II SA/KR 1023/24

II SA/Kr 1023/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1, 52, 56
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 17 maja 2024 r., znak: SKO.ZP/415/210/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz P. Spółki z o.o. w W. kwotę 997 złotych (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy [...] decyzją 11/2023/CP z 30 października 2023 r., znak: GP.6733.7.2023.MB, odmówił [...] Sp. z o.o. w W. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wraz z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową na działce nr [...] w K. , wskazując przy tym, że: 1) działka inwestycyjna leży w [...] Parku Krajobrazowym, na terenie którego wyznaczono obszary ochronne (O1, O2, O3), a zgodnie z uchwałą nr LIV/822/18 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 października 2018 r. maszty telekomunikacyjne to obiekty dysharmonizujące krajobraz; 2) nie jest w stanie ocenić rzetelności obliczeń i kompletności analiz, bo inwestor nie udokumentował z należytą starannością, że inwestycja nie przekroczy dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych emitowanych na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz w miejscach dostępnych dla ludności, a tym samym inwestycja jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku; 3) inwestycja narusza art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 u.p.z.p. jako dominanta na osi widokowej (gmina stara się o uzyskanie statusu uzdrowiska; inwestycja spowoduje znaczny spadek wartości nieruchomości sąsiednich i obniży komfort egzystencji w pobliżu).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 11 stycznia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/269/2023, wydaną po rozpatrzeniu odwołań inwestora i 40 osób fizycznych, orzekło kasatoryjnie, wskazując przy tym, że organ pierwszej instancji błędnie uznał za strony jedynie inwestora oraz właścicieli działki inwestycyjnej, a brak mapy terenów sąsiednich i listy stron postępowania uniemożliwia ustalenie, którym odwołującym się przysługuje status strony.
Burmistrz Gminy [...] decyzją 4/2024/CP z 20 marca 2024 r., znak: GP.6733.7.2023.MB, sprawę – z tych samych przyczyn – załatwił odmownie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 17 maja 2024 r., znak: SKO.ZP/415/210/2024, wydaną po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że po pierwsze – nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, natomiast art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy (art. 56 u.p.z.p.), a po drugie – wyłączenie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2024 r. o ochronie przyrody dotyczy tylko zakazów wprowadzonych na podstawie art. 17 ust. 1 u.o.p., a więc nie dotyczy ochrony krajobrazu przewidzianej w uchwale SWM. Następnie organ odwoławczy wskazał, że wieża kratowa o wysokości całkowitej 61,9 m (z wyposażeniem) zagraża walorom krajobrazowym Parku Krajobrazowego i narusza zasady ochrony krajobrazu, który ma być chroniony przed zaburzeniem obiektami wysokościowymi. Uchwała SWM (§ 9) przewiduje bowiem następujące działania z zakresu ochrony krajobrazu:
- Ochrona sylwetek miejscowości poprzez ograniczenie lokalizowania obiektów wysokościowych, tworzących akcenty dysharmonijne odstających od istniejącej zabudowy poprzez odpowiednie zapisy w dokumentach planistycznych gmin (Lp. 4)
- Ochrona przestrzeni poza linią widoku chronionego przed zaburzeniem obiektami wysokościowymi zaburzającymi panoramę miasta poprzez odpowiednie zapisy w dokumentach planistycznych gmin (Lp. 4)
- Dla obiektów infrastruktury komunalnej i przesyłowej powstających na terenie Parku poszukiwanie lokalizacji umożliwiającej wkomponowanie obiektów w krajobraz. Wykorzystanie rzeźby terenu, efektu tła oraz zieleni maskującej. W przypadku budowy nowych linii elektroenergetycznych należy wykonać linie podziemne (Lp. 6)
- Wprowadzenie zieleni maskującej wokół obiektów infrastruktury usługowej i komunikacyjnej (Lp. 6).
Zdaniem organu odwoławczego decyzja odmowna nie musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym jakieś ograniczenie wprost, bo art. 56 u.p.z.p. nie wyłącza stosowania norm ogólnych. Takie ograniczenie może zatem być skutkiem – jak w niniejszej sprawie – przestrzegania zasad wskazanych w art. 1 ust. 1 i 3 u.p.z.p. oraz konstytucyjnych zasad proporcjonalności (art. 3 u.p.z.p.) i ochrony własności (art. 6 u.p.z.p.).
[...] Sp. z o.o. w W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 56 w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przez niezbadanie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi i uznanie, iż inwestycja doprowadzi do ingerencji w chroniony prawem krajobraz terenu Parku Krajobrazowego, co naruszy zakaz określony w § 9 uchwale SWM, w sytuacji braku uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ (prawdopodobnie wysłano projekt decyzji odmownej, która nie podlega uzgodnieniu, więc RDOŚ nie miał podstaw do wypowiadania się), a w konsekwencji wydanie decyzji odmownej w sposób niezgodny z przepisami prawa, w oparciu o przepisy, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu rozstrzygającego;
2) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieuprawnioną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji niepoparte żadnymi dowodami dowolne ustalenie, iż inwestycja zaingeruje w chroniony prawem krajobraz terenu Parku Krajobrazowego, co naruszy zakaz określony w § 9 uchwale SWM, a sam maszt telekomunikacyjny stanowić będzie obiekt dysharmonizujący krajobraz w myśl uchwały SWM i naruszy wymagania ładu przestrzennego, dając pierwszeństwo walorom przyrodniczym i krajobrazowym, a w konsekwencji wydanie decyzji odmownej w sposób niezgodny z przepisami prawa;
3) art. 7 i art 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu faktów uznanych za udowodnione oraz dowodów, na których się oparto, względnie brak wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, w tym brak wyjaśnienia dlaczego inwestycja negatywnie wypłynie na walory krajobrazowe i przyrodnicze, a także brak wyjaśnienia, co organ odwoławczy rozumie pod pojęciem "obiektu dysharmonizującego krajobraz", dlaczego inwestycja jest w ten sposób charakteryzowana, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej i wyjaśnienia zasadności zastosowania przytoczonych przepisów;
4) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 54 u.p.z.p przez błędne zastosowanie i wskazanie jako podstawy prawne, podczas gdy przepisy te nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. i nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji odmownej;
5) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji w oderwaniu od przepisów obowiązującego prawa przy jednoczesnym braku działania przez organ odwoławczy w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej mimo to, że inwestycja nie narusza żadnych przepisów;
6) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przez niezastosowanie i nieuzgodnienie projektu decyzji z RDOŚ, podczas gdy inwestycja leży w terenie Parku Krajobrazowego i samodzielne ustalenie z zakresu ochrony przyrody nastąpiło z przekroczeniem kompetencji, a w konsekwencji wadliwe utrzymanie w mocy decyzji odmownej;
7) art. 17 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1-1b u.o.p. przez błędne rozumienie wyrażające się w przekonaniu, że zwolnienie z zakazów nie obejmuje ochrony krajobrazu i dotyczy wyłączenie zakazów wprowadzonych na podstawie art. 17 ust. 1 u.o.p., podczas gdy należy rozumieć je tak, że: na terenie parku krajobrazowego mogą być wprowadzone wyłącznie zakazy statuowane w art. 17 ust. 1-1b u.o.p. i zakazy te nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.;
8) art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 54 u.p.z.p. przez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie jako przepisów odrębnych uzasadniających decyzję odmowną, podczas gdy przepisy te nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p., jak również z uwagi na to, że planowana inwestycja nie narusza tych przepisów;
9) art. 2 pkt 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. przez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że "lokalizacja masztu stanowi zagrożenie dla walorów krajobrazowych Parku, a ponadto narusza zasady ochrony krajobrazu, który ma być chroniony przed zaburzeniem obiektami wysokościowymi" oraz nieuzasadnione uznawanie walorów kompozycyjno-estetycznych jako najbardziej znaczących elementów ładu przestrzennego, pomijając, że ład przestrzenny uwzględniać powinien wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne czy też społeczno-gospodarcze;
10) art. 2 pkt 4) u.p.z.p. przez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie przez pominięcie, że interes publiczny winien uwzględniać zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, a więc i mieszkańców, którzy korzystają lub będą korzystać z sieci telefonii komórkowej, a nie być rozpatrywany tylko pod kątem walorów estetycznych i krajobrazowych;
11) art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez niezastosowanie i nieuwzględnienie potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej;
12) art. 56 u.p.z.p. przez niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów, a w szczególności: powołała się na wyrok WSA (II SA/Kr 326/23); podniosła, że art. 17 ust. 1-1b u.o.p. zawiera zamknięty katalog zakazów, który nie obejmuje zakazu realizacji masztów/wież/stacji bazowych, zaś § 9 uchwały SWM nie ma charakteru zakazu, lecz nakazu skierowanego do prawodawcy lokalnego, skoro ochrona ma następować "poprzez odpowiednie zapisy w dokumentach planistycznych gmin"; wskazała, że w uchwale SWM (niebędącej aktem prawa miejscowego) jest mowa o maskowaniu, a nie o zakazie realizacji; podkreśliła, że decyzja odmowna wymaga wykazania niezgodności inwestycji z normą prawną ustanawiającą konkretne wymaganie bądź ograniczenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi.
W odpowiedzi na skargę A. M. i G. M. wnieśli o oddalenie skargi, wskazując m.in., że doszło do (milczącego) uzgodnienia z RDOŚ.
Do postępowania wstąpiło w charakterze uczestnika [...] Stowarzyszenie [...] w T. Wnosiło o uchylenie obu decyzji, jako że powołane w nich podstawy nie stanowią powodu do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast Stowarzyszenie wskazało, że organy rozpoznając sprawę powinny szczególnie wnikliwie rozważyć przyszły wpływ na środowisko potencjalnej stacji bazowej telefonii komórkowej, zwłaszcza biorąc pod uwagę promieniowanie, które ma być emitowane, gdyż jest to ważne z punktu widzenia zdrowia ludzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że twierdzenie organu I instancji (wysunięte jako jedna z przyczyn odmowy) co do nie udokumentowania przez inwestora, że inwestycja nie przekroczy dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, jest nieuprawnione w stanie sprawy. Albowiem inwestor przedłożył analizę występowania pól PEM o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w powołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. która przedstawia opis inwestycji oraz metodologię i wyniki obliczeń. Organ nie ustosunkował się do danych i tez tam zawartych ( choćby z pomocą opinii biegłego, w sytuacji uzasadnionych wątpliwości,albowiem są to w większości wiadomości specjalne), tylko autorytarnie stwierdził, że dane są nierzetelne, a inwestycja jest niezgodna ze wskazanym rozporządzeniem. Trzeba zatem pokreślić, że takie nieumotywowane, nieuargumentowane stanowisko nie może być przyczyną odmowy wydania decyzji pozytywnej. Albo organ wskaże na brak rzetelności opracowania, który zidentyfikuje samodzielnie ( np. błędy formalne, nielogiczności, wadliwie powołane przepisy), lub też powoła biegłego dla kontroli opracowania, co do którego powziął wątpliwości. Jednozdaniowa ocena bez danych ja wspierających wyklucza możliwość uznania, że organ nie naruszył art. 7 i 77 k.p.a.
Co się tyczy argumentacji organu odwoławczego, to powołuje się ona na brzmienie art. 1 ust. 1 i 3 u.p.z.p., art. 3 i 6 u.p.z.p. oraz zapisy dotyczące [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego wyznaczono obszary ochronne (O1, O2, O3), a to zgodnie z uchwałą nr LIV/822/18 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Małop.2018.7569; uwaga: – prezentowana w całości poprzez wyszukiwarkę internetową Urzędu Wojewódzkiego https://edziennik.malopolska.uw.gov.pl/search).
Przed oceną zasadności stanowiska organu odwoławczego, wskazać trzeba, że wniosek w sprawie wpłynął do organu w dniu 5.09.2023r. A zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym ( czyli sprzed zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 24.09.2023r.).
Zgodnie z tą ustawą w poprzednim brzmieniu art. 1 ust. 1-3 brzmiał następująco:
Art. 1.
1. Ustawa określa:
1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,
2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy
- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.
2. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:
1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;
2) walory architektoniczne i krajobrazowe;
3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;
4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240);
6) walory ekonomiczne przestrzeni;
7) prawo własności;
8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;
9) potrzeby interesu publicznego;
10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych;
11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej;
12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych;
13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.
3. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Zgodnie z art. 56 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j., dalej "u.p.z.p.") cytowany wyżej przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego. Natomiast dokonując wykładni art. 1 u.p.z.p. NSA w wyroku z dnia 27 września 2023 r II OSK 1735/23. LEX nr 3628734 wskazał: "Wartości wymienione w całym art. 1 u.p.z.p. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Wprawdzie przepisy u.p.z.p. mają na celu umożliwienie kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, to jednak środki do tego służące są określone w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego". Należy wobec tego zgodzić się z organem odwoławczym, że przepis art. 56 u.p.z.p. nie wyłącza stosowania norm ogólnych; jednakże w przypadku decyzji odmownej mogą one stanowić jedynie uzupełnienie argumentacji. Decyzja odmowna musi być oparta przede wszystkim na konkretnym przepisie odrębnym wprowadzającym określone ograniczenia.
Należy wobec tego przejść do przepisów uchwały z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego, które eksponuje organ odwoławczy jako podstawę decyzji odmownej. Skrótowo można powiedzieć, że stoi on na stanowisku, że wieża kratowa o wysokości całkowitej 61,9 m zagraża walorom Parku Krajobrazowego i narusza zasady ochrony krajobrazu ustanowione Uchwałą.
Analizując zapisy Uchwały, istotne pod kątem omawianego przedsięwzięcia, wskazać należy:
W tabeli w rozdziale 3 w kolumnie "charakterystyka zagrożenia" wskazano na obiekty dysharmonizujące krajobraz - "Występowanie na terenie Parku obiektów o obniżonych walorach estetycznych, niedostosowanych pod względem wizualnym do otoczenia (negatywnie wyróżniających się kolorystyką, rozmiarem, formą) w tym: linii energetycznych, masztów telekomunikacyjnych, wyróżniających się budynków. Teren całego Parku". Jako sposób eliminacji zagrożenia wskazano "Osłabienie ekspozycji dysharmonijnych elementów krajobrazu poprzez zastosowanie zieleni maskującej oraz wdrażanie ustaleń zawartych w § 14 ust. 6". Tyle tylko, że § 14 zawiera "Ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin", jest zatem nakierowany na sporządzanie dokumentów planistycznych. Z kolei w § 9 w sposobach ochrony ( tabela) w pkt 5 wskazano: "Dla obiektów infrastruktury komunalnej i przesyłowej powstających na terenie Parku poszukiwanie lokalizacji umożliwiającej wkomponowanie obiektów w krajobraz. Wykorzystanie rzeźby terenu, efektu tła oraz zieleni maskującej. W przypadku budowy nowych linii elektroenergetycznych należy wykonać linie podziemne".
Tak więc w interesującym nas zakresie Uchwała zawiera głównie ogólne wskazania na to, co dysharmonizuje krajobraz oraz zalecenia dla studium i planów miejscowych. Nie zawiera żadnych określonych wprost nakazów i ograniczeń w zakresie lokowania masztów telekomunikacji. Wobec tego nie może stanowić podstawy do decyzji odmownej.
Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem można odmówić, jeśli jest sprzeczne z takimi przepisami. W tym wypadku, biorąc pod uwagę przepisy Uchwały, nie można powiedzieć, że inwestycja jest sprzeczna z jakimś konkretnym przepisem, nawet przyjmując, że jest obiektem dysharmonizującym krajobraz ( albowiem zalecenia dla takiego przypadku mają się materializować w studium i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego).
Należy jeszcze odnieść się do zalecenia Uchwały o poszukiwaniu lokalizacji umożliwiającej wkomponowanie obiektów w krajobraz (§9). Jeśli to poszukiwanie ma być czynione przez organy przy rozpoznawaniu sprawy dotyczącej inwestycji celu publicznego, to, jak się wydaje, jest to sprzeczne z przepisami ustawy. Albowiem zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p.:
1. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora.
2. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:
1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci:
a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo
b) papierowej;
1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem;
Wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. To inwestor we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określa zakres planowanej inwestycji i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.) ( tak wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r. II OSK 442/21, LEX nr 3645904). Z kolei w wyroku z dnia 24 marca 2022 r. II OSK 990/21 LEX nr 3352227 NSA wskazał: "Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Stosownie do treści art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia nie jest uprawniony do analizowania, czy lokalizacja inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora jest zasadna czy też nie. Brak możliwości takiej analizy zachodzi również wtedy, jeśli inna lokalizacja inwestycji byłaby korzystniejsza z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać. Natomiast z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że organ dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, która obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, nie zaś analizy możliwości alternatywnej lokalizacji infrastruktury".
Reasumując, w ocenie Sądu przepisy uchwały z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego nie mogą stanowić podstawy dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i konsekwentnie też, odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia (wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2021 r. II SA/Łd 835/20 LEX nr 3217168).
Podsumowując, zgodnie z cytowanym już art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora, natomiast może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma więc obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Wynika to z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. "Organy administracji nie mogą odmówić wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, jeżeli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna" (zob. wyrok NSA z 14.11.2019 r., II OSK 3398/18, LEX nr 2772048).
Ponieważ w niniejszej sprawie tak się nie stało, należało uchylić obie decyzje na zas. art. 145 § 1 ;pkt 1 lit "a" u.p.z.p..
Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.