
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. C. zarzuciła naruszenie:
- art. 20 ust 1 w zw. z 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez sporządzenie planu miejscowego w sposób sprzeczny z ustaleniami Studium w części oznaczonej w planie jako U.1 oraz [...],
- art. 64 ust. 3, art. 31 ust 3 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego zakresie wyznaczenia strefy [...] i znaczącego ograniczenia tym samym możliwości wykonywania prawa własności skarżącej) bez uwzględnienia zasady proporcjonalności ograniczania praw i wolności obywateli,
- art. 32 ust 1 Konstytucji w zw. z 20 ust 1 u.p.z.p. przez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości położonych na terenie stref MN.3, [...], U.1, w tym samej skarżącej względem innych właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr Llll/1465/21 w całości, ewentualnie, w razie braku orzeczenia o stwierdzeniu nieważności całej zaskarżonej uchwały wnosi o stwierdzenie nieważności ww. w części wyznaczającej strefy zabudowy, U.1, [...], MN.3, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: wydruku z księgi wieczystej, odpisu skróconego aktu małżeństwa na fakt zmiany nazwiska skarżącej.
W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca wskazała, że zlokalizowanie terenu zabudowy usługowej (U.1.) przewidziane w MPZP "Olszanica" w rejonie ul. [...], tj. między innymi na terenie nieruchomości należącej do skarżącej jest sprzeczne z postanowieniami Studium - Studium nie przewidywało na tym terenie zabudowy usługowej. Ponieważ postanowienia Studium nie przewidywały podzielenia terenu w rejonie ul. [...] (między innymi nieruchomość skarżącej) na różne strefy zabudowy o odmiennych cechach dopuszczalnej zabudowy, nie przewidywały też drogi dojazdowej oznaczonej w MPZP "Olszanica" jako obszar [...] Postanowienia MPZP "Olszanica" są zatem również w tym zakresie sprzeczne z postanowieniami Studium, zarówno pod względem literalnym ale też celowościowym jak też funkcjonalnym. Postanowienia Studium określają jako teren "Olszanica" tj. jednostka nr [...] teren szerszy niż ten, jaki dotyczy MPZP "Olszanica", jednak nie zmienia to faktu, że postanowienia Studium nie przewidywały na terenie, który został objęty MPZP "Olszanica" terenów usługowych, a w szczególności na terenie w rejonie ul. [...], ani drogi dojazdowej w tym rejonie. Mając na uwadze powyższe, postanowienia MPZP "Olszanica" wyznaczające strefy zabudowy U.1. oraz [...] są niezgodne z postanowieniami Studium, które przewidywały na tym terenie wyłącznie zabudowę mieszkaniową (MN).
Co do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności wskazano, że ustanowienie strefy [...] poprzez niemalże całkowe ograniczenie możliwości wykonywania przez skarżącą prawa własności do należącej do niej nieruchomości jest nieproporcjonalne do interesu publicznego. Strefa [...] jest nieuzasadniona przy przyjęciu, że strefa U.1. oraz MN.3 to obszary, które powinny być przeznaczone, tak jak wynika to ze Studium w całości, pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie wyznaczenie strefy [...] w sposób istotny ingeruje w prawo własności skarżącej, a ingerencja ta jest nieproporcjonalna do interesu publicznego jaki może być rozpoznawany w przypadku wyznaczenia na tym obszarze strefy drogowej. Również Rada Miasta wykonując swoje władztwo planistyczne musiała być tego samego zdania, ponieważ w postanowienia MPZP "Olszanica" brak jest postanowień dotyczących ustanowienia stref KDD na obszarach, które po obydwu stronach planowanych dróg miałyby strefę tego samego rodzaju zabudowy i na których w chwili uchwalania planu miejscowego nie istniały drogi publiczne (pomimo, że Olszanica - kiedyś wieś, obecnie część K. istnieje od setek lat]. Ponadto należy wskazać, że na terenie strefy [...] nie ma obecnie żadnej drogi publicznej w przeciwieństwie do strefy [...], przez którą już przed uchwaleniem MPZP "Olszanica" przebiegała [i nadal przebiega] istniejąca droga publiczna tj. ul. [...] (na zachód od strefy [...], zachodnia część skrzyżowania z istniejącą ul. [...]). Brak istnienia drogi publicznej na terenie strefy [...] wynika z ukształtowania terenu po zachodniej stronie ul. [...] - ulica ta położona jest w głębokim wąwozie lessowym, a cały teren na zachód od niej jest położony znacznie wyżej. W przypadku stwierdzenia, że MPZP "Olszanica" w zakresie wyznaczającym strefę U. 1 jest nieważny i przy przyjęciu, że teren objęty strefami MN.3 oraz U.1 przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową (teren jednolity), wyznaczenie strefy [...] należy uznać za nieracjonalne, nieuzasadnione i nie leżące w istocie w interesie publicznym [w istocie w cale). Strefa [...] została bowiem wyznaczona przy całkowitym braku uwzględnienia granic działek ewidencyjnych oraz struktury terenu po zachodniej stronie ul. [...]. Strefa ta przecina aż 14 działek ewidencyjnych, dzieląc je na pół, a w niektórych przypadkach na znacznie mniejsze fragmenty, co przedstawiono na rysunku. Przedzielenie tych nieruchomości drogą publiczną powoduje znaczne ograniczenie ich przydatności pod potencjalną zabudowę (co szczególnie jest widoczne w przypadku nieruchomości należącej do skarżącej). Zarzucono również, że Gmina nie może wykonywać swojego władztwa planistycznego, które ingeruje w uprawnienia właściciela nieruchomości, w sposób nieuzasadniony, a w szczególności w sposób nieproporcjonalny do zysku dla społeczeństwa.
W kwestii zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa podniesiono, że wyznaczenie strefy [...] przy założeniu, że strefa U.1 oraz MN.3 całe w istocie przeznaczone powinny być pod zabudowę mieszkaniową narusza w istotny sposób zasadę równości wobec prawa. W MPZP "Olszanica" nie zawarto postanowień o wyznaczeniu nowych stref drogowych na terenach przeznaczonych pod jednakowy tryb zabudowy (taka sama strefa), to nierównym jest wyznaczenie strefy [...] przecinającą strefę MN.3 w porównaniu z sytuacją właścicieli nieruchomości na terenie pozostałych stref, gdzie nie zawarto zapisów dotyczących wyznaczania nowych stref drogowych. Tak samo niezrozumiałym jest ustanowienie strefy U.1. w sytuacji, gdy jednocześnie w podobnym miejscu, o tych samych cechach ustanowiono strefę [...], która dopuszcza szersze uprawnienia właścicieli nieruchomości: zabudowę mieszkaniową jak również usługową, a nie jak w przypadku strefy U.1. jedynie zabudowę usługową. To samo dotyczy wyznaczenia strefy MN.3, która w nieuzasadniony sposób przewiduje gorszą sytuację właścicieli nieruchomości położonych w tej strefie względem właścicieli nieruchomości położonych w strefie [...], które to strefy są do siebie podobne, posiadają te same cechy związane z położeniem etc. Z niewiadomych przyczyn właściciele nieruchomości położonych w strefie MN.3 mają mniejsze możliwości dokonywania zabudowy (jedynie zabudowa mieszkaniowa) niż właściciele nieruchomości położonych w strefie [...] (zabudowa mieszkaniowo-usługowa). Oznacza to, że przy uchwalaniu MPZP "Olszanica" naruszono w istotny sposób art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Właściciele podobnych nieruchomości nie zostali bowiem podobnie potraktowani, możliwość wykonywania przez nich prawa własności została znacznie zróżnicowana bez uzasadnienia.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Na wstępie organ przedstawił szczegółowo przebieg procesu uchwałodawczego.
Organ potwierdził, że zgodnie z treścią zaskarżonego planu nieruchomość skarżącej znajduje się w granicach zaskarżonego m.p.z.p. "Olszanica", który przewiduje następujące ustalenia: 1) działka nr [...]/ 6 w całości znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN. 3 -tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi; działka nr [...]/ 7: południowa część znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN. 3, b) fragment tej nieruchomości usytuowany w jej środku znajduje się w terenie, na którym wyznaczono rezerwę terenu oznaczoną symbolem KDD. 7 - tj. Tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej, fragment tej nieruchomości usytuowany w jej północno -wschodniej części znajduje się w terenie U. 1 - tj. Teren zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, d) niewielki fragment tej nieruchomości - tj. pas terenu usytuowany przy jej północno - wschodnim krańcu znajduje się w rezerwie terenu oznaczonej symbolem KDD. 6 - tj. Tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej.
Część terenu objętego ustaleniami planu miejscowego obszaru "Olszanica" znajduje się w terenie wskazanym w studium gminnym do objęcia Projektem Strategicznym Miasta K. pn. "[...]", który zakłada realizację skonfigurowanego pakietu projektów o charakterze metropolitalnym, wśród których znalazły się między innymi takie przedsięwzięcia inwestycyjne jak: rozbudowa i modernizacja Portu Lotniczego [...], modernizacja linii kolejowej wiążącej centrum K. z Portem Lotniczym im. [...] i budowa nowego przystanku kolejowego oraz powiązanego z nim układu przystanków innych środków transportu zbiorowego, projekty związane z budową: centrum konferencyjnego, parku naukowo-technologicznego, centrum wystawowego, hoteli, parkingów wielopoziomowych; układu komunikacji wewnętrznej i nowych powiązań z układem zewnętrznym, sieci przestrzeni publicznej. W odniesieniu do układu komunikacyjnego na opisywanym obszarze wskazano, że plany inwestycyjne Miasta K. przewidują w przyszłości budowę nowej drogi wzdłuż północnej granicy analizowanego obszaru - tzw. Trasy [...] (na rysunku planu miejscowego oznaczona symbolem [...] - tj. Teren drogi publicznej, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy głównej). Nowa inwestycja docelowo poprawi dostępność komunikacyjną lotniska w [...] z centrum K. i od osi skrajnego toru istniejącej linii kolejowej, przy spełnieniu warunków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Wyżej zacytowany dokument wskazuje także na okoliczność konieczności zachowania odpowiedniej odległości od istniejącej linii kolejowej ze względu na ochronę akustyczną, której zagwarantowanie jest wymagane przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do sprzeczności ustaleń planu z postanowieniami Studium, organ stwierdził, że ustalone dla nieruchomości skarżącej przeznaczenia terenu pozostają w zgodności ze studium gminnym: teren MN.3 mieści się w ramach funkcji podstawowej, natomiast teren U.1 jako teren przeznaczony pod usługi mieści się w ramach funkcji dopuszczalnej. Nadto - tereny dróg publicznych, oznaczone symbolami [...] oraz [...] (z treści skargi wynika, iż Skarżąca nie kwestionuje wyznaczenia rezerwy terenu oznaczonej symbolem [...] także są zgodne z dyspozycjami studium gminnego, które w sekcji [...] w ust. 11 stanowi, iż cyt.: Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych. Za przyjętymi rozwiązaniami planistycznymi przemawiają także zasady ujęte w sekcji [...] ust. 6 cyt.: Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w pianach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania oraz 2. ust. 7 cyt.: W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu. W planie miejscowym obszaru "Olszanica" obie wyżej wskazane zasady zostały zachowane. Należy także odnieść się do ustaleń określonych w karcie strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] Olszanica (str. 215-219 tomu III studium gminnego). W sekcji Kierunki zmian w strukturze przestrzennej wskazano dla tego obszaru m. in. cyt.: Lokalizacja zabudowy usługowej wzdłuż nowopowstałych ulic i przestrzeni publicznych w formie placów. Mając na uwadze zacytowany zapis wskazano, iż stanowi on uzasadnienie wyznaczenia terenu U.1 wzdłuż rezerwy terenu pod drogę oznaczoną 8 symbolem [...] [która zgodnie z zapisami planu miejscowego ma stanowić drogę między skrzyżowaniem drogi [...] i [...] -tj. ul. [...] oraz J. , por. § 13 ust. 1 pkt 2 lit. f), g) oraz k) planu miejscowego.
Podsumowując powyższe, organ stwierdził, że przyjęte rozwiązania planistyczne dla nieruchomości skarżącej pozostają w zgodności z dokumentem studium gminnego, jako mieszczące się w przeznaczeniu terenów: w ramach funkcji podstawowej oraz funkcji dopuszczalnej dla terenu MN, a ponadto zachowane zostały pozostałe wymagania płynące ze studium gminnego, również w zakresie jednostki urbanistycznej nr [...] Olszanica. Tym samym nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty niezgodności kwestionowanych rozwiązań planistycznych z dokumentem studium gminnego.
Odnosząc się do szczegółowych zarzutów związanych z wyznaczeniem rezerwy terenu oznaczonej symbolem [...], wskazano, iż układ drogowy wskazany w planie miejscowym obszaru "Olszanica" związany jest m. in. z planowaną budową Trasy [...], pozostaje także w zgodności z dokumentem studium gminnego, a także w zakresie ochrony przed hałasem spełnia wymagania płynące z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Należy także wskazać, iż zgodnie regulacjami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jednym z wymagań niezbędnych dla usytuowania obiektu budowlanego jest m. in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej (por. art. 5 ust. 1 pkt 9 u. p. b.). Wobec tego wyznaczenie rezerwy terenu pod drogę [...] jest niezbędne dla realizacji inwestycji zarówno w terenie U. 1, jak i terenie MN. 3 celem możliwości uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanych oraz planowanych na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego wyznaczenia rezerwy terenu pod planowaną drogę KDD. 7 należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 113 ust. 3 u.g.n. wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela łub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa łub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. Zgodnie zatem z literalną treścią tego przepisu możliwe jest przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego jedynie co do części nieruchomości na inwestycję celu publicznego. W takim przypadku zdanie drugie zacytowanego przepisu stanowi gwarancję ochrony dla interesów dotychczasowego właściciela nieruchomości, na co trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2012 r. (sygn. akt: II OSK 265/ 11). Nadto, w dokumencie pn. Prognoza skutków finansowych ze stycznia 2021 r., sporządzonym na potrzeby procedury obejmującej sporządzenie kwestionowanego planu miejscowego, wskazano w tabeli nr [...] na str. 22 m. in. tereny znajdujące się w rezerwie [...] jako wskazane do wykupu pod inwestycje drogowe. Uwzględniwszy powyższe, zarzuty nieprawidłowości przy ustaleniu rezerwy terenu pod drogę, oznaczoną symbolem [...], nie znajdują podstaw.
Dalej organ stwierdził, że nie można także zgodzić się z argumentacją skarżącej w zakresie tego, iż jej nieruchomość ma dostęp do ul. [...] poprzez drogi niepubliczne oraz gwarancję płynącą ze służebności, ustanawianych na nieruchomościach sąsiednich. Takie okoliczności co do zasady nie wiążą projektodawcy w ramach sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim nie ma obowiązku potwierdzania w planach miejscowych istniejących dróg dojazdowych, które niejednokrotnie mają charakter tzw. dróg polnych. Po drugie, kwestia służebności gruntowych pozostaje w sferze prawa prywatnego, które przez swoją istotę reguluje stosunki prawne poza administracją publiczną; plan miejscowy, będący aktem prawa miejscowego (por. art. 14 ust. 8 u. p. z. p.), nie służy uwzględnianiu prywatnych umów czy też ustaleń pomiędzy właścicielami poszczególnych nieruchomości, lecz ma na celu ustanowienie zasad zagospodarowania danego terenu z wykorzystaniem władztwa planistycznego, które przysługuje właściwym organom gminy. A zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u. s, g., jednym z zadań własnych gminy jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej w sprawach z zakresu m. in. gminnych dróg.
Odnosząc się do naruszenia zasady równości, wskazano, że w niniejszej sprawie okolice nieruchomości skarżącej w ich bezpośrednim sąsiedztwie cechują się podobnymi uwarunkowaniami - tj. znajdują się w pobliżu planowanej przebiegu Trasy [...] oraz w sąsiedztwie linii kolejowej, toteż przyjęte dla nich rozwiązania planistyczne w istocie pozostają ze sobą spójnie oraz nie wprowadzają nieuzasadnionych rozwiązań na korzyść którejkolwiek z okolicznych nieruchomości, zatem me można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby organy planistyczne gminy dokonały w tym zakresie naruszenia zasady równości. Ponadto, równość wobec prawa nie wyklucza a limine możliwości różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, równość wobec prawa, to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności w prawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując, żadne z praw podmiotowych, w tym prawo własności, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia planu miejscowego, ingerujące w uprawnienia do rzeczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634), dalej p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności trzeba w sprawie niniejszej odnieść się do kwestii legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Nieruchomość skarżącej składająca się z działek [...], [...] obr. [...] jest położona przy ul. [...] w K., dla których prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] (wydruk z księgi wieczystej znajduje się w sądowych aktach sprawy, k.19-23). Bezsprzecznie zatem nieruchomość skarżącej jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu wpływa zatem bezsprzecznie na sytuację prawną właściciela nieruchomości położonej w granicach planu. Dokonując oceny legitymacji skargowej Sąd doszedł do wniosku, że skarżąca w istocie posiada legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę bowiem w przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu wpływa na korzystanie z jej nieruchomości. Jako, że skarga jest dopuszczalna rzeczą Sądu będzie zbadanie, czy skarżona regulacja odpowiada prawu.
Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).
Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).
W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.
Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16).
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
W orzecznictwie w kontekście badania zgodności planu ze studium wskazuje się, że ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. I OSK 556/20).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
Zarzuty skargi można podzielić na zarzuty dotyczące naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. oraz zarzuty dotyczące nadużycia władztwa planistycznego z uwagi na nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności i naruszenie zasady równego traktowania. Zarzuty te rozpoznane zostaną kolejno.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia postanowień Studium w ocenie Sadu nie zasługuje on na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że w pkt [...] Studium wymieniono ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych, w tym:
6. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania;
7. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu;
8. Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych;
10. Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym;
11. Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych;
12. Dopuszcza się w planie miejscowym, w przypadku wyznaczonych w studium terenów o głównym kierunku zagospodarowania pod tereny kolejowe albo tereny komunikacji, ustalenie przeznaczenia terenu pod tereny komunikacji poprzez ich wyznaczenie w terenach sąsiednich, o ile zostanie utrzymany kierunek rozwoju systemu komunikacji i jego powiązanie z systemem istniejącym. W takim przypadku, tereny o ustalonym w studium głównym kierunku zagospodarowania pod tereny kolejowe lub tereny komunikacji przeznacza się do zagospodarowania zgodnie z kierunkiem zagospodarowania określonym dla terenów bezpośrednio z nimi sąsiadującymi.
W studium (tom III, pkt 1.4, s. 8) dla funkcji mieszkalnej wskazano MN – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej:
1) Funkcja podstawowa - Zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe).
2) Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
Zgodnie ze Studium (tom II str.5), dla każdej strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały określone główne kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz zasady realizacji funkcji dopuszczalnych. Przytoczony wyżej punkt [...] ust.6 Studium odnosi się jedynie do tych strukturalnych jednostek urbanistycznych, w których określony został procentowy udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej. W ust. 7 tego punktu określono jeszcze jedno ograniczenie dotyczące wydzielania terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną z terenu o różnych funkcjach. Udział funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Zasady wydzielania terenu z funkcją dopuszczalną określone w cytowanych ustępach 6 i 7 punktu [...] Studium nie mogą odnosić się do funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej, gdyż dotyczą one sytuacji, gdy w kartach strukturalnych jednostek urbanistycznych określono procentowy udział funkcji dopuszczalnej w funkcji podstawowej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 644/23).
Działki skarżącej znajdują się w Studium w jednostce strukturalnej nr [...] "Olszanica", dla której ustalono następujące zasady:
W ramach kierunków zmian w strukturze przestrzennej wskazano na s. 215, tom III Studium:
- Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna skoncentrowana wokół tradycyjnego układu osiedleńczego wsi O.;
- Zabudowa usługowa w terenach usług (U) w rejonie portu lotniczego [...] (zabudowa wystawiennicza, targowa, biurowa, handlowa, zlokalizowana wzdłuż autostrady A[...], ul. [...], ul. [...];
- Lokalizacja zabudowy usługowej wzdłuż nowopowstałych ulic i przestrzeni publicznych w formie placów;
- W rejonach przystanków kolejowych koncentracja zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej o zwiększonej intensywności;
- Utrzymanie, przekształcenia i rozwój terenów infrastruktury technicznej (IT) w sąsiedztwie rzeki Rudawy;
- Zieleń nieurządzona do utrzymania;
- Istniejące Rodzinne Ogrody Działkowe do utrzymania w formie zieleni urządzonej;
- Obsługa komunikacyjna terenu usług powiązana z węzłem autostradowym, drogą wojewódzką, ul. [...] i szybką koleją aglomeracyjną (SKA).
Wskazano następujące funkcje terenu (s. 215, tom III Studium): tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN); tereny usług (U); tereny cmentarzy (ZC); tereny zieleni urządzonej (ZU); tereny zieleni nieurządzonej (ZR); tereny infrastruktury technicznej (IT); tereny kolejowe (KK); tereny komunikacji (KD).
W bilansie terenu dla tej jednostki strukturalnej zwraca uwagę niewielka przewaga funkcji usługowej nad funkcją mieszkaniową (s. 219, tom III Studium).
Ponadto lektura wytycznych do planu dla jednostki strukturalnej nr [...] "Olszanica" wskazuje na konieczność uwzględnienia jej powiazania w zakresie komunikacji z planowaną Trasą [...] (s. 218, tom III Studium), która jest częścią projektu strategicznego Miasta K. pn. "[...]", na rysunku planu oznaczona symbolem [...]
Projekt "[...]" należy do strategicznych projektów miejskich i metropolitalnych. Zgodnie z postanowieniami Studium (tom II, pkt 8.4, s. 144-145) określenie "strategiczny projekt miejski" oznacza zbiór/"pakiet" skonfigurowanych projektów inwestycyjnych podejmowanych celem uzyskania zmian w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru, który nosi znamiona obszaru problemowego (w całości lub na znacznej części tego obszaru), przy czym ranga problemów występujących na danym obszarze uzasadnia jego status jako "strategicznego obszaru problemowego" a "wspólnym mianownikiem" tych projektów uznanych jako "projekty strategiczne" K. jest możliwość uzyskania efektu synergicznego. W ramach projektu "[...]" znajdują się między innymi takie przedsięwzięcia inwestycyjne jak: rozbudowa i modernizacja portu lotniczego [...], modernizacja linii kolejowej wiążącej centrum K. z Portem Lotniczym im. [...] i budowa nowego przystanku kolejowego oraz powiązanego z nim układu przystanków innych środków transportu zbiorowego, projekty związane z budową: centrum konferencyjnego, parku naukowo-technologicznego, centrum wystawowego, hoteli, parkingów wielopoziomowych; układu komunikacji wewnętrznej i nowych powiązań z układem zewnętrznym, sieci przestrzeni publicznej (ulice wewnętrzne, ciągi piesze i rowerowe, zespoły zieleni towarzyszącej itp.). Ważniejsze rejony i odcinki o kluczowym znaczeniu dla strategicznego projektu miejskiego "[...]" (oprócz wymienionych wyżej inwestycji kolejowych) to: budowa trasy [...] i Węzła "[...]", modernizacja drogi wojewódzkiej 774, zagospodarowanie otoczenia przystanków kolejowych: L. , K. , K. ); ukształtowanie systemu ciągów zieleni i tras rowerowych integrujących teren otoczenia Lotniska [...] z ważniejszymi elementami struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta (s. 147, tom II Studium).
W świetle powyższych ustaleń przeznaczenie działek skarżącej w Studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), a następnie w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową oraz tereny komunikacji (MN.3, U.1, KDD) nie narusza postanowień Studium. Jak ze Studium wynika nie stanowi jego naruszenia wskazanie przeznaczenia w planie jako funkcji podstawowej funkcji dopuszczalnej w świetle postanowień Studium, o ile nie dotyczy to przeznaczenia pod tereny zielone, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo, mając na uwadze uwarunkowania przestrzenne, takie jak przebieg linii kolejowej oraz wytyczenie fragmentu Trasy [...] (KDG.1) w ramach projektu strategicznego Miasta K. pn. "[...]", znajduje w świetle Studium uzasadnienie, dla ograniczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce [...] na rzecz zabudowy usługowej oraz terenów komunikacji.
Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia postanowień Studium.
Odnosząc się do zarzutów nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności, a co za tym idzie przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady równości stwierdzić należy, co następuje.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że plany miejscowe ze swej istoty prawo własności ograniczają. Jednakże dopuszczalność tych ograniczeń dozwolona ustawą wymaga, by nadawały się one do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to co konieczne dla jego osiągnięcia. Zatem muszą one być proporcjonalne. Kluczowa jest zatem odpowiedź na pytanie, czy taki charakter miały ograniczenia, których doznała skarżąca.
Celem skarżonej uchwały, zgodnie z § 3 uchwały:
1) określenie zasad kształtowania przestrzeni znajdującej się w obszarze objętym Planem Generalnym Lotniska K. na lata 2016-2036 poprzez wprowadzenie odpowiednich parametrów zabudowy;
2) ochrona terenów zielonych i cennych przyrodniczo przed zabudową;
3) stworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju ze szczególnym uwzględnieniem integracji terenów zieleni i terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
4) stworzenie warunków dla zapewnienia właściwego rozwoju komunikacyjnego wewnątrz obszaru oraz powiązań komunikacyjnych z terenami sąsiednimi.
Z celami tymi koresponduje przeznaczenie części terenów pod usługi oraz tereny komunikacji wraz ze stworzeniem powiązań komunikacyjnych.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że dla działki [...] znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowej [...] Natomiast działka [...] o pow. 1512 m˛ w części znajduje się w terenach MN.3, w pozostałej części, w zbliżeniu do drogi [...] (projektowana Trasa [...]) oraz torów kolejowych została przeznaczona pod usługi (U.1) oraz tereny komunikacji (KDD). Analiza postanowień m.p.z.p., w szczególności załącznika graficznego do uchwały, prowadzi do wniosku, że ograniczenie w zakresie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową dotyczy części działki [...]. Prawdą jest, że ograniczono możliwość jej zabudowy, jednak nie wykluczono tej możliwości całkowicie. Mając na uwadze w/w uwarunkowania, a także dokumentację planistyczną w zakresie wyjaśnień Polskich Linii Kolejowych S.A. zawartych w piśmie z dnia 27 czerwca 2019 r. (k. 00-303-00305, tom K1 akt planistycznych) stwierdzić należy, że ograniczenia te nie wykraczają poza to, co konieczne dla realizacji celów planu określonych w § 3 uchwały. Należy zauważyć, że patrząc na załącznik graficzny do skarżonej uchwały w szerszym kontekście wyraźnie widać zamysł przestrzenny wynikający ze Studium, projektu "[...]" oraz celów m.p.z.p. stworzenia strefy usług i powiazań komunikacyjnych wzdłuż projektowanej Trasy [...]. Wyraźnie wzdłuż obszaru [...] ciągnie się pas U.1., a następnie K.U2, zaś tereny, [...], [...], [...] tworzą układ komunikacyjny wiążący między innymi Trasę Balicką z terenami zabudowy usługowej i mieszkaniowej.
Wbrew zatem twierdzeniom skargi nie naruszono istoty prawa własności, a dokonane ograniczenia są adekwatne dla realizacji celów planu i nie wykraczają poza to co konieczne dla ich realizacji.
Nie można także zgodzić się z argumentacją skarżącej w zakresie tego, iż jej nieruchomość ma dostęp do ul. [...] poprzez drogi niepubliczne oraz gwarancję płynącą ze służebności, ustanawianych na nieruchomościach sąsiednich, zatem nie było konieczne wyznaczenie drogi [...]. W tym zakresie tut. Sąd podziela stanowisko organu. Takie okoliczności co do zasady nie wiążą projektodawcy w ramach sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim nie ma obowiązku potwierdzania w planach miejscowych istniejących dróg dojazdowych, które niejednokrotnie mają charakter tzw. dróg polnych. Po drugie, kwestia służebności gruntowych pozostaje w sferze prawa prywatnego, które przez swoją istotę reguluje stosunki prawne poza administracją publiczną; plan miejscowy, będący aktem prawa miejscowego (por. art. 14 ust. 8 u. p. z. p.), nie służy uwzględnianiu prywatnych umów czy też ustaleń pomiędzy właścicielami poszczególnych nieruchomości, lecz ma na celu ustanowienie zasad zagospodarowania danego terenu z wykorzystaniem władztwa planistycznego, które przysługuje właściwym organom gminy. A zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u. s, g., jednym z zadań własnych gminy jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej w sprawach z zakresu m. in. gminnych dróg.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zasady równości. Zauważyć należy, że tereny [...] są to tereny już zabudowane, także budynkami mieszkalnymi, więc nie jest możliwe przeznaczenie ich wyłącznie pod zabudowę usługową, zaś teren działki [...] jest to teren niezabudowany. Tymczasem o naruszeniu zasady równości można mówić wtedy, gdy stosujemy odmienne zasady do sytuacji porównywalnych. Mając na uwadze uwarunkowania przestrzenne w przedmiotowej sprawie nie można mówić o sytuacji porównywalnej.
Ponieważ Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia trybu, jak również istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, na podstawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.