II SA/Kr 101/11

II SA/Kr 101/11 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2011-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Rynczak
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
określono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 22 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 9 listopada 2010 r. nr SN.VI.PC.7724-3-13-10 w przedmiocie zobowiązania do zapłaty I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta Nowy Targ kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: znak: [...], Starosta N. , działając na podstawie art. 263, art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, póz. 1071, z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 5, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, póz. 1194, z późn. zm.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. 267, póz. 2251, z późn. zm.), zobowiązał Gminę Miasto N. do zapłaty na rzecz Powiatu N. kwoty 680,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania powstałych w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 o powierzchni 0,0040 ha, położoną w N. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku, znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.P. w wysokości 6 208,00 zł za nieruchomość położoną w N. , oznaczoną jako działka nr 1 o powierzchni 0,0040 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto N. na podstawie decyzji Starosty N. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku, znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla inwestycji: budowa drogi klasy [...] - ulica S. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z przeprawą mostową przez potok [...] oraz budową infrastruktury technicznej dla obsługi projektowanej ulicy. Decyzją tą ustalono również odszkodowanie na rzecz F.Z.Ł. w wysokości 3000,00 zł odpowiadające wartości prawa dożywocia. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 roku, znak: [...] Starosta N. wznowił postępowanie zakończone wskazaną wyżej ostateczną decyzją. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, znak: [...] Starosta N. uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2009 roku, znak: [...] i jednocześnie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.P. w wysokości 5 626,00 zł oraz J.K. w wysokości 582,00 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1.
oraz na rzecz F.Z.Ł. w wysokości 3000,00 zł odpowiadającego wartości prawa dożywocia.
Organ pierwszej instancji podał, że w myśl przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, póz. 1194, z późn. zm.) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wobec powyższego w toku przedmiotowego postępowania wyłoniony w drodze przetargu rzeczoznawca majątkowy sporządził w ramach zlecenia uzupełniającego operat szacunkowy, określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, oznaczonej jako działka nr 1. Wartość ta stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Przedmiotowy operat został wykonany na podstawie zlecenia urzędu z dnia 2 września 2009 roku i odebrany w dniu 15 września 2009 roku, co potwierdza protokół odbioru prac. Na podstawie przedłożonej przez wykonawcę faktury VAT z dnia 21 września 2009 roku, nr [...] nastąpiła zapłata należności za sporządzenie operatów szacunkowych, przy czym faktura ta obejmuje koszty sporządzenia trzech opracowań. Koszty te zostały poniesione ze środków własnych Powiatu N. Zgodnie z wystawioną przez rzeczoznawcę fakturą koszt sporządzenia operatu wyniósł 680,00 zł. W myśl przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, póz. 1194, z późn. zm.), koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są m.in. na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 267, póz. 2251, z późn. zm.) stanowi, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Koszty postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które na mocy decyzji Starosty N. nr [...]z dnia [...] kwietnia 2008 roku, znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej stały się własnością Gminy Miasto N. , winny być ponoszone ze środków własnych Gminy.
Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez Burmistrza Miasta N. , Wojewoda postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Wojewoda podał w uzasadnieniu, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest zgodne z treścią art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu
lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przewiduje, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Należy podkreślić, iż z mocy art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. W przedmiotowym zakresie organ wydający decyzję nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości odpowiednio przez samorząd województwa, powiat lub gminę. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu podmiotowi (w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia), któremu to prawo przysługuje. Dokonywane jest bowiem władczo wobec dotychczasowego podmiotu tego prawa, a więc niezależnie od jego woli w tym względzie. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 ustawy przejawia się we władczym odebraniu prawa własności nieruchomości. Odebranie to nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Natomiast w miejsce odebranego prawa własności przyznano ekwiwalent w postaci odszkodowania. Należy podkreślić, iż odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za te prawa ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ
administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Analizując art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy podkreślić, iż swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie ponoszone są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin lub powiatów. Organ drugiej instancji podkreślił także fakt, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe
postanowienie Wojewody złożyła Gmina Miasto N. , zarzucając temu postanowieniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych warunkach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego a nadto obrazę przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 263 i 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, koszty nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania), o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych nie są tożsame z kosztami ustalenia tych należności, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy też kosztami postępowania, o których mowa w k.p.a. Organy orzekające w sprawie nie wskazały konkretnego przepisu, który zobowiązywałby gminę do zwrotu kosztów postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Skarżący podkreślił, że podstawowe znaczenie ma zasada rozdziału kosztów postępowania na stronę i organ prowadzący postępowanie, która wynika z art. 262 § 1 k.p.a. Zawarte w tym przepisie wyliczenie kosztów do poniesienia których zobowiązana jest strona ma charakter zamknięty. Strona ma więc obowiązek ponieść tylko wskazane w tym przepisie koszty a wszelkie inne obciążają organy administracji. To organ ten jest gospodarzem postępowania, na nim ciąży obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej i dlatego zobowiązany jest do ponoszenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podkreślił, że użyta a art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych warunkach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych definicja ma charakter szeroki i obejmuje swoim zakresem takie odszkodowanie i wszelkie koszty związane z procedura przejęcia nieruchomości. W związku z tym, na podstawie art. 22 ust. 1 wspomnianej ustawy oraz art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego koszty nabycia nieruchomości pod drogę gminną ponosi gmina.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Postanowienia wydane w sprawie podlegają uchyleniu, ponieważ opierają się na błędnej wykładni przepisów, dotyczących zasad ponoszenia kosztów
postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, Póz. 1194, powoływana dalej jako: "ustawa").
Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły we wszczętym z urzędu postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w N. , oznaczoną jako działka nr 1 o powierzchni 0,0040 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto N. na podstawie decyzji Starosty N. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku, znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Zarówno postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej jak i w sprawie ustalenia odszkodowania za zajętą pod tę drogę nieruchomość toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, Póz. 1194). Ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach, (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest - w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - starosta. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś linie rozgraniczające teren ustalone w omawianej decyzji stanowią linie podziału nieruchomości. Tak określona nieruchomość, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, przechodzi na własność gminy (art. 12 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 ustawy).
Decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc w przypadku drogi gminnej właściwy miejscowo starosta (art. 12 ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, ponoszone w sposób określony przepisami o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów
o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.
Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 r., Nr 267, póz. 2251), do której odsyła art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą (art. 1 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2005 r.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.
Zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną. Nie jest jasne przede wszystkim to, czy ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego o stanowią we wskazanym wyżej zakresie regulację szczególną w odniesieniu do przepisów Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., nr 98, póz. 1071 z późn. zm.). Rozstrzygnięcia wymaga zakres pojęcia "koszty nabycia nieruchomości pod drogi", użytego w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r, w szczególności zaś stosunek, w jakim pozostaje to sformułowanie do pojęcia kosztów postępowania administracyjnego, jakim posługuje się kodeks postępowania administracyjnego.
Stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym pojęcie "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" (art. 22 ust. 1 ustawy) jest szersze znaczeniowo od pojęcia "kosztów postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania" i które nakazuje traktować koszty postępowania jako część kosztów nabycia nieruchomości pod drogi jest nieuprawnione.
W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie zawiera regulacji odnoszącej się w sposób bezpośredni do zasad ustalania i ponoszenia kosztów postępowania, mającego za swój przedmiot ustalenie odszkodowania. Brak jest w tej ustawie przepisu, który wprost regulowałby omawiane zagadnienie. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 22 ust. 1 albowiem posługuje się on pojęciem "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi".
Zasady ogólne, dotyczące zasad ponoszenia kosztów postępowania
administracyjnego zawierają przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., nr 98, póz. 1071 z późn. zm., cytowany dalej jako: "k.p.a."). Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które powstały z jej winy lub które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W świetle powyższego zasadą jest ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ, w szczególności zaś zasada ta odnosi się do tych kosztów i wydatków, które wynikają z realizacji ustawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Jedynie wyjątkowo i pod ściśle przez ustawę określonymi warunkami kodeks postępowania administracyjnego pozwala kosztami postępowania obciążać stronę. Wyjątkowy charakter przepisów, które obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania obciążają jego strony oznacza przede wszystkim to, że obowiązek taki winien każdorazowo wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. Jednocześnie, przepisy statuujące takie wyjątki nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający, to jest w sposób prowadzący do objęcia zakresem ich zastosowania sytuacji wyraźnie w tych przepisach nie wskazanych.
Analiza cytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną, gmina posiada status strony. Działa w tym postępowaniu jako osoba prawna, w interesie własnym, na takich zasadach, jak każdy inny uczestnik obrotu prawnego. Organem prowadzącym postępowanie i mającym kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania jest właściwy miejscowo starosta.
Wyrażony przez organy orzekające w niniejszej sprawie pogląd, zgodnie z którym koszty postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną ponosi nabywająca własność takiej nieruchomości gmina jest nietrafny. Zapatrywanie to opiera się na rozszerzającej wykładni wyjątku od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organy, którą to zasadę można wywieść z przepisów Działu IX kodeksu postępowania administracyjnego a nadto nie znajduje wystarczającego wsparcia w wykładni przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ prowadzący postępowanie podejmuje wszelkie kroki
niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje - z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, Póz. 651) - po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Obowiązek prawidłowego oszacowania wartości nieruchomości zajmowanej pod drogę obciąża więc - z mocy powołanych wyżej przepisów - organy prowadzące postępowanie i zgodnie z treścią art. 262 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. to organy te zobowiązane są ponieść wynikające stąd koszty. Oceny tej nie może zmienić akcentowany w uzasadnieniu zapadłych w sprawie orzeczeń organów obu instancji fakt, że to gmina jest beneficjentem postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Okoliczność ta jest obojętna z punktu widzenia ustalenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów postępowania. Korzyść, jakiej spodziewa się strona w związku z prowadzonym postępowaniem może być - przy spełnieniu innych jeszcze kryteriów i warunków - przesłanką ustalenia jej interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Nie może ona jednak być rozstrzygająca dla ustalania podmiotu obowiązanego do poniesienia kosztów postępowania. Skoro w postępowaniu tym organ ma obowiązek określić wysokość odszkodowania, zachowując przy tym wszystkie reguły dotyczące ustalania wysokości odszkodowań uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami a także kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, to na nim ciąży obowiązek poniesienia tych kosztów.
Obowiązek strony do poniesienia kosztów postępowania, jako wyjątek od ustalonej przepisami k.p.a. zasady ogólnej winien mieć swą podstawę w jednoznacznie sformułowanym przepisie prawa. Oparcie tego obowiązku na analogii z innymi przepisami uznać należy za nieuprawnione. Wbrew stanowisku organów podstawy do obciążenia gminy obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Koszty nabycia nieruchomości, o jakich mowa w tym przepisie nie obejmują kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Wykładnia prowadząca do wniosków przeciwnych ma cechy wykładni rozszerzającej - niedopuszczalnej w odniesieniu do przepisów wprowadzających wyjątki od reguły.
Prawidłowy sposób rozumienia przepisu art. 22 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że na "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" składa się kwota odszkodowania (art. 22 ust. 1) oraz kwoty przeznaczone na nabywanie nieruchomości znajdujących się poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych (art. 13 ust. 2 ustawy). Do zasad ponoszenia tych właśnie kosztów zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w szczególności zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że w skład tych kosztów wchodzą także koszty postępowania.
Tezę powyższą wspiera fakt, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach nieuregulowanych w rozdziale trzecim tej ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Uznać należy, że zastosowaniu tego przepisu nie stoi na przeszkodzie treść art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ ostatnio cytowana ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia nabywania nieruchomości. Rozumiane w ten sposób - przy stosowaniu odpowiednio przepisu art. 4 pkt 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami - pojęcie "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi" nakazuje uznać przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. za normę o charakterze materialno-prawnym, która nie modyfikuje w żaden sposób reguł ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego określonych przepisami Działu IX k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, sąd orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, określając jednocześnie - na zasadzie art. 152 p.p.s.a. - że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane (pkt II sentencji wyroku).
Podstawą uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji był art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i to orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jego uchylenie stało się konieczne.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na kwotę kosztów postępowania w niniejszej sprawie złożyła się kwota 100 zł tytułem zwrotu wpisu uiszczonego od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2003 r., Nr 221, Póz. 2193 z późn. zm.) oraz kwota 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego strony przed sądem administracyjnym (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. z 2002 r., Nr 163, Póz. 1349 z późn. zm.).