II SA/KR 1009/25

II SA/Kr 1009/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 138 par2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu B. sp. z o.o. w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2025 r., znak: WI-I.7840.15.33.2025.EU w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Starosta Tatrzański decyzją z 13 września 2023 r., znak: AB.6740.282.2021.AL, odmówił T. sp. z o.o. w K. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu (PZT) i projektu architektoniczno – budowlanego (PAB) oraz udzielenia pozwolenia na budowę – dwóch budynków pensjonatowych oraz urządzeń z nimi związanych: utwardzenie terenu pod dojście i dojazd wraz z rampą zjazdową do garażów, murki oporowe, oświetlenie terenu, drenaż opaskowy, instalacja kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód opadowych do zbiornika szczelnego, zbiornik przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, wód bytowych oraz opadowych, hydrant zewnętrzny na działkach nr: [...], [...] i [...] przy ul. [...] w Z., wskazując przy tym m.in. na niespełnienie wymogów § 14 rozporządzenia WT.
Wojewoda Małopolski decyzją z 21 października 2024 r., znak: WI-I.7840.15.92.2023.EU, wydaną po rozpatrzeniu odwołania inwestora, orzekł kasatoryjnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1540/24, oddalił sprzeciw B. sp. z o.o. w K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1540/24, wydanym w trybie autokontroli po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. w K., uchylił decyzję kasatoryjną.
Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji pominął właścicieli, zarządców i użytkowników wieczystych położonych na południe od terenu inwestycyjnego działek nr [...], [...], [...], [...], a także bez stosownego uzasadnienia pominął jednego ze współwłaścicieli działki nr [...] (K. A.) oraz właściciela lub następców prawnych zmarłego właściciela działki nr [...] (A. O.).
Następnie Sąd wskazał, że wytyczne mogą dotyczyć tylko przepisów postępowania, więc niedopuszczalne było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że:
wymaganie przez organ pierwszej instancji od inwestora dojścia i dojazdu do inwestycji o szerokości szerszej niż 3 metry jest nieuzasadnione, bowiem dojście i dojazd do budynku o szerokości 3 m są wystarczające (szczególnie gdy chodzi o budynek usytuowany w trudnym terenie górskim), a specyficzne okoliczności faktyczne przemawiają za uznaniem, że warunki komunikacyjne inwestycji zostały spełnione. Jak stwierdził organ - nie należy restrykcyjnie podchodzić do tego zagadnienia, "każda sprawa administracyjna jest rozpatrywana przez organ odwoławczy indywidualnie, ze względu na jej niepowtarzalny charakter , położenie, specyfikę , swoisty stan faktyczny i prawny";
projekt budowalny spełnia wymogi stawiane przez przepisy w zakresie bilansu powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, pomimo nieprawidłowych oznaczeń terenów na PZT;
projekt budowlany spełnia wymogi stawiane przez przepisy w zakresie jego formy (umiejscowienia dwóch kondygnacji w dachu), choć nie ulega wątpliwości, że część rysunkowa PAB w tym zakresie winna być uzupełniona, w zakresie wysokości budynku, wysokości i szerokości okapu.
Sąd dodał, że trudno mówić o wykładni § 14 rozporządzenia WT w ścisłym znaczeniu tego słowa. Zamiast tego organ odpowiadając na zarzuty odwołania powołuje się na "specyficzne okoliczności faktyczne", funkcjonujące inne budynki przy drodze dojazdowej, zwraca uwagę na to, że "w orzecznictwie kwestia dostępu do drogi publicznej jest zagadnieniem spornym", a następnie dochodzi do wniosku, że dojście i dojazd do budynku usytuowanego w trudnym terenie górskim o szerokości 3 m jest wystarczające i zgodne z § 14 ust 1 WT. Jednak to organ pierwszej instancji najpierw oceni, czy istniejąca droga wewnętrzna zapewni odpowiedni dojazd i czy spełnia warunki wynikające z § 14 WT. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, rozliczenie powierzchni biologicznie czynnej powinno jasno wynikać z części rysunkowej i opisowej PZT, wszelkie stwierdzone sprzeczności powinny zostać usunięte przez projektanta, a następnie ocenione przez organ. Rozważania dotyczące wysokości projektowanego budynku, ilości kondygnacji, usytuowania okapu dachu i szerokości okapu można prowadzić dopiero po doprecyzowaniu i jednoznacznym określeniu wysokości budynku w projekcie budowlanym, w kontekście spełnienia ustaleń szczegółowych m.p.z.p.
Wojewoda Małopolski decyzją z 15 lipca 2025 r., znak: WI-I.7840.15.33.2025.EU, ponownie orzekł kasatoryjnie.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji za strony uznał właścicieli działek nr: [...] Przy tak określonym obszarze oddziaływania obiektu bez stosownego uzasadnienia pominął właściciela lub następców prawnych zmarłego właściciela działki nr [...] ([...]), tj. A. O.. Za to K. A. nie jest już współwłaścicielem działki nr [...] ([...] Nadto organ odwoławczy stwierdził pominięcie właścicieli, zarządców i użytkowników wieczystych położonych na południe od terenu inwestycyjnego działek nr: [...], [...], [...] i [...]. W świetle § 13 rozporządzenia WT projektowany budynek (z uwagi na jego lokalizację i wysokość) wpływa na możliwą ich zabudowę. Wpływ wykazał sam projektant (pełnomocnik inwestora) w piśmie z 14 października 2024 r. (obszar przesłaniania). Działki nr: [...], [...] i [...] leżą na niewielkim fragmencie w terenie 4.KDW i w terenie MN. Działka nr [...] leży w części w terenie 4.KDW oraz w terenie 1.UPr. Właściciele tych działek mogą chcieć rozebrać istniejące budynki i w ich miejsce wybudować inne zabudowania, czy też nadbudować, przebudować bądź zmienić sposób użytkowania istniejącej zabudowy. Ograniczenie zabudowy wiązać się będzie z takim usytuowaniem budynku, aby w płaszczyźnie wyznaczonej w sposób określony w § 13 ust. 1 WT, nie znajdowały się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Wpływ na te działki wynika również z treści samego PZT (opis – tabela str. 8; "W przypadku realizacji na działkach w granicy tej linii (dot. linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu wg ustaleń m.p.z.p.) ściany szczytowej o wysokości 13,0 m projektowane budynki mogą zostać nieznacznie przesłonięte"). Niezbędnym będzie odsunięcie ewentualnej zabudowy w głąb działki (oddalenie od granicy z działką drogową) w celu spełnienia § 13 rozporządzenia WT. Ograniczenie potencjalnej zabudowy wynika również z § rozporządzenia 271-272 WT. Choć sporny budynek zaprojektowano jako nierozprzestrzeniający ognia, to właściciele działek będą musieli zastosować odpowiednie rozwiązania projektowe (materiały i klasy odporności ogniowej) i uwzględnić ewentualne zwiększenie odległości (§ 271 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia WT). Nie sposób tu pomijać m.in. typowego budownictwa Podhala, czyli budynków, które mają konstrukcję z bali drewnianych i bogate zdobienia z drewna.
W ocenie organu odwoławczego decyzja – poza nieprawidłowo ustalonym kręgiem stron – została wydana co najmniej przedwcześnie, bez pełnego ustalenia stanu faktycznego i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Choć postanowienie z 20 grudnia 2021 r. jest obszerne i wskazuje na obowiązek usunięcia przez inwestora szeregu różnych nieprawidłowości, to jednak stwierdzone nieprawidłowości dokumentacji projektowej – na tym etapie postępowania – nie uzasadniały odmowy pozwolenia na budowę. Powyższe wynika w szczególności z faktu przedłożenia w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów, które mogą mieć istotny wpływ na kwestię dostępu do drogi publicznej (przedstawiony przez inwestora pomiar kontrolny granic sporządzony przez uprawnionego geodetę i przedłożony przy piśmie z 14 października 2024 r.). Kwestia ta nie może zostać pominięta z uwagi na art. 7 i art. 77 kpa. Przy przedstawionych dowodach wpływających na istotną kwestię szerokości drogi, nie sposób orzec merytorycznie wobec orzeczonej przez organ pierwszej instancji odmowy pozwolenia na budowę, zmiana treści PZT może wpłynąć na zasadność orzeczonej odmowy. Organ pierwszej instancji biorąc pod uwagę wszystkie ustalone okoliczności winien ocenić – przy udziale wszystkich stron postępowania – czy istniejąca droga zapewni odpowiedni dojazd z terenu inwestycji do drogi publicznej i czy spełnia warunki wynikające z § 14 WT. Żądanie organu pierwszej instancji, co do sposobu rozliczenia powierzchni biologicznie czynnej i przedstawienia zgodności PZT w tym zakresie z ustaleniami m.p.z.p. winno być jednoznacznie doprecyzowane w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pb. Samo określenie, jak to wskazał organ pierwszej instancji, "sposób wyliczenia powierzchni należy zaznaczyć graficznie na projekcie zagospodarowania terenu" (patrz pkt I podpunkt 1 lit. a i b postanowienia z 20 grudnia 2021 r.) nie stanowi określenia, jakie dokumenty winien przedłożyć inwestor, w szczególności w kontekście tego, że na części rysunkowej PZT w sposób graficzny – przy zastosowaniu szrafów, kolorystyki itp. – przedstawiono poszczególne części terenu umożliwiające sprawdzenie zgodności PZT z ustaleniami m.p.z.p. Nadto, jak wskazał Sąd, rozważania dotyczące wysokości projektowanego budynku, ilości kondygnacji, usytuowania okapu dachu i szerokości okapu można prowadzić dopiero po doprecyzowaniu i jednoznacznym określeniu wysokości budynku w projekcie budowlanym, w kontekście spełnienia ustaleń szczegółowych m.p.z.p.
W sprzeciwie B. sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie decyzji kasatoryjnej i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), zarzucając przy tym naruszenie:
art. 138 § 2 kpa przez sformułowanie błędnych wytycznych, tj. oceny projektu budowlanego i przedłożonego przez inwestora w postępowaniu odwoławczym przy piśmie z 14 października 2024 r. pomiaru kontrolnego granic oraz oceny w zakresie spełniania wymogów techniczno-budowlanych i planistycznych;
art. 153 ppsa przez niezastosowanie się do wyroku (II SA/Kr 1540/24).
W uzasadnieniu sprzeciwu podniosła, że ze względu na nieprawidłowy krąg uczestników postępowania organ odwoławczy słusznie orzekł kasatoryjnie, jednakże – skoro wytyczne mogą dotyczyć wyłącznie przepisów postępowania – nie powinien był przemycać swoich poglądów co do tego, że nieprawidłowości dokumentacji projektowej nie uzasadniały odmowy pozwolenia na budowę, a pomiar kontrolny granic przy piśmie z 14 października 2024 r. (z którego rzekomo wynika, że droga do działki inwestycyjnej przekracza 3 m szerokości) może mieć istotny wpływ na kwestię dostępu do drogi publicznej. W ten sposób zasugerował bowiem organowi pierwszej instancji wykładnię § 14 ust. 1-3 rozporządzenia WT, tj. że dojście i dojazd do inwestycji (opisanej jako dwa budynki, zaś de facto stanowiącej jeden duży 40-apartamentowy budynek położony na garażu podziemnym) mogą mieć 3 m szerokości, a nie 4,5 m czy 5 m. Nie nakazał przy tym organowi pierwszej instancji ustalenia rzeczywistej szerokości, ignorując to, że z innych geodezyjnych pomiarów granic (pochodzące od skarżącej "Opracowanie dla celów prawnych" przy piśmie z 27 grudnia 2021 r.) wynika, że działka, która ma stanowić dojście i dojazd, nie ma 3 m szerokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprzeciw okazał się niezasadny.
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "kpa").
Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 ppsa), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 ppsa), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 ppsa). Stosownie do art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa).
Na wstępie należy podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym inicjowanym sprzeciwem Sąd nie jest władny stwierdzić, czy inwestorowi należy odmówić pozwolenia na budowę, jak chce tego organ pierwszej instancji.
W świetle przywołanych wyżej ograniczeń niniejszego postępowania należy zauważyć, że kontrolowana decyzja jest drugą decyzją kasatoryjną wydaną w postępowaniu, które toczy się od 2021 r. (k. 48 a.a. – zawiadomienie z 19 listopada o wszczęciu postępowania z dniem 2 czerwca). Oznacza to, że inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę pozostaje w stanie niepewności prawnej, podczas gdy każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2025 r. poz. 418).
Pominięcie niektórych właścicieli, zarządców i użytkowników wieczystych, jak to wskazano już we wspomnianym wyżej wyroku z 3 kwietnia 2025 r. (sygn. akt II SA/Kr 1540/24), powinno stanowić motyw orzeczenia kasatoryjnego. Nie kwestionuje tego autorka sprzeciwu (właścicielka graniczącej z terenem inwestycji działki nr [...]), która w istocie domaga się przeredagowania fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Fragment ten należy przytoczyć in extenso:
W ocenie tut. Organu analiza akt niniejszej sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że kwestionowana decyzja – poza okolicznościami przedstawionymi powyżej w zakresie nieprawidłowo ustalonego kręgu stron tego postępowania – została wydana co najmniej przedwcześnie, bez pełnego ustalenia stanu faktycznego i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Oceniając treść postanowienia z 20 grudnia 2021 r. wskazać należy,
iż postanowienie to jakkolwiek jest obszerne i wskazuje na obowiązek usunięcia przez Inwestora szeregu różnych nieprawidłowości, to jednak co najistotniejsze, stwierdzone w konsekwencji tych postanowień nieprawidłowości dokumentacji projektowej – na tym etapie postępowania – nie uzasadniały orzeczenia o odmowie pozwolenia na budowę. Powyższe wynika w szczególności z faktu przedłożenia w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów, które mogą mieć istotny wpływa na kwestię dostępu do drogi publicznej (patrz przedstawiony przez inwestora pomiar kontrolny granic sporządzony przez uprawnionego geodetę i przedłożony przy piśmie
z 14 października 2024 r. ds. WI-I.7840.15.92.2023. Kwestia ta nie może zostać pominięta przez tut. Organ, z uwagi na obowiązek wynikający z art. 7 i 77 Kpa, określających zasady zbierania i oceny dowodów oraz prawdy obiektywnej. Przy przedstawionych dowodach wpływających na istotną kwestię szerokości drogi, nie sposób orzec merytorycznie wobec orzeczonej przez organ I instancji odmowy zatwierdzenia PZT i PAB oraz pozwolenia na budowę, zmiana treści PZT może wpłynąć na zasadność orzeczonej odmowy pozwolenia na budowę.
W przytoczonym fragmencie Sąd nie dopatrzył się zawoalowanej oceny materialnoprawnej. Biorąc pod uwagę zasadę aktualności orzeczenia wydawanego przez organ administracji, nie sposób czynić organowi odwoławczemu zarzutu z tego, że wspomniał o pojawieniu się dokumentu, którego organ pierwszej instancji dostrzec po prostu nie mógł, skoro pojawił się on dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Niewątpliwie pominięcie czy brak odniesienia się do nowego dowodu stanowiłyby naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasad zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego. Rolą organu pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie natomiast zastosowanie m.in. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), w tym § 14 ust. 1-4 tego rozporządzenia, a także ewentualnie zestawienie ze sobą "Pomiaru kontrolnego granic" z 14 października 2024 r. (poz. 4) oraz "Opracowania do celów prawnych" (k. 114 a.a.), skoro obecnie – co niesporne – bez naruszenia zasady dwuinstancyjności nie może uczynić tego organ odwoławczy.
Z tych względów Sąd sprzeciw oddalił na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.