II SA/KR 1016/23

II SA/Kr 1016/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Piotr Fronc
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. R. i R. R. na uchwałę nr XXXI/481/2017 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 7 lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów z uwzględnieniem treści uchwały Nr VII/75/2019 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 18 kwietnia 2019 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie §10 ust. 4; II. zasądza od Gminy Miechów solidarnie na rzecz skarżących M. R. i R. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. R. i R. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXI/481/2017 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 7 lipca 2017 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. w dniu 26 lipca 2017 roku, poz. 4964) z uwzględnieniem zmiany wynikającej z uchwały Nr VII/75/2019 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 18 kwietnia 2019 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. w dniu 30 kwietnia 2019, poz. 3541).
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały w części, to jest w zakresie § 10 ust. 4 w brzmieniu: "do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej dopuszcza się realizację zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków; przydomowe oczyszczalnie ścieków można lokalizować wyłącznie poza terenem aglomeracji wyznaczonym Uchwałą nr XXVIII/476/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 października 2012 r".
Wskazali oni, że zaskarżony zapis narusza ich interes prawny ponieważ działki będące ich własnością nr [...] oraz [...], przy ul. [...] w M., na których budują dom jednorodzinny znajdują się na terenie aglomeracji M. . Ponadto Starosta w Miechowie opierając się na zaskarżonym zapisie prawa miejscowego wniósł sprzeciw z dnia 26 maja 2023 r. do ich zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków wraz ze studnią chłonną na potrzeby zwykłego korzystania z wód (do 5 m3 na dobę) w miejscowości Miechów przy ul. [...], na działce o nr. ew. [...]. Zaznaczyli przy tym, że zgłaszając zamiar budowy biologicznej oczyszczalni ścieków posiadali już pozwolenie na bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe (w związku z brakiem bezpośredniego dostępu do sieci kanalizacyjnej), które zostało wydane wraz z pozwoleniem na budowę domu jednorodzinnego przez Starostwo Miechowskie decyzją nr 251/2020 z dnia 2 lipca 2020 r.
Zaznaczyli też oni, że zaskarżony zapis uchwały narusza również przepisy prawa materialnego uniemożliwiając im skorzystanie z praw przysługujących właścicielom nieruchomości na mocy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. oraz ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
Podkreślili, że zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie aglomeracji Miechów nie jest w żaden sposób podyktowany względami ochrony środowiska, w tym wód podziemnych, ponieważ przydomowe oczyszczalnie ścieków same w sobie są bardziej korzystnym dla środowiska rozwiązaniem niż szamba, poziom oczyszczania ścieków jest podobny do zbiorczych oczyszczalni ścieków, jednocześnie sama budowa oczyszczalni nie narzuca wprost sposobu pozbywania się oczyszczonych ścieków.
Co więcej na obszarach gminy Miechów, poza terenem aglomeracji, gdzie oddziaływanie ścieków bytowych wprowadzanych do gruntu może być bardziej znaczące niż w aglomeracji ze względu na położenie i geologię, w tym występowanie zjawisk krasowych dopuszczalne jest lokalizowanie przydomowych oczyszczalni ścieków wraz z urządzeniami wodnymi służącymi do odprowadzania ścieków do gruntu. Taka sytuacja dotyczy m.in. miejscowości P., P., Z., S., S., W. i części miasta Miechów.
Co więcej według naszej wiedzy gmina Miechów nie zrobiła nic w kierunku wybudowania sieci kanalizacyjnej w naszej lokalizacji od czasu kiedy uchwaliła zaskarżoną przez nas Uchwałę. W sąsiedztwie ich nieruchomości nie ma kanalizacji, natomiast m.in. wg. Geoportalu powiatu miechowskiego są szamba i zaznaczone urządzenia do wprowadzania ścieków do gruntu. Powyższe niekorzystnie wpływa na stan środowiska przyrodniczego w okolicy (m.in. rzeka Miechówka, szczególnie przy niskich stanach wody ma nieprzyjemny zapach).
Wobec tego, zamiar likwidacji zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i zastąpienie go przydomową biologiczną oczyszczalnią ścieków podyktowany jest przede wszystkim chęcią ochrony środowiska, wypełnienia obowiązków wynikających z Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Unijnej "dyrektywy ściekowej" (91/271/EWG), a także względami ekonomicznymi.
Powołując się na powyższe Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały w części, to jest w zakresie § 10 ust. 4 oraz o zasądzenie zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miechów wniosła o jej oddalenie z powodu bezzasadności. Gmina podkreśliła, że zmiana § 10 ust. 4 MPZP została wprowadzona przez Radę Miejską zgodnie z argumentacją Wojewody Małopolskiego, bowiem stosownie do § 17 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. (zmienionego rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 10 października 2017 r.) w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły ustanowiono zakaz wprowadzania ścieków do ziemi na obszarze aglomeracji, o których mowa w art. 43 ustawy Prawo wodne. Technologia przydomowej oczyszczalni ścieków polega na oczyszczeniu ścieków i wprowadzeniu ich do ziemi, co, jak wynikało z ww. rozporządzenia, było zakazane. Wprawdzie ww rozporządzenie i aglomeracja została zdefiniowana w ustawie Prawo wodne, która już nie obowiązuje, niemniej jednak w obecnie obowiązującym Prawie wodnym w rozdziale trzecim zostały przyjęte przepisy regulujące zasady i warunki jej funkcjonowania. Należy więc przyjąć, że Rada Miejska w Miechowie, powołując się na zapis rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, uwzględniła jedynie obowiązujące w tym zakresie regulacje mające na celu ochronę gleb i wód podziemnych przed zanieczyszczeniami. Przydomowa oczyszczalnia ścieków jest urządzeniem wodnym, które wprawdzie oczyszcza ścieki komunalne jednakże zdecydowanie skuteczniejsza jest oczyszczalnia ścieków gdzie przeprowadzane procesy prowadzą do pełnego oczyszczenia ścieków, a efekt końcowy nie powoduje zanieczyszczenia środowiska. Należy wziąć pod uwagę, że przy formułowaniu ówcześnie obowiązującego rozporządzenia, celem była ochrona wód i gleby przed zanieczyszczeniami jako dobra wspólnego. W ramach terenu, który został objęty aglomeracją, występują zbiorniki wód podziemnych, które powinny być chronione przed zanieczyszczeniami. Przydomowa oczyszczalnia ścieków w pełni tego nie gwarantuje.
W art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mowa jest o obowiązkach właściciela nieruchomości, w tym m.in. o obowiązku właściciela przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W przypadku nieruchomości Skarżących nie ma takiej sytuacji, więc odnosząc się do dalszej treści tego zapisu mowa jest o dopuszczeniu lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków, w przypadku gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, ale przy założeniu, że jej lokalizacja spełni wymagania przepisów odrębnych. Należy wskazać, że z § 10 ust. 2 MPZP wynika, że budowa sieci wodociągowych i kanalizacyjnych w ul. [...] w M., gdzie Skarżący posiadają nieruchomość, jest dopuszczona, a także jest planowana, co wynika z Uchwały Nr XLI/635/2022 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 29.12.2022r. w sprawie przyjęcia Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na terenie Gminy i Miasta Miechów na lata 2022-2026 (tabela nr 1 pkt 8).
Skoro zatem w ulicy [...] ma powstać kanalizacja sanitarna niezasadne jest budowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, która polega na oczyszczeniu ścieków i wprowadzeniu ich do ziemi, a przecież celem budowy kanalizacji sanitarnej jest poprawa stanu środowiska naturalnego, poprawa standardu oraz jakości życia mieszkańców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXXI/481/2017 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 7 lipca 2017 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. w dniu 26 lipca 2017 roku, poz. 4964) z uwzględnieniem treści uchwały Nr VII/75/2019 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 18 kwietnia 2019 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów, przyjętego Uchwałą Nr XXXI/481/2017 Rady Miejskiej w Miechowie – dalej zwana też jako "uchwała", "plan miejscowy" lub "mpzp").
W tym miejscu trzeba wskazać, że uchwałą Nr VII/75/2019 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 18 kwietnia 2019 roku, zmieniono niektóre tylko pojedyncze zapisy w uchwale Nr XXXI/481/2017 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 7 lipca 2017 roku.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 559 ze zm. – dalej też jako "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków: NSA z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, NSA z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).
Na marginesie trzeba jeszcze wskazać, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku, zmieniono treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zaskarżona uchwała weszła w życie w sierpniu 2017 roku, w związku z tym, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma norma art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, już w nowym zacytowanym powyżej brzmieniu, co oznacza że warunkiem wniesienia przedmiotowej skargi nie jest uprzednie bezskuteczne wezwanie Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub prawa.
Na gruncie niniejszej sprawy skarżący M. R. i R. R. wywodzą swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w M..
Wskazane działki znajdują się w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego w wynikającym z zaskarżonej uchwały nieuzasadnionym ograniczeniu przysługujących im uprawnień w wykonywaniu przysługującego im prawa własności. Wskazali, że są właścicielami działki nr [...] oraz [...], położonej przy ul. [...] w Miechowie, na których budują dom jednorodzinny. Działki te znajdują się na terenie aglomeracji Miechów. Ponadto Starosta w Miechowie opierając się na zaskarżonym zapisie prawa miejscowego wniósł sprzeciw z dnia 26 maja 2023 r. do ich zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków wraz ze studnią chłonną na potrzeby zwykłego korzystania z wód (do 5 m3 na dobę) w miejscowości Miechów przy ul. [...], na działce o nr. ew. [...]. Wobec tego należy uznać, że Skarżący wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.
W kontekście wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę.
Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości.
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej też jako "uPlan"), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w uPlan Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 uPlan. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 uPlan wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.
Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
W ocenie Sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy.
Dotychczas zaskarżona uchwała nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, w związku z czym w niniejszym postępowaniu Sąd jest zobligowany również do zbadania prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej.
Analiza akt planistycznych prowadzi do wniosku, że w ramach procedury doszło do pewnych uchybień.
Podstawą do zainicjowania procedury sporządzania zaskarżonego planu miejscowego była uchwała Nr V/32/2007 Rady Miejskiej w Miechowie z 24 stycznia 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechowa.
Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) wprowadziła zmiany między innymi w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulującym procedurę sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Po ustawie z dnia 25 czerwca 2010 roku do lipca 2017 roku kiedy to uchwalona została zaskarżona uchwała uPlan była nowelizowana w zakresie art. 17 jeszcze czterokrotnie.
Zgodnie z art. 17 pkt. 3 uPlan w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 roku i na zasadzie powołanego powyżej art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku mającym zastosowanie dla zaskarżonej uchwały, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje wnioski do planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Sposób rozpatrzenia złożonych wniosków do planu zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) powinien być uwidoczniony odpowiednio w kolumnie 6, gdy wniosek jest uwzględniony lub w kolumnie 7, gdy wniosek jest nieuwzględniony.
Jak wynika z dokumentacji planistycznej w toku procedury planistycznej do planu wpłynęły wnioski. Wnioski te znajdują się w dokumentacji, podobnie jak i w dokumentacji znajduje się sporządzony zgodnie z powołanym rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 roku wykaz wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże wykaz ten nie został w sposób prawidłowy uzupełniony.
Wszystkie złożone wnioski natomiast zostały oznaczone w tabeli z adnotacją: "przekazano do dalszej procedury". Nie jest jasne przy tym, czy doszło do rozpatrzenia tych wniosków oraz jak te wnioski zostały rozpatrzone. Trzeba także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 17 pkt. 4) uPlan wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sporządzany projekt planu miejscowego musiał uwzględniać przy tym sposób rozpatrzenia wniosków. Jakkolwiek rozpatrzenie wniosków oraz sporządzenie projektu planu miejscowego zawarte wtedy były w dwóch odrębnych punktach (co zmieniło się na mocy wskazanej powyżej ustawy z dnia ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku), to jednakże faktycznie obydwie te czynności pozostawały w nierozerwalnym związku i sposób rozpatrzenia wniosku skutkował określonym rozwiązaniem zawartym w planie miejscowym.
Powyższe uchybienie w ocenie Sądu nie stanowi jednak istotnego naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego. Nie sposób uznać bowiem, że niewypełnienie wskazanych kolumn w wykazie wniosków mogłoby mieć wpływ na treść planu miejscowego. Co więcej, jak wynika z dokumentacji, wnioski te zostały przekazane do dalszej procedury, co oznacza, że zostały one wzięte pod uwagę przez organ planistyczny na etapie przygotowywania projektu planu miejscowego.
Niezależnie należy zauważyć, że do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego złożono uwagi dotyczące przebiegu obwodnicy Miechowa. Jak wynika z treści rysunku planu przebieg tej obwodnicy ma charakter zapisu informacyjnego. Ujęcie na rysunku planu przebiegu obwodnicy było wynikiem uzgodnienia projektu planu z Wojewodą Małopolskim w zakresie zadań rządowych. Zgodnie z treścią tego uzgodnienia do projektu planu (rysunku planu) wprowadzone miało być informacyjne oznaczenie o planowanym przebiegu obwodnicy wynikającym z Planu Województwa. Oznaczenie takie zostało wprowadzone, co znalazło odzwierciedlenie w uwagach złożonych do projektu planu miejscowego wyłożonego po raz drugi i trzeci do publicznego wglądu. Kwestia oznaczenia planowanego w Planie Województwa przebiegu dla obwodnicy była poruszona w trzech uwagach złożonych po II wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Przy tym dwie z tych uwag zostały złożone po terminie, co powinno skutkować tym, że nie powinny być one w ogóle rozpatrywane. Pomimo tego zostały one oznaczone jako uwzględnione. Jednocześnie projekt planu nie zmienił się. Powyższe stanowi o uchybieniu. Trzeba jednak w tym kontekście podkreślić, że przebieg obwodnicy stanowił jedynie element informacyjny planu, w związku z tym nie było możliwe wprowadzenie w tym zakresie jakiejkolwiek zmiany do projektu planu. Co więcej zaznaczenie to było wynikiem wiążącego organ planistyczny uzgodnienia Wojewodą. W przypadku natomiast zmiany projektu planu w tym zakresie konieczne byłoby ponowienie uzgodnienia. W związku z tym jednak, że nie doszło do wprowadzenia jakichkolwiek zmian do projektu planu miejscowego, w ocenie Sądu zaznaczenie jedynie w wykazie uwag, że obydwie wniesione po terminie uwagi, zostały uwzględnione nie stanowi o istotnym naruszeniu procedury sporządzania planu miejscowego. W wyniku tego naruszenia do doszło do jakichkolwiek zmian w treści planu miejscowego, a ponadto treść tego planu nie byłaby inna, gdyby do naruszenia nie doszło, a to z tego powodu, że uwagi te jako wniesione po terminie w ogóle nie powinny być rozpatrywane. Oznacza to, że także Rada Miejska nie miałaby kompetencji do rozpatrzenia nieuwzględnionej przez Burmistrza uwagi.
Sąd nie dopatrzył się innych istotnych uchybień w ramach procedury sporządzania planu miejscowego. Procedura sporządzania planu miejscowego została zasadniczo przeprowadzona poprawnie. Jakkolwiek doszło w jej toku do pewnych uchybień, to jednak nie mają one, w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu charakteru istotnego, a co za tym idzie dostrzeżone uchybienia nie skutkują stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
W związku z powyższym Sąd uznał, że przeprowadzona procedura sporządzania planu miejscowego została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy.
Odnosząc się natomiast do skargi, trzeba zaznaczyć, że Skarżący w skardze wskazali, że § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały, w brzmieniu nadanym § 3 ust. 24 uchwały Nr VII/75/2019 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów, przyjętego Uchwałą Nr XXXI/481/2017 Rady Miejskiej w Miechowie (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019 roku, poz. 3541), jest niezgodny z zapisami ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1454 ze zm.) – dalej jako "uCzystGm".
Powyższy zapis miejscowego planu należy odnieść do zakresu i granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Trzeba przypomnieć, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje jednak właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 uPlan stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema elementami:
1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne,
2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa,
3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (por. J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24).
Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2233/13).
Analizując zapis § 10 ust. 4 zaskarżonego planu miejscowego, należy wskazać, że w kompetencji rady gminy mieści się określanie sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowy, z czym wiążą się również zasady dotyczące infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10) uPlan plan miejscowy powinien obowiązkowo określać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obowiązek ten został uszczegółowiony w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie tych zasad powinno korespondować z ustawowo określonymi zadaniami gminy w zakresie budowy sieci infrastruktury technicznej, w szczególności wodnej i kanalizacyjnej. Równocześnie jednak konieczne jest uwzględnianie publicznego prawa podmiotowego określanego jako wolność zabudowy własnej nieruchomości, która ściśle wiąże się z prawem dostępu do publicznej infrastruktury technicznej, ale i z prawem zastosowania rozwiązań technicznych, umożliwiających prawidłowe (zgodne z przeznaczeniem) funkcjonowanie legalnego obiektu budowlanego (por. też uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2022 roku, sygn. II SA/Kr 236/22).
Tego właśnie dotyczy zaskarżony § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "Do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej dopuszcza się realizację zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków; przydomowe oczyszczalnie ścieków można lokalizować wyłącznie poza terenem aglomeracji wyznaczonym Uchwałą nr XXVIII/476/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 października 2012 r.".
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 2) uCzystGm właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Wskazany przepis art. 5 ust. 1 pkt. 2) uCzystGm dotyczy zasad postępowania przez właścicieli nieruchomości z nieczystościami ciekłymi. Ustawodawca przewiduje tu alternatywę. Jeżeli istnieje sieć kanalizacyjna wówczas zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy takiej sytuacji, kiedy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych – wtedy przyłączenie jej do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe. W sytuacji natomiast gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych.
Brzmienie przepisu, a zwłaszcza jego ostatni fragment wskazuje, że przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia. Zatem prawidłowa wykładnia zacytowanych przepisów nie budzi wątpliwości i jednoznacznie wskazuje, że zgoda na wykonanie na działce budowlanej przydomowej oczyszczani ścieków może być udzielona wtedy i tylko wtedy, gdy inwestor wykaże w sposób jednoznaczny, że nie ma żadnej możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej, czy ciepłowniczej (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 lipca 2014 roku, sygn. II OSK 238/13).
Zestawienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 2) uCzystGm z treścią § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że regulacje zawarte w planie stoją w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej. Z normy art. 5 ust. 1 pkt 2) uCzystGm jednoznacznie wynika, że w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, właściciele nieruchomości są obowiązani wyposażyć nieruchomość w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Zatem to właściciel nieruchomości decyduje zgodnie z uCzystGm, które rozwiązanie będzie chciał zastosować na swojej nieruchomości. Jednocześnie trzeba wskazać, że żadne przepisy uPlan nie upoważniają organu planistycznego do wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń, względem uprawnień właściciela wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 2) uCzystGm. To z kolei oznacza, że Rada Miejska w Miechowie naruszyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, określając w § 10 ust. 4 miejscowego planu zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków Zapisy planu miejscowego ograniczające właściciela nieruchomości w możliwości odprowadzania nieczystości do przydomowych oczyszczalni ścieków pozostają w sprzeczności z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2) uCzystGm, czyli normą aktu wyższego rzędu, to jest ustawy.
Powyższe stanowi natomiast o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego przy czym naruszenie to należy zakwalifikować jako istotne.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 uPlan istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, w związku z tym zaskarżona uchwała w zakresie § 10 ust. 4 jest nieważna.
Ze względu na powyższe na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 10 ust. 4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.