II SA/Kr 497/21

II SA/Kr 497/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 313/22 - Wyrok NSA z 2024-11-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. K. i A. Z. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 10 lutego 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, nr [...] z dnia 17 listopada 2020 r., znak: ROIK [...], którą nakazano W. K., jako właścicielce budynku przy ul. [...] oraz jednocześnie inwestorce robót budowlanych polegających na budowie facjaty w trakcie tylnym budynku, stanowiącej nadbudowę budynku na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej rozbiórkę facjaty w trakcie tylnym budynku, stanowiącej nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 9 maja 2019 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...] w K.. Z kontroli sporządzony został protokół nr [...], znak: ROiK [...], wraz z dokumentacją fotograficzną oraz szkicem sytuacyjnym (k 2-7 akt PINB). W protokole stwierdzono : "W dniu dzisiejszym dokonano czynności kontrolnych budynku przy ul. [...] w K. w zakresie robót budowlanych (przebudowa wraz ze zmianą konstrukcji dachu), działka nr [...] obr. [...]. Inwestor zgłosił zamiar wykonania remontu dachu ww. budynku lecz był on nieskuteczny ponieważ rozpoczął roboty budowlane przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej. Obiektem kontroli jest budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy z poddaszem. Na podstawie oceny wizualnej stwierdzono zmianę konstrukcji i poszycia dachu. Wykonano zmianę kształtu dachu lukarny z dwuspadowego na pulpitowy. Na ww. terenie obowiązuje MPZP "Bronowice Małe - Tetmajera. Od tylnej części dachu nadbudowano facjatę w istniejącym poddaszu budynku przy ul. [...] w K.. Wykonano dokumentacje fotograficzną" (k 6-7 akt PINB).
Z adnotacji urzędowej z dnia 3 czerwca 2019 r. wynika, że W. K. – współwłaścicielka budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. jest inwestorem prowadzonych robót. Ponadto w adnotacji tej stwierdzono, że: "P. [...] zgłosiła zamiar wykonania cyt. "remontu dachu budynku polegający na wymianie pokrycia dachu(...)" do Urzędu Miasta K., Wydział Architektury i Urbanistyki, na który Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 10.05.2019 r., znak: [...], wniósł sprzeciw wobec ww. zamierzenia. W/w inwestor (p. W. K.) wykonał bez uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę następujące roboty budowlane w konstrukcji dachu: – od frontu budynku wykonano przebudowę lukarny poprzez zmianę kształtu dachu z dwuspadowego na płaski (pulpitowy); – w trakcie tylnym budynku wykonano facjatę stanowiącą nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (k. 22 akt PINB).
Zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. PINB w K. – Powiat Grodzki poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, (k: 24 akt PINB). Postanowieniem nr [...] z dnia 3 czerwca 2019 r., znak: [...], PINB postanowił względem W. K. – współwłaścicielki przedmiotowego budynku i jednocześnie inwestorki wykonywanych robót (k. 26 akt PINB): 1. Wstrzymać roboty budowlane związane z budową facjaty (...), 2. Zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób trzecich, 3. Przedłożyć w PINB w K. – Powiat Grodzki (...) dokumenty związane z ww. budową: (...) do dnia 30 września 2019 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 11 października 2019 r., znak: ROIK [...], PINB postanowił wyznaczyć nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy – do 31 stycznia 2020 r. (k. 27 akt PINB). Pełnomocnik inwestora kilkakrotnie wnosił do PINB o zmianę terminu przedłożenia dokumentów (k 28, 36, 37, 48). PINB ustalił, że R. J. – pełnomocnik S. M. (współwłaściciela budynku) wyraził wolę przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego (k. 54-55 akt PINB).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki decyzją Nr [...] z dnia 17 listopada 2020 r., znak ROIK [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, oraz art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – nakazał W. K., jako współwłaścicielce budynku przy ul. [...] oraz jednocześnie inwestorce robót budowlanych polegających na budowie facjaty w trakcie tylnym budynku, stanowiącej nadbudowę budynku na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, rozbiórkę facjaty w trakcie tylnym budynku, stanowiącej nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]/lobr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Na skutek odwołania A. Z. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 10 lutego 2021 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzją w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie od dnia 19 września 2020 r. Następnie organ odwoławczy wskazał, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa facjaty stanowiącej nadbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, znajdującego się na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Organ odwoławczy wykluczył możliwość zakwalifikowania przedmiotowych robót jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowalnego. W ocenie organu odwoławczego, z analizy akt sprawy wynika, iż nastąpiła nadbudowa w części poddasza, stanowiąca facjatę, co wiąże się również z tym, że w tym przypadku miała miejsce zmiana przeznaczenia użytkowego budynku, ponieważ z parterowego budynku mieszkalnego z nieużytkowym poddaszem powstał parterowy budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym, co zaliczane jest do kondygnacji. W związku z czym nastąpiło powiększenie powierzchni użytkowej oraz kubatury, przez co niedopuszczlne jest zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako przebudowy. Porównując dokumentacje fotograficzną (k. 3-5 akt PINB) z obrazami załączonymi do akt PINB, pobranymi z danych "Google - mapy" (k. 9-12 akt PINB) widoczna staje się różnica stanu budynku sprzed dokonania robót budowlanych i po, co obrazuje przedmiotową nadbudowę budynku mieszkalnego w formie facjaty, co potwierdza część graficzna orzeczenia organu I instancji.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy w/w przepisów jednoznacznie wynika, iż przebudowa przedmiotowej facjaty stanowiącej nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie mieści się w tym wyliczeniu. Niewątpliwie budowa facjaty w trakcie tylnym budynku, stanowiącej nadbudowę budynku na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wymagała przed jej realizacją pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. W konsekwencji, skoro wykonanie rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestorzy nie legitymowali się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 u.p.b.
Dalej organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił art. 48 u.p.b. – i wskazał, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania wdrożył procedurę legalizacyjną przed orzeczeniem nakazu rozbiórki (postanowienie PINB w K. – Powiat Grodzki z dnia 3 czerwca 2019, nr [...], znak: ROIK [...]), nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia w PINB w K. – Powiat Grodzki wymaganych prawem dokumentów do dnia 30 września 2019 r. Następnie termin ten został przedłużony do dnia 31 stycznia 2020 r. (postanowienie PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia 11 października 2019, nr [...], znak: ROIK. [...]). Z uwagi na fakt, iż inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów, organ zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wskazał jako adresata orzeczonego nakazu rozbiórki W. K. jako współwłaścicielkę budynku przy ul. [...] oraz jednocześnie inwestorkę robót budowlanych polegających na budowie facjaty w trakcie tylnym budynku, stanowiącej nadbudowę budynku na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.
Pismem z dnia 22 marca 2021 r. W. K. i A. Z. wniosły skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2021 r. Skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezrefleksyjne zaakceptowanie przez organ odwoławczy błędnych ustaleń faktycznych organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego co do podstawowych okoliczności sprawy, które warunkowały dokonanie prawidłowej kwalifikacji zdziałanych robót budowlanych oraz umożliwiających dobór adekwatnego trybu postępowania do likwidacji skutków stwierdzonego naruszenia prawa budowlanego; organ odwoławczy bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, powielając wadliwe ustalenia faktyczne organu I instancji oparte na domysłach, nieuprawnionej nadinterpretacji dostępnych informacji lub pobieżnej i wybiórczej analizie wadliwie zebranego materiału dowodowego, wbrew wyłaniającym się z materiału aktowego wątpliwościom; 2) art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 - poprzez wyprowadzanie dowolnych, choć kluczowych, ustaleń w sprawie na podstawie wyników kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu 9 maja 2019 r. pod nieobecność którejkolwiek z osób uprawnionych, o których mowa w art. 81a ust. 2 pr.b.ud, a to z rażącym naruszeniem procedury kontrolnej, w tym pogwałceniem prawa inwestora/właściciela obiektu do wzięcia udziału w kontroli i dawania w jej toku wyjaśnień co do istotnych okoliczności sprawy; niepełne spostrzeżenia poczynione w toku wadliwie przeprowadzonych czynności kontrolnych, bez udziału inwestora / właściciela obiektu, stały się następnie podstawą dowolnych ustaleń faktycznych organów obu instancji co do sposobu użytkowania poddasza budynku przed wykonaniem prac, zakresu przeprowadzonych robót budowlanych (mających rzekomo skutkować wręcz wykonaniem nowej kondygnacji użytkowej na poddaszu budynku), zmian charakterystycznych parametrów budynku wskutek wykonania robót; zawężone ustalenia kontrolne prowadziły do przeoczenia integralnego powiązania konstrukcyjnego wykonanych robót z pozostałą częścią poddasza budynku; 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 k.p.a. poprzez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia; organ odwoławczy zlekceważył obowiązek rzetelnego omówienia w decyzji wydanej w oparciu o dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanek faktycznych i prawnych, na podstawie których uznał zarzuty podniesione w odwołaniu wniesionym przez A. Z. za niezasadne; organ stopnia wojewódzkiego bezpodstawnie uchylił się przede wszystkim od odniesienia do zarzutu wdrożenia przez organy wadliwego, tj. niedostosowanego do okoliczności sprawy trybu likwidacji skutków samowoli budowlanej, o którym mowa w art. 48 pr.bud., skutkującego w efekcie tym, że po ewentualnym wykonaniu nakazu częściowej rozbiórki "nadbudowanej facjaty", pozostała część skądinąd legalnie wcześniej wzniesionego budynku nie będzie odpowiadała przepisom ustawy Prawo budowlane i przepisom wykonawczym do tej ustawy i tak pozostawiony budynek nie będzie mógł być użytkowany w dotychczasowy – legalny – sposób, a w szczególności nie będzie posiadał wszystkich przegród zewnętrznych, w tym pozostanie z "otwartą" konstrukcją bez dachu; wskazana wadliwość w warstwie motywacyjnej zaskarżonej decyzji uniemożliwia skarżącym weryfikację zasadności stanowiska organu odwoławczego i utrudnia zwalczanie wyrażonej w zaskarżonej decyzji oceny prawnej sprawy; 4) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.) - poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ odwoławczy, że roboty wykonane przez inwestorkę w przedmiotowym obiekcie stanowiły nadbudowę budynku; 5) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.) – poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy błędnej – niedostosowanej do realiów sprawy – procedury likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej, skutkującej utrzymaniem w mocy nakazu rozbiórki części budynku prowadzącego do pozostawienia obiektu budowlanego bez dachu, a więc niebędącego już budynkiem mieszkalnym; organ odwoławczy bez dostatecznego rozważenia recypował stanowisko organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego o dopuszczalności orzeczenia rozbiórki części obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy organy nadzoru budowlanego obu instancji nie mogły orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, jeżeli zakwestionowane roboty budowlane zostały wykonane połączone z legalnie istniejącym obiektem trwale w taki sposób, że nie tworzą samodzielnej części budynku, niezależnej od pozostałej części wzniesionej zgodnie z prawem; zakwestionowana część obiektu nie może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą (legalną) część budynku; nadto ewentualna rozbiórka części obiektu wymagałaby w takim przypadku jednocześnie nałożenia dodatkowych obowiązków w celu doprowadzenia legalnie istniejącego budynku do stanu poprzedniego, czego nakaz wydany w trybie przepisu art. 48 ust. 1 pr.bud. w ogóle nie przewiduje; 6) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.) – poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy orzeczonego nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, który został zredagowany w sposób niejasny i nieprecyzyjny, a wręcz niewykonalny – skutkujący – w przypadku wykonania nakazu rozbiórki – pozostawieniem legalnego obiektu budowlanego bez dachu, a więc niebędącego już budynkiem mieszkalnym. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżące sformułowały argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej "pr.bud."). Przepis ten, w brzmieniu miarodajnym w niniejszej sprawie, stanowi: "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Zdaniem Sądu, przepisy wchodzące w skład podstawy prawnej zaskarżonej decyzji zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zinterpretowane.
Zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia organów administracji co do istotnych okoliczności faktycznych. Prawidłowo ustalono, że na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] znajduje się parterowy budynek mieszkalny z poddaszem, wykonany metodą tradycyjną murowaną z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową. W konstrukcji dachu, od frontu budynku wykonano przebudowę lukarny poprzez zmianę kształtu dachu z dwuspadowego na płaski (pulpitowy), natomiast w trakcie tylnym budynku wykonano facjatę stanowiącą nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jedną ze ścian przylegającą do budynku sąsiedniego przy ul. [...] w K.. Okoliczności te wynikają ze znajdującego się w aktach protokołu kontroli z dnia 9 maja 2019 r., jak również z dokumentacji fotograficznej. Nie budzi również wątpliwości konstatacja organów o braku pozwolenia na budowę w odniesieniu do przedmiotowych robót.
Dokonując kwalifikacji prawnej stwierdzonego stanu faktycznego, organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie spełniona jest podstawowa przesłanka warunkująca zastosowanie art. 48 pr.bud., tj. wybudowanie obiektu budowlanego (pojęcie to obejmuje także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego – art. 3 pkt 6 pr.bud) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że doszło do nadbudowy budynku – przede wszystkim dlatego, że zwiększyła się jego wysokość i kubatura.
Poczyniwszy wstępne ustalenia co do możliwości legalizacji wykonanej samowolnie rozbudowy, organ pierwszej instancji podjął czynności przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., a w szczególności postanowieniem Nr [...] z dnia 3 czerwca 2019 r. nałożył na współwłaściciela budynku i zarazem inwestora obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów. Ani w terminie określonym pierwotnie przez organ I instancji, ani nawet w terminie późniejszym – wspomniane dokumenty nie zostały przedłożone. W tym stanie rzeczy ziściły się przesłanki do zastosowania normy z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 pr.bud., tj. przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki. Nakaz ten został prawidłowo skierowany do W. K. jako współwłaścicielki budynku przy ul. [...] oraz jednocześnie inwestorki przedmiotowych robót budowlanych.
W ocenie Sądu, zarzuty skargi są niezasadne. Odnosząc się do tych spośród nich, które są zrelatywizowane do ustaleń faktycznych oraz przepisów statuujących zasadę prawdy materialnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), warto w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na przekonującą argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę. Nie można bowiem – również w tym kontekście – pomijać faktu, że w dniu 3 czerwca 2019 r. zostało wydane przez organ I instancji postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Ani to postanowienie, ani ustalenia, na których zostało oparte, ani też zgromadzony materiał dowodowy, nie zostały zakwestionowane przez inwestorkę, która nie złożyła na to postanowienie zażalenia; co więcej, również dalsze działania inwestorki, nakierowane wyłącznie na przedłużenie zakreślonego jej terminu, wskazywały na bezsporny charakter poczynionych ustaleń (w pismach skarżącej była wprost mowa o "nadbudowie i przebudowie poddasza na cele mieszkalne", np. k.48 akt PINB). W tym stanie rzeczy istniały podstawy do uznania zebranego materiału dowodowego za wystarczający i miarodajny do poczynienia ustaleń faktycznych. Skarżąca, podnosząc zarzut co do braku formalnej poprawności czynności kontrolnych (art. 81a ust. 2 pr.bud.), nie wykazała istotnego wpływu suponowanego uchybienia na wynik sprawy. Na marginesie warto tu dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, w myśl którego "skarżący, który zaniechał wniesienia zażalenia na ww. postanowienie, pozbawił się w ten sposób możliwości prawnego kwestionowania w postępowaniu zwyczajnym zarówno podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu, jak i ustaleń faktycznych, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziły" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r., VII SA/Wa 1948/19, CBOSA).
Niezależnie od powyższego, trudno nie zauważyć, że istotne okoliczności faktyczne tak naprawdę pozostają bezsporne nawet w świetle argumentacji skargi. Skarżąca w sposób wyraźny kwestionuje ustalenie organu o nieużytkowym charakterze poddasza przed wykonaniem przedmiotowych robót – co, zdaniem Sądu, nie ma rozstrzygającego znaczenia. Skarżąca przyznaje natomiast, że doszło do zmiany kąta nachylenia jednej połaci dachowej i podwyższenia jednej ze ścian budynku – a to samo przez się stanowi przecież o podwyższeniu budynku. Dalej skarżąca argumentuje, że: "MWINB całkowicie zbagatelizował (...) znany mu skądinąd fakt, że podniesieniu połaci dachowej od północnej strony budynku towarzyszyła – z drugiej strony budynku – przebudowa lukarny. W ramach tych ostatnich prac dwuspadowy dach lukarny został zastąpiony dachem płaskim. Nadto likwidacji uległ uszkodzony balkon na poziomie poddasza budynku. Zmiany te wpłynęły więc na zmianę kubatury samej lukarny, a tym samym i całego poddasza budynku. Organy obu instancji nie przedstawiły żadnego miarodajnego dowodu, z którego miałoby wynikać, że omówione roboty prowadzone w obrębie poddasza, połączone z pewną zmianą kubatury nie zniosły się jednak wzajemnie, a ewentualna pozostała »nadwyżka« kubatury kształtuje znaczącą, nową substancję budowlaną, którą należałoby rozpatrywać w kategoriach budowy (nadbudowy, rozbudowy) nowej części obiektu budowlanego". Zdaniem Sądu, nawet gdyby rzeczywiście doszło do swoistego "skompensowania się" zmiany kubatury spowodowanej przedmiotowymi robotami wskutek wykonania innych robót o przeciwstawnym skutku w innej części budynku – nie miałoby to w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Ustalenia organów co do zmiany wysokości i kubatury budynku – a one mają zasadnicze znaczenie, bo wykluczają uznanie przedmiotowych robót za remont czy przebudowę – jawią się zatem jako niepodważalne.
W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.) poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ odwoławczy, że roboty wykonane przez inwestorkę w przedmiotowym obiekcie stanowiły nadbudowę budynku. Przyjęta przez organ kwalifikacja robót jest prawidłowa, co implikuje też spełnienie przesłanki warunkującej zastosowanie art. 48 pr.bud. (wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę).
Nie można zgodzić się z zarzutem skargi wskazującym na zasadność zastosowania – zamiast art. 48 pr.bud. – procedury naprawczej z art. 50-51 pr.bud. Również w tym kontekście warto przywołać argumentację organu sformułowaną w odpowiedzi na skargę i zauważyć, że tryb postępowania został zasadniczo zdeterminowany postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r., które w obecnym stanie prawnym jest zaskarżalne zażaleniem, a w konsekwencji może też być na nie wniesiona skarga do sądu administracyjnego (skarżąca nie skorzystała z tych środków prawnych). Tym samym postanowienie to nie jest objęte hipotezą art. 142 k.p.a. Dodać należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nakazanie rozbiórki części budynku rzeczywiście nie jest dopuszczalne, jeżeli nie da się jej wykonać bez rozbiórki całego legalnie wybudowanego obiektu względnie znacznej jego części. Jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje – w przypadku nadbudowy można by o niej mówić raczej w przypadku odwrotnym, tzn. legalna nadbudowa mogłaby być w szczególnych okolicznościach potencjalnie brana pod uwagę jako przeszkoda do rozbiórki nielegalnie wybudowanych części budynku położonych poniżej.
Przedmiot sformułowanego w decyzji nakazu został określony w sposób niebudzący wątpliwości i wystarczająco precyzyjny. Zgodzić się też należy z organem odwoławczym co do tego, że nie ma podstaw do nakładania w decyzji rozbiórkowej obowiązku czy też określania sposobu postępowania z pozostałą częścią obiektu budowlanego, w szczególności w zakresie wykonania zadaszenia. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom prawa procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.).
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.