II SA/KR 1008/25

II SA/Kr 1008/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art 10 a
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2025 r., znak: SKO.EA/418/48/2025 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę
Uzasadnienie
II SA/Kr 1008/25
UZASADNIENIE
Wójt Gminy M. decyzją z 8 maja 2023 r., znak: OS.6236.1.2023.PZ, nakazał właścicielom terenu T. N. i K. N. usunięcie do 30 sierpnia 2023 r. odpadów (17 05 04) z działki nr [...] obr. M. w ten sposób, aby zostały przywrócone pierwotne rzędne terenu, tj. do stanu sprzed składowania odpadów.
Wójt Gminy M. postanowieniem z 10 kwietnia 2024 r., znak: OS.6236.1.2023.PZ, wydanym na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( DZ.U.2025.132 t.j., dalej "u.p.e.a."), nałożył na T. N. grzywnę w celu przymuszenia ([...] zł).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 27 maja 2024 r., znak: SKO.EA/418/60/2024, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia T. N., orzekło kasatoryjnie ze względu na niedostatki uzasadnienia wyboru grzywny jako środka egzekucyjnego i wysokości grzywny.
Wójt Gminy M. postanowieniem z 17 lutego 2025 r., znak: OS.6236.1.2023.PZ, ponownie nałożył na T. N. grzywnę w celu przymuszenia [...] zł).
W zażaleniu T. N. podniósł, że: 1) postępowanie egzekucyjne należy na zasadzie art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zawiesić w związku z postępowaniem w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego krajobrazu kulturowego z układem dawnych stawów dworskich w M. składającego się m.in. z działki nr [...]; 2) dwukrotnie przekroczono maksymalny wymiar grzywny, bo obowiązek nałożono łącznie na dwie osoby we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej; 3) grzywny w maksymalnej wysokości nie uzasadniono; 4) decyzja jest niewykonalna, bo pierwotne rzędne terenu są nieznane.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 23 czerwca 2025 r., znak: SKO.EA/418/48/2025, utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym, że:
- 15 kwietnia 2025 r. ostatecznie odmówiło stwierdzenia nieważności egzekwowanej decyzji z uwagi na jej rzekomą niewykonalność, a postępowanie egzekucyjne nie może przekształcać się w trzecią instancję;
- podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że grzywna jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze, a maksymalna kwota będzie na tyle adekwatna i skuteczna, że zobliguje do wykonania obowiązku (zobowiązany od 2023 r. nie podejmuje działań zmierzających do usunięcia odpadów, lecz zmierza do uniknięcia wykonania obowiązku);
- grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru zobowiązania solidarnego i można ją nałożyć na każdego zobowiązanego, zaś wykonanie obowiązku przez jednego ze współwłaścicieli jest równoznaczne z wykonaniem przez wszystkich współwłaścicieli;
- wojewódzki konserwator zabytków wszczął postępowanie dopiero w 2024 r., a objęcie terenu ochroną konserwatorską nie stoi na przeszkodzie uzyskaniu odpowiednich zezwoleń i zgód.
W skardze T. N. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego (w tym kosztów zastępstwa), wskazując przy tym, że:
1) postępowanie egzekucyjne należy umorzyć z uwagi na niewykonalność obowiązku;
2) grzywna w maksymalnej wysokości nałożona w sytuacji, w której dwa organy wskazują na sprzeczne normy postępowania, godzi w poczucie sprawiedliwości;
3) postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nie pozostaje bez wpływu na postępowanie egzekucyjne;
4) obowiązuje go zakaz podejmowania działań naruszających substancję stawów i powodujących zmianę ich wyglądu (art. 10a u.o.z.), zaś przed uostatecznieniem się decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie uzyska żadnych zezwoleń i zgód.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Główny i najistotniejszy zarzut skargi koncentruje się wokół zagadnienia trwającego postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego - krajobrazu kulturowego z układem starych stawów dworskich w miejscowości M. gm. M., składających się z działek nr [...], [...], [...], [...] oraz części działki [...], prowadzonego przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (dalej "MWINB") – i jego wpływu na postępowanie egzekucyjne.
Przypomnieć należy, że Wójt Gminy M. decyzją z 8 maja 2023 r., znak: OS.6236.1.2023.PZ, nakazał właścicielom terenu T. N. i K. N. usunięcie do 30 sierpnia 2023 r. odpadów o kodzie 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie - z działki nr [...] obr. M. .. Tytuł wykonawczy został wystawiony 10.04.2024r. /k.125 akt adm. I inst./.
Zawiadomienie MWINB pochodzi z dnia 17.06.2024r., a więc wszczęcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków obszaru ze stawami nastąpiło po rozpoczęciu egzekucji /k.210 akt adm. I inst./.
Skarżący w skardze wywodzi, że po wszczęciu przez MWINB wspomnianego postępowania, z uwagi na art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2024.1292 t.j., dalej "u.o.z.") - powinno się odstąpić od egzekucji decyzji Wójta Gminy M. o usunięciu odpadów z działki nr [...], ze względu na zakaz zmiany wyglądu zabytku. W takiej sytuacji organ egzekucyjny powinien zawiesić postępowanie. Co najmniej zaś powinno się odstąpić od nałożenia maksymalnej grzywny, skoro dwa organy wskazują na sprzeczne ze sobą normy postępowania.
W ocenie Sądu wskazana argumentacja jest chybiona, a domniemana sprzeczność działania organów nie zachodzi.
Art. 10a u.o.z. traktujący o tymczasowej ochronie na etapie przed wpisem do rejestru, zabytków brzmi następująco:
Art. 10a.
1. Od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.
2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie.
3. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do zabytku służącego obronności i bezpieczeństwu państwa.
Jak to wskazano w Komentarzu do cytowanego przepisu autorstwa Artura Gintera, Anny Michalak , Wyd. II, Opublikowano: WKP 2024 Lex: "W praktyce wszczęcie postępowania w przedmiocie wpisu danej nieruchomości lub ruchomości do rejestru zabytków nieruchomych ma ten skutek, że w zasadzie niemożliwe staje się podejmowanie jakichkolwiek działań względem przedmiotu prowadzonego postępowania konserwatorskiego. W odniesieniu do zabytków nieruchomych należy zatem przyjąć, że od momentu wszczęcia postępowania o wpis do rejestru zabytków nie jest możliwe ani podejmowanie nowych działań względem obszaru objętego postępowaniem o wpis, ani też kontynuowanie względem niego działań, jakie wynikają z wcześniej wydanych (przed wszczęciem postępowania) aktów administracyjnych uprawniających inwestora do ich podjęcia. Przepis art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. ustanawia bowiem daleko idące ograniczenia w dysponowaniu terenem dopiero objętym postępowaniem, które może zakończyć się wpisem do rejestru zabytków (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13.10.2021 r., VII SA/Wa 1269/21, LEX nr 3294506)". Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r. II OSK 584/19 publ. Lex/el. znajdujemy stwierdzenie: "Przepis art. 10a ust. 1 i 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinien być wykładany w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wydaniu na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy decyzji o zezwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, jeżeli wszczęto postępowanie w sprawie wpisania tego obiektu budowlanego do rejestru zabytków. Wszczęcie postępowania w sprawie wpisania obiektu budowlanego do rejestru zabytków powoduje swoiste wstrzymanie wykonania innych decyzji zezwalających na wykonywanie przy tym zabytku robót budowlanych. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie wpisania obiektu budowlanego do rejestru zabytków powoduje wstrzymanie wykonania już wydanych decyzji o zezwoleniu na wykonywanie robót budowlanych przy tym zabytku, to tym bardziej wszczęcie takiego postępowania powinno stanowić przeszkodę w wydaniu takiej decyzji".
Wszystkie te wskazania należy rozpatrywać przez pryzmat ostatniego zdania ustępu pierwszego art. 10a: a więc chodzi o takie działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Rozumienie i dostrzeżenie tego jest kluczowe dla oceny argumentacji skarżącego. Albowiem w sprawie chodzi o sytuację, gdzie na teren objęty obecnie postępowaniem o wpis – nawieziono odpady ( ziemia, gruz), powodując podwyższenie terenu, czyli jego zmianę, w stosunku do stanu pierwotnego /k.107-110 akt adm. I inst./. W obrocie istnieje ostateczna decyzja, która jako tytuł wykonawczy zmierza do przywrócenia stanu pierwotnego, czyli takiego, który, jak wszystko na to wskazuje, winien podlegać przyszłej ochronie konserwatorskiej. Brak jej wykonania spowoduje objęcie ochroną terenu z odpadami. Dlatego zdaniem Sądu nie zachodzi kolizja między ochroną tymczasową z art. 10a u.o.z. a decyzją nakazującą usunięcie odpadów, albowiem jest to tak, jakby z przyszłego zabytku nakazać po prostu usunąć śmieci czy zanieczyszczenia. Zasadniczym celem regulacji art. 26 ustawy z 2012 r. o odpadach, jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią często zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Z tej przyczyny ustawodawca przewidział obowiązek prawny posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Mając na względzie art. 10a ust. 1 u.o.z. – usunięcie odpadów to nie są prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane ani inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, skoro są to prace usuwające odpady czyli przywracające stan pierwotny zabytku.
Mając też na względzie ustęp drugi tego przepisu, trzeba wskazać, że nawiezienie tych odpadów nie stanowiło robót budowlanych w świetle art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2025.418 t.j.), zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem termin roboty budowlane można stosować tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych. Nawiezienie ziemi i podwyższenie terenu nie stanowi robót budowlanych, ponieważ w wyniku tych prac nie powstał obiekt budowlany. Z tego względu postępowanie w sprawie podwyższenia terenu nie może toczyć się przed organami nadzoru budowanego. W związku z powyższym nawiezienie gruntu w celu podwyższenia terenu nie polega na użyciu wyrobu budowlanego i tym samym nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. VII SA/Wa 2409/16 LEX nr 2366600 ). Tym samym usunięcie odpadów polegające na wywiezieniu ziemi także nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.
Z powyższych przyczyn decyzja o nakazaniu usunięcia odpadów nie stoi w kolizji z przepisem art. 10a u.o.z. i winna podlegać niezwłocznemu wykonaniu. Stąd też, wobec faktu, że skarżący nie zastosował się do tytułu wykonawczego, prawidłowo nałożono grzywnę w celu przymuszenia w oparciu o art. 119 § 1 u.p.e.a. Skarżący nie deklaruje wykonania nakazu i faktycznie uchyla się od jego wykonania od 2023r.. Musi się więc liczyć z tym, że organy będą podejmowały czynności w postępowaniu egzekucyjnym zmierzające do wykonania obowiązku, co na każdym dalszym etapie postępowania będzie miało niekorzystny dla skarżącego wymiar finansowy. Podkreślenia wymaga, że skarżący może się uwolnić od tego obowiązku, wykonując ciążący na nim od maja 2023r. obowiązek usunięcia odpadów. Ponadto co do wysokości grzywny – trafnie SKO podnosi, że zaskarżone postanowienie nie nosi cech dowolności – orzeczona wysokość grzywny nie przekracza dopuszczalnej ustawowej kwoty, a nadto uwzględnia cel postępowania – wspominane już wielokrotnie wykonanie obowiązku. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest zatem karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, a możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego.
Na marginesie wskazać należy, że, jak wynika ze skargi, skarżący złożył odwołanie od decyzji Konserwatora o wpisie nieruchomości do rejestru zabytków, tak że z tego powodu postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone.
Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.