II SA/Kr 1015/23

II SA/Kr 1015/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 10 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 147 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie : WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na uchwałę nr XXII/223/2020 Rady Gminy Mogilany z dnia 7 października 2020 r. w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany uchwalonego uchwałą nr XI/65/99 Rady Gminy Mogilany z dnia 17 grudnia 1999 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany I. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym działki nr [...] obręb [...] jest niezgodna z prawem, II. zasądza na rzecz skarżącej K. W. od Gminy Mogilany kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXII/223/2020 Rady Gminy Mogilany z dnia 7 października 2020 r. w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany uchwalonego uchwałą nr XI/65/99 Rady Gminy Mogilany z dnia 17 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany.
Ww. uchwałę skarżąca zaskarżyła w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów:
- art. 1 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., tj. z dnia 31 marca 2021r. (Dz.U.
z 2021 r. poz. 741) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie walorów ekonomicznych działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] (dwieście pięćdziesiąt dwa, dla której Sąd Rejonowy w W. V zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą
w S. prowadzi księgę wieczystą numer [...], położonej w obrębie L., gmina M. przy ustalaniu kierunku jej zagospodarowania w studium zagospodarowania przestrzennego;
- art. 10 ust. 1 p. 1 u.p.z.p poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia działki numer [...] położonej w obrębie L.;
- art. 10 ust 1 p. 1 poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy sporządzaniu studium zagospodarowania przestrzennego występowania udokumentowanych złóż podziemnych w pobliżu działki [...] położonej w obrębie L.;
- art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez ograniczenie prawa do dysponowania własnością skarżącej bez wskazania przyczyny takiego ograniczenia, w momencie gdy dokonanie takiego ograniczenia może odbywać się wyłącznie na cele publiczne;
- art. 9 ust. 3a u.p.z.p. poprzez niewyłożenie ponownie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego do wglądu po dokonaniu zmian wynikłych z uwzględnienia z uwag, w momencie gdy wszelkie zmiany dla obszarów znajdujących się na terenie Gminy Mogilany, w tym zmienione wskutek zgłoszenia uwag do studium zagospodarowania przestrzennego, powinny zostać uwzględnione w treści tekstowej i graficznej studium.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o orzeczenie o niezgodności ww. uchwały wraz z załącznikiem graficznym nr 2.2. (kierunki zagospodarowania przestrzennego) w części zmieniającej kierunek zagospodarowania działki [...] na tereny gruntów rolnych oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że jest właścicielką działki numer [...], obręb [...], gmina M., dla której Sąd Rejonowy w W., V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...]
Skarżąca w dniu 27 czerwca 2016 r. nabyła nieruchomość umową darowizny (akt notarialny Repertorium A numer: [...]). Uprzednio, w dniu 18 czerwca 2007 r., nabył ją ojciec skarżącej (akt notarialny Rep. A nr [...]). Nieruchomość była sklasyfikowana zarówno w dniu nabycia, jak i w dniu przekazania aktem darowizny, jako znajdująca się na terenie UZ (tereny potencjalnych usług lecznictwa) oraz KDD1 (teren ulic i dróg publicznych). Uchwałą nr XXII/223/2020 z dnia 7 października 2020 r. Rada Gminy Mogilany przyjęła uchwałę w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany. Zgodnie z załączonym do uchwały załącznikiem graficznym, działka nr [...] w obrębie L. została oznaczona jako grunt rolny znajdujący się na terenie nieaktywnego osuwiska. Jednocześnie, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości występują złoża i ujęcia wód mineralnych - na stronie 39, w punkcie 5.1.5.
Na mapach (stanowiących załącznik 2.1 tj. Rysunku "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" oraz załącznik nr 2.2 tj. Rysunku "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" do uchwały Rady Gminy nr XXII/223/2020) ujęcie wody L. widoczne jest na działkach numer: [...].
Część terenu działki numer [...] (w 1/9 części powierzchni całej działki) została oznaczona jako teren osuwiska nieaktywnego, a działka numer [...] w całości została wskazana jako grunt rolny, chociaż zgodnie z zaleceniami przedstawionymi w części pisemnej uzasadnienia studium wskazano że: "Zgodnie z zaleceniami PIG, nawet obszary osuwisk nieaktywnych powinny być wyłączone z budownictwa mieszkaniowego oraz użyteczności publicznej. Osuwiska aktywne i aktywne okresowo zaliczane są do terenów niebezpiecznych, na których nie powinno lokalizować się żadnych nowych inwestycji, niosących ryzyko strat materialnych, zniszczeń i zagrożenia dla mieszkańców".
Uwagi w części dotyczącej faktu zagospodarowania terenów z wykorzystaniem wód leczniczych z racji położenia na obszarze i terenie złoża wód podziemnych L. , zlokalizowanych przy ujęciu wody ". " nawet jako ziem rolnych zostały zaakceptowane. Uwagi można było składać do dnia 6 sierpnia 2020 r.
Z kolei w dniu 25 czerwca 2020 r. Rada Gminy Mogilany podjęła uchwałę
w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości L. - czyli przed zakończeniem konsultacji dotyczących studium.
Skarżąca podniosła, że na etapie projektowania Studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany zaznaczono, że "w chwili obecnej trwają prace nad uzyskaniem koncesji na wydobywanie wód leczniczych ze złoża L. Konsekwencją tego będzie utworzenie obszaru i terenu górniczego ". (tekst uchwalonego SKUiKZP dla gminy Mogilany Rozdział 13. Uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych. 13.1. Złoża kopalin oraz 13.2 Tereny i obszary górnicze, strona 107). Skarżąca nie przebywa na terenie swojej nieruchomości, w związku z czym informację o procedowaniu studium otrzymała już po upływie terminu na zgłaszanie uwag. Obecnie, nie ma więc innej możliwości zakwestionowania ustaleń studium, niż poprzez niniejszą skargę.
Uzasadniając interes prawny we wniesieniu skargi skarżąca podała, że uchwała w sprawie zmiany studium zagospodarowania przestrzennego wpływa na sposób używania nieruchomości skarżącej poprzez istotne i nieproporcjonalne ograniczenie jej uprawnień właścicielskich w porównaniu ze stanem obowiązującym przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Nieruchomość została bowiem nabyta przez skarżącą (a wcześniej przez jej ojca) z myślą o przyszłej inwestycji związanej ze świadczeniem usług rehabilitacji i lecznictwa z wykorzystaniem wód leczniczych. Zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości tego rodzaju inwestycji stanie się jednak niemożliwe z chwilą wejścia w życie planu miejscowego przeznaczającego tę nieruchomość pod teren gruntów rolnych. Nadto w przypadku dokonywania wyceny nieruchomości, koniecznym będzie uwzględnienie, że nieruchomość mieszcząca się na działce [...] jest nieruchomością rolną, co negatywnie wpłynie na jej wycenę. Powyższe powoduje, że możliwość wykonania inwestycji na przedmiotowej działce lub jej ewentualnej sprzedaży jest utrudniona ze względu na jej przeznaczenie w studium i procedowanym planie. Jednocześnie, skarżąca nie ma innej możliwości zakwestionowania ustaleń Studium, mających wpływ na możliwość uzyskania przez Skarżącą stosownych pozwoleń, jak właśnie poprzez zaskarżenia uchwały o jego przyjęciu.
Co więcej, jak podała skarżąca, postanowienia Studium w obecnym kształcie zostały dokonane bez uwzględnienia walorów ekonomicznych działki [...] Nieruchomość ta została nabyta z zamiarem prowadzenia działalności z wykorzystaniem wód mineralnych, których złoża znajdują się pod jej terenem. Cena nieruchomości z tego względu znacznie przewyższała wartość gruntów rolnych.
Z uwagi na fakt, iż przeznaczenie nieruchomości uległo zmianie po nabyciu jej przez skarżąca nastąpiła ingerencja w sposób sprawowania władztwa nad rzeczą. Tymczasem zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie może być dokonywane jedynie na cele publiczne i za odpowiednim wynagrodzeniem.
W przedmiotowej sprawie doszło do takiej zmiany przeznaczenia gruntu, która co prawda nie odebrała prawa własności skarżącej, jednak na tyle istotnie ingeruje w sposób wykonywania tego prawa, że ma to znaczenie ze względu na prawo własności. Podjęte przez Gminę Mogilany działania nie służą ponadto osiągnięciu celu publicznego. W schemacie dokonanych zmian nie sposób doszukać się konkretnych przyczyn takiego stanu rzeczy, poza względnym wyrównaniem stanu nieruchomości rolnych w całym zasobie gminy po zmianie przeznaczenia ziem UZ- terenów rolnych, położonych w planowanym obszarze górniczym L. , w granicy obszaru zasobowego wody leczniczej L. na ziemie R- tereny gruntów rolnych.
Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie przyjął, że w związku z uznaniem przez Państwowy Instytut Geologiczny terenu nieruchomości za teren nieaktywnego osuwiska, działka numer [...] powinna mieć przeznaczenie rolne. Na terenie nieaktywnego osuwiska, zalecane jest niebudowanie obiektów mieszkalnych i pożytku publicznego, co jednak nie wyłącza dotychczasowego przeznaczenia.
Jak podała skarżąca organ niewłaściwie również przeprowadził procedurę przyjęcia studium. Wskutek dużej ilości składanych uwag dotyczących pierwotnego projektu studium doszło bowiem do licznych zmian w kierunkach zagospodarowania poszczególnych terenów, co spowodowało konieczność zrewidowania także pozostałych części studium w związku z zachodzącymi zmianami. Po dokonaniu zmian w części tekstowej i graficznej, należało (mając na uwadze treść art. 9 ust. 3a. u.p.z.p.) ponownie wyłożyć projekt studium do publicznego wglądu. W takim wypadku. skarżąca miałaby możliwość zgłoszenia również swoich uwag do projektu studium.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi.
Organ podał, że podjęcie uchwały nastąpiło zgodnie z trybem przewidzianym
w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przedstawił przebieg procedury planistycznej, podniósł również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 116/21 stwierdził, że "wymogi procedury uchwalania zmiany studium zostały w dostatecznym stopniu zachowane przez Radę Gminy i jej organ wykonawczy – Wójta". Z kolei wyrokiem z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt 1179/21 oddalił skargę Wojewody Małopolskiego na ww. uchwałę.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że działka nr [...] położona we wsi L. jest niezabudowana, położona w centralnej części miejscowości L., w oddaleniu od terenów istniejącej zwartej zabudowy, w kompleksie terenów rolnych głównie II klasy bonitacyjnej.
Na obszarze wsi L., gdzie zlokalizowana jest działka nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany uchwalony przez Radę Gminy Mogilany uchwałą Nr XXX/271/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. oraz uchwałą Nr XXXV/312/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego z 2007 r. Nr 427, poz. 2843). Zgodnie z jego ustaleniami ww. działka położona jest w Terenie potencjalnych usług lecznictwa - oznaczonych symbolem UZ (§ 45), ale w opisie zasad zagospodarowania nieruchomości wskazano, że w terenie UZ: " 2. Obowiązuje dotychczasowe rolnicze wykorzystanie terenu, 3. Obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych oraz wież radiokomunikacyjnych". Według zapisów obecnie obowiązującego i skarżonego Studium – położona w L. działka [...] znajduje się w Terenach gruntów rolnych - oznaczonych symbolem R.
Zdaniem organu, zaskarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny skarżącej w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie zmieniła bowiem dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] położonej we wsi L. stanowiącej własność skarżącej. Możliwość zagospodarowania nieruchomości w ramach ustalonych (przez każdy z tych dokumentów) zasad zagospodarowania terenu została bowiem ta sama, tzn. nieinwestycyjna. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżone Studium nie zmieniło ustalonego w obowiązującym mpzp gminy Mogilany przeznaczenia działki nr [...], gdyż w obu dokumentach wskazana jest możliwość nieinwestycyjnego wykorzystywania działki. Istotny jest również fakt, że skarżąca zaskarża w całości uchwałę w sprawie Studium, nie podając jaką ma legitymację prawną do tego, aby kwestionować ustalenia całej uchwały, a nie jedynie jej fragmenty odnoszące się do jej nieruchomości.
Wobec powyższego, zdaniem organu skarga winna zostać odrzucona w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., albowiem interes prawny lub uprawnienie wnoszącej skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wskazał, że są one bezzasadne. Podał w szczególności, że w dokumencie tym ustalono politykę planistyczną gminy, która nie jest tylko zbiorem realizacji wniosków/uwag właścicieli nieruchomości, ale uwzględnia wszystkie uwarunkowań wskazane w u.p.z.p
Realizując dyspozycję przepisu art. 10 u.p.z.p. tj. w oparciu o zidentyfikowane uwarunkowania oraz przyjętą wizję rozwoju (część I), w zaskarżonym Studium określono m.in., następujące założenia dla kształtowania struktury przestrzennej gminy:
- racjonalne zagospodarowanie terenów zabudowanych, tworzenie dogodnych miejsc zamieszkania, kreowanie w każdym sołectwie miejsc o charakterze przestrzeni publicznych pozwalających na integrację mieszkańców,
- poprawę jakości życia mieszkańców poprzez rozwój infrastruktury technicznej
i komunikacyjnej,
- ochronę walorów przyrodniczych, krajobrazowych oraz kulturowych poprzez wprowadzenie odpowiednich ograniczeń w zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów.
W oparciu o przytoczone zasady oraz zidentyfikowane uwarunkowania
w Studium wyznaczone zostały kategorie terenów, predysponowane do pełnienia zróżnicowanych funkcji.
W związku z powyższym nietrafny jest zarzut skargi, mówiący o naruszeniu przepisu art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Przy sporządzaniu Studium, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.p.z.p., a zwłaszcza art. 10 ust. 1 uwzględniono istotne i wymagane uwarunkowania (a zwłaszcza dotychczasowe przeznaczenie terenów ustalone obowiązującymi planami zagospodarowania, istniejące zagospodarowanie nieruchomości a także występowanie obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych) oraz określono elementy (art. 10 ust.2) konieczne do wyznaczenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Tworząc dokument Studium gmina zważała zarówno na interes publiczny jak i prywatny wyrażone m.in. poprzez uwzględnienie wszystkich uwarunkowań określonych w u.p.z.p.
Organ podniósł, ze zarówno skarżąca, jak wcześniejszy właściciel działki nr [...] obręb L., nabyli tę nieruchomość już w dacie obowiązywania mpzp gminy Mogilany, który co prawda wyznaczył dla obszaru na którym znajdowała się ww. nieruchomość Teren potencjalnych usług lecznictwa - UZ (§ 45), równocześnie ustalając, że: " 2. Obowiązuje dotychczasowe rolnicze wykorzystanie terenu. 3. Obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych oraz wież radiokomunikacyjnych".
W zaskarżonym Studium działka [...] znajduje się w Terenach gruntów rolnych - oznaczonych symbolem R. W związku z powyższym nieprawdziwy jest zarzut prezentowane w skardze, iż "niewątpliwie uchwała ws Studium narusza interesy skarżącej, ponieważ wpływa na sposób użytkowania nieruchomości skarżącej poprzez istotne i nieproporcjonalne ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącej w porównaniu ze stanem obowiązującym przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały". Zaskarżone Studium ze względu na regulacje ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu nie mogło zmienić (jak twierdzi skarga) przeznaczenia nieruchomości Skarżącej ustalonego w m.p.z.p. gminy Mogilany. Oczywistym jest też fakt, że określiło ono politykę przestrzenną gminy i organy planistyczne będą związane jego regulacjami przy sporządzaniu planów miejscowych.
Inną kwestią - pozaprawną - był zamiar skarżącej oraz wcześniejszego właściciela - wykorzystywania nabywanej nieruchomości w celach realizacji "przyszłej inwestycji związanej ze świadczeniem usług rehabilitacji i lecznictwa z wykorzystaniem wód leczniczych" i wadliwego odczytania możliwości inwestowania na przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym w dniu nabycia działki m.p.z.p. gminy Mogilany.
Wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżone Studium nie "zmieniło" ustalonego
w obowiązującym m.p.z.p. gminy Mogilany przeznaczenia działki, gdyż w obu dokumentach wskazana jest możliwość nieinwestycyjnego wykorzystywania działki, przy czym w Studium nieruchomość ta znalazła się w wyznaczonym obszarze R, co wynikło m.in. z uwzględnienia przy sporządzaniu tego dokumentu szeregu uwarunkowań prawnoprzestrzennych w tym zidentyfikowania na tym terenie nieaktywnego osuwiska. W skardze odniesiono się do tych nowych uwarunkowań i podniesiono również zastrzeżenia związane z oznaczeniem w Studium działki nr [...] obręb L. jako grunt rolny znajdujący się na terenie nieaktywnego osuwiska".
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 10 ust 2 pkt 11 u.p.z.p., w Studium uwzględnione zostały materiały PIG dotyczące Systemu Ochrony Przeciwosuwiskowej (SOPO). Materiały te opracowane zostały w 2014 r. i dlatego nie były uwzględnione w mpzp gminy Mogilany. Zgodnie z materiałami SOPO, osuwisko 64336 KRO zakwalifikowane zostało do kategorii osuwisk nieaktywnych. Po północnej stronie osuwiska występuje 3 metrowa skarpa. Formą ograniczania uruchomienia osuwiska, jest m.in. niedopuszczanie do zabudowy zarówno w jego obrębie jak i powyżej skarpy. W związku z powyższym w Studium nie wyznaczono terenu inwestycyjnego na osuwisku i powyżej. Zasada taka przyjęta została dla wszystkich terenów osuwiskowych - w Studium nie wskazano nowych terenów inwestycyjnych na osuwiskach i powyżej skarp.
Nadto, wbrew zarzutom skargi, w Studium wskazany został obszar zasobowy ujęcia wód leczniczych " L. " zgodnie z opisem zawartym w bazie złóż MIDAS (ID 19560) (obejmuje całą centralną część miejscowości). Wskazane zostały również granice projektowanego obszaru i terenu górniczego ". ". Decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego SR-IX.7422.24.2021.MR z dnia 24 czerwca 2021 (a więc już po uchwaleniu przedmiotowego Studium) ustanowiony został teren i obszar górniczy.
Bezpodstawne jest również twierdzenie skarżącej, że "w przedmiotowej sprawie doszło do takiej zmiany przeznaczenia gruntu, która co prawda nie odebrała prawa własności Skarżącej, jednak na tyle istotnie ingeruje w sposób wykonywania tego prawa, że ma to znaczenie ze względu na prawo własności", ponieważ oba z ww. dokumentów planistycznych wskazują na rolnicze wykorzystanie terenu. Studium, nie jest jednak przepisem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), więc bezpośrednio jego ustalenia nie mogą wpływać na, jak napisano w skardze, "ograniczenie prawa do dysponowania własnością Skarżącej". Zarzut naruszenia prawa własności jest nietrafny, gdyż Studium wskazuje jedynie potencjalne kierunki rozwoju, a dopiero plan miejscowy wskazuje konkretny sposób zagospodarowania terenu. Ponadto przy sporządzaniu projektu Studium przeprowadzono pełną procedurę planistyczną dla terenu objętego zmianą Studium, realizując poszczególne etapy jego sporządzania określone w u.p.z.p. (art. 11). Każdy zainteresowany, w oparciu o przepisy u.p.z.p. miał możliwość udziału w procesie planistycznym: na etapie składania wniosków do projektu Studium, podczas wyłożeń projektu Studium do publicznego wglądu oraz w trakcie publicznej dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie Studium, a także poprzez możliwość składania uwag do projektu Studium wyłożonego do publicznego wglądu. Wszelkie informacje dotyczące procesu planistycznego były ogłaszane i publikowane na stronie internetowej gminy, na stronach BIP, w prasie lokalnej, a także na tablicach informacyjnych na terenie Gminy Mogilany, w których zostały podane terminy składania wniosków do projektu Studium, terminy wyłożeń projektu Studium i składania do niego uwag oraz wskazane dni dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie Studium rozwiązaniami.
Jak wynika z dokumentacji planistycznej sporządzania w/w Studium Skarżąca nie złożyła, ani wniosku, ani uwagi do projektu sporządzanego Studium. Fakt ten zresztą sama Skarżąca przyznaje w skardze zasłaniając się odległym miejscem zamieszkania, co w dobie, umieszczania informacji w powszechnie dostępnych kanałach elektronicznych nie może być podnoszone jako argument, braku wiedzy Skarżącej co do możliwości czynnego udziału w procesie sporządzania dokumentu Studium. Po wyłożeniu projektu Studium, w dniach od 16 czerwca do 14 lipca 2020 r. zebrano do niego uwagi. Następnie zarządzeniem nr [...] z dnia 27 sierpnia 2020 r. Wójt Gminy Mogilany rozpatrzył te uwagi i wprowadził wynikające z tego rozpatrzenia zmiany do projekt Studium. Następnie przeprowadzono analizy zakresu zmian wprowadzonych do projektu i stwierdzono, że nie mają one istotnego wpływu na sposób zagospodarowania terenu oraz warunki uzgodnień i opinii uzyskanych w toku procedury od właściwych instytucji i organów. Zatem zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 11 u.p.z.p. nie ponawiano procedury uzgodnień ani procedury wyłożenia projektu do publicznego wglądu.
Nadto organ podał, że zaskarżona uchwała była dwukrotnie przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który m.in. wyroku z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 116/21 stwierdził, że "Wymogi procedury uchwalania zmiany studium zostały w wystarczającym stopniu zachowane przez Radę Gminy i jej organ wykonawczy - Wójta". Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 1179/21, badając zaskarżoną uchwałę w całości, na skutek skargi Wojewody Małopolskiego, wyrokiem z 25 października 2022 r. potwierdził brak naruszenia prawa, oddalając skargę Wojewody Małopolskiego w całości jako bezzasadną.
W piśmie z 16 października 2023 r. skarżąca uzupełniła twierdzenia skargi, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości skarżącej przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegające na wyłączeniu w zaskarżonej uchwale – w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej możliwości eksploatacji złoża wód leczniczych "L. oraz polegające na określeniu rolnego kierunku rozwoju nieruchomości skarżącej, art. 72 ust. 1 i art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, oraz art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze poprzez naruszenie zasady ochrony złoża oraz zasady racjonalnego gospodarowania złożem w odniesieniu do złoża wód Leczniczych "L. ", art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżącej polegające na wyłączeniu w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, możliwości eksploatacji złoża wód leczniczych ". " oraz na określeniu rolnego kierunku rozwoju nieruchomości skarżącej, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez nieustalenie w Studium wskaźników oznaczonych symbolem R. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów określonych w piśmie oraz stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] położonej w L. .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, zaś stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten koresponduje z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a ponadto z art. 94 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).
Przywołać należy wreszcie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
W ocenie Sądu skarżąca wykazała legitymację do wniesienia skargi na uchwałę XXII/223/2020 Rady Gminy Mogilany z dnia 7 października 2020 r w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany uchwalonego Uchwałą nr XI/65/99 Rady Gminy Mogilany z dnia 17 grudnia 1999 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany (dalej: Studium). Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] obr. 8, położonej w L. w granicach Studium. W kontrolowanym Studium działka [...] znajduje się w Terenach gruntów rolnych - oznaczonych symbolem R, dla których ustalono następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego: - przeznaczenie pod użytki rolne, wody, zadrzewienia; - utrzymanie rolniczego użytkowania gruntów; dopuszcza się zalesienia w trybie przepisów odrębnych; - utrzymanie istniejącej zabudowy. Dopuszcza się remonty i przebudowę istniejącej zabudowy w granicach istniejącej działki siedliskowej (przez działkę siedliskową należy rozumieć grunty rolne zabudowane zabudową zagrodową lub przekształconą z zagrodowej, oznaczone na podkładach geodezyjnych symbolem Br lub B).
Podkreślić należy, że chociaż studium nie stanowi aktu prawa miejscowego (powszechnie obowiązującego), to jego ustalenia są wiążące w procesie uchwalania planu miejscowego, co docelowo wpływać może na sposób i zakres korzystania z nieruchomości. Uregulowania kwestionowanej uchwały, dotyczące przeznaczenia nieruchomości skarżącego na działalność rolniczą mogą wywoływać skutki w sferze praw rzeczowych skarżącej. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że interes prawny skarżącej został naruszony kwestionowaną uchwałą, bowiem umożliwia ona wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które kwestionuje skarżąca. Ograniczenia te mogą być formalnie wprowadzone dopiero do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak na etapie jego sporządzania polemika ze studium nie będzie już możliwa.
Orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd miał na względzie, że legalność przedmiotowej uchwały podlegała już ocenie tut. Sądu w wyrokach z: 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 116/21 (prawom.), 25 października 2022 r., sygn. akt 1179/21 (nieprawom.), 4 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1265/21 (nieprawom.). Oznacza to, że tut. Sąd badał już prawidłowość procedury uchwalenia Studium, oraz właściwość organów. Po drugie, tut. Sąd badał już prawidłowość Studium z perspektywy zasad sporządzania studium w ogólności, a także w zakresie nieruchomości uprzednio skarżących podmiotów. Co istotne, żadna ze spraw nie dotyczyła bezpośrednio działki nr [...] położonej w L. . Możliwe zatem było zbadanie legalności uchwały w zakresie dotyczącym interesu prawnego obecnej skarżącej.
Przechodząc już do oceny legalności Studium w zakresie działki nr [...] położonej w L. , Sąd zaznacza, że treść studium powinna stanowić wynik realizacji istotnych wartości, które w pierwszej kolejności wywodzi się z art. 1 u.p.z.p., w tym ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Dalsze uwarunkowania, które winny być uwzględniane w studium określa obowiązujący w dacie uchwalenia Studium art. 10 ust. 1 u.p.z.p., wskazując uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 2a) diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy; 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego; 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 4a) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych; 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, zgodnie z uniwersalnym projektowaniem; 6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę; 8) stanu prawnego gruntów; 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; 10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla; 12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; 13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami; 14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; 15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.
W uwzględnieniu powyższego w studium, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. obowiązującym w dacie uchwalenia Studium, określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy; 2) (uchylony); 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej; 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120); 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji; 14a) obszary zdegradowane; 15) granice terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa; 16) (uchylony).
Wskazać wreszcie należy, że istotne kryterium oceny legalności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi sposób skorzystania przez organy planistyczne, w szczególności przez radę gminy, która studium uchwaliła, z władztwa planistycznego. Wprawdzie, jak to już wcześniej wskazano, studium samo nie określa przeznaczenia terenów, nie określa też sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, tym niemniej wpływa istotnie na kształt przyszłego planu miejscowego, ze względu na (ogólnie rzecz ujmując) związanie planu treścią studium.
Przypomnieć należy, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).
W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniane z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".
Przeniesienie powyższego na okoliczności rozpoznawanej sprawy doprowadziło Sąd do przekonania, że w odniesieniu do położonej w L. nieruchomości skarżącej oznaczonej numerem [...] doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Radę Gminy Mogilany. Naruszenie to należy wiązać z następującymi okolicznościami.
Po pierwsze, bezsporne jest, że działka skarżącej znajduje się na obszarze złóż wód podziemnych. Na załączniku nr 2.1. do Studium "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" zaznaczono granice obszaru zasobowego ujęcia wód leczniczych "L. Działka skarżącej znajduje się wewnątrz tego obszaru, mającego kształt okręgu, w jego centralnej części, w niewielkiej odległości od zaznaczonego tam ujęcia wody "L. ".
Po drugie, lektura części tekstowej Studium, w którym kwestia występowania złoża wód podziemnych ". " wymieniona została co najmniej kilkukrotnie (s. 39, 51, 102, 107, 140), wskazuje jednoznacznie, że występowanie tego złoża jest istotnym uwarunkowaniem zagospodarowania przestrzennego gminy Mogilany, które konsekwentnie powinno być uwzględnione w wyznaczonych kierunkach.
Po trzecie, dotychczasowe przeznaczenie działki skarżącej wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany, uchwalonego uchwałą Nr XXXV/312/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 r., którego treść kształtowana była uchwałą nr XI/65/99 Rady Gminy Mogilany z dnia 17 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany uwzględnia powyższe uwarunkowanie. W planie miejscowym działka nr [...] położona jest w Terenie potencjalnych usług lecznictwa (w oparciu o zasoby wód mineralnych w L. ) - oznaczonych symbolem UZ. W ocenie Sądu dla rozpatrywanej sprawy drugorzędne znaczenie ma treść § 45 ust. 2 i 3, które stanowią następująco: "2. Obowiązuje dotychczasowe rolnicze wykorzystanie terenu. 3. Obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych oraz wież radiokomunikacyjnych." Nie jest rzeczą Sądu ocena tak sformułowanego przeznaczenia Terenu potencjalnych usług lecznictwa. Dla Sądu istotne znaczenie ma to, że dotychczasowe przeznaczenie działki skarżącej uwzględniało uwarunkowanie w postaci występowania złóż wód podziemnych niezależnie od tego, że szczegółowe ustalenia miejscowego planu wykluczały na działce skarżącej realizację obiektów kubaturowych i wież radiokomunikacyjnych, z czego organ wywodzi stanowisko o "nieinwestycyjności" tego terenu.
Po czwarte, w zaskarżonym Studium działka [...] znajduje się w Terenach gruntów rolnych - oznaczonych symbolem R. Dla terenów R ustalono się następujące kierunki rozwoju przestrzennego (s. 127-128):
"- przeznaczenie pod użytki rolne, wody, zadrzewienia;
- utrzymanie rolniczego użytkowania gruntów; dopuszcza się zalesienia w trybie przepisów odrębnych;
- utrzymanie istniejącej zabudowy. Dopuszcza się remonty i przebudowę istniejącej zabudowy w granicach istniejącej działki siedliskowej (przez działkę siedliskową należy rozumieć grunty rolne zabudowane zabudową zagrodową lub przekształconą z zagrodowej, oznaczone na podkładach geodezyjnych symbolem Br lub B. W przypadku braku oznaczenia za działkę siedliskową przyjąć należy teren zajęty przez zabudowę zagrodową (budynki mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie, stodoły, szopy) oraz przynależące do niej tereny ogródków przydomowych, podwórek, placów postojowych i manewrowych, jeżeli tworzą zwartą zorganizowaną całość gospodarczą);
- dopuszcza się wskazanie w planach miejscowych terenów, w obrębie których będzie mogła być prowadzona rozbudowa lub realizacja nowej zabudowy zagrodowej. Obowiązuje wskazanie dopuszczalnej skali rozbudowy;
- dopuszcza się wskazanie w planach miejscowych terenów na których możliwa będzie lokalizacja zabudowy związanej z produkcją rolną (w tym produkcją szklarniową, szkółkami, rolnictwem specjalistycznym) oraz realizacja nowej zabudowy zagrodowej;
- dopuszcza się wskazanie w planach miejscowych terenów na których możliwe będzie prowadzenie działalności związanej z hodowlą koni, nauka jazdy konnej, hipoterapią wraz z możliwością realizacji zabudowy związanej z ww. działalnością;
- dopuszcza się lokalizację szlaków turystycznych, rowerowych z zachowaniem
ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych."
Niewątpliwie, wskazane wyżej kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenu rolnego nie uwzględniają uwarunkowania związanego z istnieniem złoża wód podziemnych.
Po piąte, należy zwrócić uwagę na konfigurację terenów wyznaczonych w Studium, w szczególności terenu rolnego, w którego granicach znalazła się działka skarżącej. Teren, składający się z kilku działek, od północy, zachodu i południa sąsiaduje z terenami MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Teren rolny stanowi swego rodzaju klin między tymi terenami. Granica między terenami MN i terenem rolnym przebiega wyznaczonymi drogami. Od strony wschodniej teren rolny graniczy z terenami UZ.
Po szóste, wyznaczone w Studium Tereny UZ obejmują działki, które w obowiązującym planie miejscowym (łącznie z działkami stanowiącymi obecnie teren rolny, w tym z działką skarżącej) stanowią tereny UZ. Zgodnie ze Studium dla terenów UZ ustalono następujące kierunki rozwoju przestrzennego:
"- przeznaczenie pod lokalizację zabudowy usługowej związanej z wykorzystaniem wód leczniczych na cele lecznicze i rehabilitacyjne;
- dopuszcza się wydzielenie lub przeznaczenie terenów pod usługo sportu i rekreacji;
- dopuszcza się w planach miejscowych wprowadzenie indywidualnych zasad kształtowania zabudowy;
- wprowadza się zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej;
- dopuszcza się odstępstwa od powyższego zakazu dla terenów, dla których w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych do dnia uchwalenia niniejszego Studium przewidziano lokalizację takiej zabudowy;
- zagospodarowanie terenu uwzględniać musi zabezpieczenie prawidłowej obsługi komunikacyjnej, w szczególności zabezpieczenie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych."
Niewątpliwie, w odniesieniu do Terenów UZ uwzględniono w Studium uwarunkowanie związane z występowaniem na tym terenie wód podziemnych. Niewątpliwie też, do tych Terenów włączono nieruchomości objęte w planie miejscowym przeznaczeniem UZ. Wobec tego należało zadać pytanie, dlaczego Rada Gminy Mogilany wyznaczyła swego rodzaju enklawę terenów rolnych pośród terenów zabudowy mieszkaniowej oraz terenów zabudowy usług związanych z wykorzystaniem wód leczniczych. Odpowiedź na to pytanie, obejmująca wskazanie racjonalnych motywów działania organów planistycznych, uzasadniających to rozwiązanie, ma dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie. Tylko bowiem "wytłumaczalne", uzasadnione rozwiązania planistyczne mieszczą się w granicach władztwa planistycznego.
W przedmiotowej sprawie Rada Gminy wskazywała w odniesieniu do zarzutów skarżącej na działanie w oparciu o zidentyfikowane uwarunkowania oraz przyjętą wizję rozwoju. Podkreślano m.in. kierowanie się dla kształtowania struktury przestrzennej gminy takimi założeniami, jak: racjonalne zagospodarowanie terenów zabudowanych, tworzenie dogodnych miejsc zamieszkania, kreowanie w każdym sołectwie miejsc o charakterze przestrzeni publicznych pozwalających na integrację mieszkańców, poprawę jakości życia mieszkańców poprzez rozwój infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, ochronę walorów przyrodniczych, krajobrazowych oraz kulturowych poprzez wprowadzenie odpowiednich ograniczeń w zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów. W ocenie Sądu taka ogólna argumentacja w powiązaniu z argumentacją odnoszącą się do dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla przyjętego kierunku zagospodarowania przestrzennego dla działki skarżącej, zwłaszcza, że nie uwzględnia uwarunkowania w postaci istniejącego złoża wód podziemnych. Co więcej, można powziąć wątpliwość, czy kierunek rolny w tej konfiguracji terenów (pomiędzy terenami MN oraz UZ) ma rację bytu, jeśli by uwzględniać możliwe uciążliwości działalności rolniczej dla terenów nierolnych, zwłaszcza dla terenów uzdrowiskowych.
W ocenie Sądu nie stanowi również wystarczającej argumentacji dla przyjętego kierunku rolnego argumentacja odnosząca się do występowanie obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych, w szczególności zaznaczonego na załącznikach graficznych do Studium nieaktywnego osuwiska, wyznaczonego w Systemie Osłony Przeciwosuwiskowej (SOPO). W odpowiedzi na skargę podkreślono, że formą ograniczania uruchomienia osuwiska, jest m.in. niedopuszczanie do zabudowy zarówno w jego obrębie jak i powyżej skarpy, w związku z czym w Studium nie wyznaczono terenu inwestycyjnego na osuwisku i powyżej. Zasada taka przyjęta została – jak podano – dla wszystkich terenów osuwiskowych; w Studium nie wskazano nowych terenów inwestycyjnych na osuwiskach i powyżej skarp. Rzecz jednak w tym, że nie wykazano, iż istniejące nieaktywne osuwisko koliduje z "uzdrowiskowym" kierunkiem zagospodarowania przedmiotowego terenu, który to kierunek nie oznacza przecież konieczności późniejszego przeznaczenia całego terenu pod zabudowę. Istotnego kontrargumentu względem stanowiska Rady Gminy dostarcza również analiza załącznika nr 2.2 do uchwały ("Kierunki zagospodarowania przestrzennego"), z którego wynika, że wprawdzie znacząca część osuwiska nieaktywnego znajduje się na analizowanym Terenie rolnym, ale jednak poza niego wykracza, obejmując ujęcie wód L. teren drogi i teren UZ. Położenie obszaru osuwiska względem terenów wyznaczonych w Studium jest widoczne dodatkowo na projekcie rysunku planu miejscowego sporządzanego dla tego obszaru na podstawie analizowanego obecnie Studium (k. 120 akt sądowych). W konsekwencji trzeba stwierdzić, że kwestia osuwiska nie determinowała, a z pewnością nie determinowała całkowicie wyznaczenia Terenu rolnego, obejmującego działkę skarżącej.
Wszystko powyższe finalnie wskazuje na to, że Rada Gminy Mogilany przekroczyła granice władztwa planistycznego wyznaczając w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] położonej w L. rolny kierunek zagospodarowania przestrzennego. Nie uwzględniono należycie uwarunkowania w postaci istniejącego złoża wód podziemnych, do czego Rada Gminy była zobowiązana na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. Obowiązek ten wynika również z art. 72 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska nakazującego uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, jak też z art. 125 ust. 1 tej ustawy, statuującego zasadę ochrony złóż kopalin polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Również art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego stanowi, że udokumentowane: 1) złoża kopalin, 2) wody podziemne, 3) kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, 4) podziemne bezzbiornikowe magazyny substancji - podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, na zasadach określonych w ustawie i w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania.
Naruszenie to, stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania studium uzasadnia, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uwzględnienie skargi. Jednocześnie należało uwzględnić, że Wójt Gminy Mogilany dopełnił obowiązku przedłożenia Wojewodzie Małopolskiemu uchwały w terminie, o którym stanowi art. 90 ust. 1 u.s.g. Dlatego na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd w punkcie I sentencji wyroku orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...]. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują: wpis (300 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).