II SA/Kr 1007/25

II SA/Kr 1007/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 24 par. 1 pkt 5 i art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2025 r. sprzeciwu A. T. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lipca 2025 r., znak WI-I.7840.15.19.2025.PI w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Starosta Tatrzański decyzją z 17 lipca 2024 r., nr 166/2024, znak: AB.6740.193.2023.EKG zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla inwestorów: A. K., J. M., R. U. i A. T. dla zamierzenia budowlanego: budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych numerami 1, 2, 3, 4 wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi; w tym instalacjami wodociągowymi, wod-kan, co., elektrycznymi, gazową, infrastrukturą towarzyszącą obejmującą: dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, miejsca gromadzenia odpadów stałych, dwa zbiorniki retencyjne, adres zamierzenia budowlanego: ul [...], [...], lokalizacja na działce: nr [...], Obręb: [...], jednostka ewidencyjna: [...].
Decyzja ta została podpisana z upoważnienia Starosty Tatrzańskiego przez p.o. Naczelnika Wydziału Budownictwa – M. S..
Powyższa decyzja stała się ostateczna 23 lipca 2024 r.
Następnie postanowieniem z 30 stycznia 2025 r., znak: AB.6740.193.2023.EKG Starosta Tatrzański na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w tej sprawie (postanowienie to zostało podpisane z upoważnienia Starosty Tatrzańskiego przez p.o. Naczelnika Wydziału Budownictwa – M. S.).
Decyzją z 4 marca 2025 r., znak: AB.6740.193.2023.EKG Starosta Tatrzański orzekł o odmowie uchylenia decyzji własnej, ostatecznej Nr 166/2024 znak: AB. 6740.193.2023.EKG z dnia 17 lipca 2024 r.
Również i ta decyzja została podpisana z upoważnienia Starosty Tatrzańskiego przez p.o. Naczelnika Wydziału Budownictwa – M. S..
Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. B. i J. B., a Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 lipca 2025 r., znak WI-I.7840.15.19.2025.PI na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.) - dalej: k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.: "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji".
Przez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji należy rozumieć udział w fazie orzekania (wydanie, podpisanie decyzji i postanowień administracyjnych) przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 736/11.
Wyłączenie pracownika, o którym mowa w cytowanym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., służy ochronie zasady bezstronności. Naruszenie tej zasady ma miejsce w sytuacji udziału tego samego pracownika w wydawaniu orzeczenia zarówno w postępowaniu pierwotnym, jak i postępowaniu wznowieniowym.
Jak wspomniano na wstępie, decyzja Starosty Tatrzańskiego z 17 lipca 2024 r., nr 166/2024, znak: AB.6740.193.2023.EKG oraz zaskarżona decyzja Starosty Tatrzańskiego odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego z 17 lipca 2024 r., nr 166/2024, znak: AB.6740.193.2023.EKG zostały podpisane z upoważnienia Starosty Tatrzańskiego przez p.o. Naczelnika Wydziału Budownictwa - P. M. S..
Nadmienić należy, iż akronim w znaku omawianej decyzji pozwolenia na budowę, jak również akronim w znaku postępowania wznowieniowego tj. EKG, świadczy o tym, iż oba te postępowania były prowadzone przez tego samego pracownika.
Opisane naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy zakwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia do organu I instancji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przedmiotowa sprawa winna być przekazana do rozpatrzenia pracownikowi, który nie brał udziału w wydaniu decyzji Starosty Tatrzańskiego z 17 lipca 2024 r., nr 166/2024. znak: AB.6740.193.2023.EKG. w celu kompleksowego przenalizowania wszystkich okoliczności występujących o wznowienie postępowania (dotyczy to pracownika prowadzącego postępowanie, jak i osoby podpisującej rozstrzygnięcie z upoważnienia ze Starosty Tatrzańskiego).
Organ odwoławczy odstąpił od analizy argumentów merytorycznych zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu z uwagi na to, że zostały sformułowane przedwcześnie.
Dalej Wojewoda wskazał ogólne zasady postępowania wznowieniowego, na które organ I instancji winien zważyć prowadząc ponownie przedmiotowe postępowanie wznowieniowe.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Adam Toczyski, zarzucając jej naruszenie:
1. art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w wydaniu decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 4 marca 2025 roku, numer AB.6740.193.2023.EKG brały udział osoby, które uprzednio brały udział w wydaniu decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 17 lipca 2024 roku, numer 166/2024, znak AB.6740.193.2023.EKG
2. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawdziwe ustalenia faktyczne,
3. art. 8 k.p.a., polegające na podejmowaniu działań, które w żaden sposób nie mogą przyczynić się do pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez:
a) wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego,
b) nie ustalenia faktycznego i rzeczywistego kręgu osób które brały udział w wydaniu decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 17 lipca 2024 roku oraz dnia 4 marca 2025: roku,
4. art. 77 k.p.a., poprzez brak zebrania dostępnego materiału dowodowego potrzebnego do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne,
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o:
1. uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych;
3. zażądanie od Wojewody Małopolskiego w Krakowie kompletnych i ponumerowanych akt postępowań zakończonych decyzjami Starosty Tatrzańskiego z dnia 17 lipca 2024 roku oraz z dnia 4 marca 2025 roku.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że w jego ocenie rozstrzygnięcie decyzji jest błędne i oparte na niepełnym i niedostatecznie wnikliwym i szczegółowym zweryfikowaniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niedostatecznym zweryfikowaniu kręgu osób biorących udział w wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji z dnia 4 marca 2025 roku, jak i wcześniejszej decyzji z 17 lipca 2024 roku. W uzasadnieniu organ nie tylko cytuje literalne brzmienie wskazanego powyżej przepisu (art. 24 k.p.a.), ale również zawiera dość szerokie wywody dotyczące definicji pracownika oraz udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazując - w ocenie skarżącego w sposób rozszerzający i nie wynikający wprost z przywołanych przepisów - krąg osób, które potencjalnie mogą być uznane jako osoby biorące udział w daniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem skarżącego rozszerzająca wykładnia dokonana przez organ, (zwłaszcza że nie sprowadza się ona tylko do wskazania podstawy prawnej, ale również szerokich wywodów ją uzasadniających), może wskazywać na wątpliwości organu w tym zakresie i chęć potwierdzenia i uzasadnienia przez organ poprawności tej szerokiej interpretacji i szerokiego uzasadnienia w tym zakresie. Bo tak w mojej ocenie można interpretować stwierdzenie, że wyłączenie pracownika, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. służy ochronie zasady bezstronności. Ta kwestia wydaje się jednak oczywista i bezdyskusyjna, ale rozszerzanie potencjalnego kręgu osób już tej zasadzie nie służy i stanowi nieuzasadnioną nadinterpretację przepisów prawa.
Z akt sprawy płyną wnioski odmienne czy wręcz przeciwne od wniosków wskazanych w decyzji Wojewody Małopolskiego. Decyzja z dnia 4 marca 2025 roku odmawiająca uchylenia decyzji własnej ostatecznej nr 166/2024 z dnia 17 lipca 2024 roku nie jest obarczona wadami o których mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a które zostały szczegółowo omówione w decyzji Wojewody Małopolskiego.
Oprócz szerokich wywodów prawnych, które niejako mają potwierdzać prawidłowość wydanej decyzji, także powoływanie się na numer sprawy, a także wskazanie na akronim w znaku omawianej decyzji tj. "EKG", nie może przesądzać o tym, że w wydaniu obu wskazanych decyzji brał udział ten sam pracownik czy też ci sami pracownicy. Argumentacja dotycząca użytego akronimu wręcz potwierdza wątpliwości i przypuszczenia Wojewody Małopolskiego, który fakt użycia tego samego akronimu "EKG" próbuję zinterpretować jako potwierdzenie prowadzenia obu postępowań przez tego samego pracownika - co jednak nie jest prawdą i nie wynika wprost z z akt sprawy Starosty Tatrzańskiego.
W tym zakresie wnioski zawarte w decyzji Wojewody Małopolskiego wskazujące, że sprawa wznowieniowa winna być przekazana do rozpoznania pracownikowi, który nie brał udziału w wydaniu decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 17 lipca 2024 roku są przedwczesne i nieuzasadnione i tym samym nie powinny znaleźć zastosowania.
Co do kwestii podniesionej w skarżonej decyzji dotyczącej osoby podpisującej wskazane pisma (M. S.) należy zauważyć, że na aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 7 marca 2013 roku, I OSK 1186/12: "Nie można uznać, by zwrot «pracownik organu» w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu", a także: "przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. [...] przepisy art. 24 k.p.a. nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu administracji publicznej, gdyż odnoszą się one wyłącznie do pracownika".
Obecnie decyzja Wojewody Małopolskiego i zawarte w niej wnioski są przedwczesne, nieuzasadnione i nie poparte materiałem dowodowym. Jako taka decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było stwierdzenie, że w jej wydaniu brak pracownik podlegający wyłączeniu. Tego rodzaju uchybienie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania, zatem organ odwoławczy musi okoliczność tę uwzględnić z urzędu i uchylić zaskarżoną decyzję. Innymi słowy stwierdzenie takiej okoliczności implikuje wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym – niezależnie od tego, czy mogła ona mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu przepis ten został zastosowany prawidłowo z uwagi na fakt, że zarówno decyzję pierwotną o pozwoleniu na budowę, jak i decyzję wydaną po wznowieniu postępowania podpisała z upoważnienia Starosty ta sama osoba. Tymczasem zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji".
Przepis ten był wielokrotnie przedmiotem oceny przez sądy administracyjne i jego wykładnia nie budzi wątpliwości. Na przykład w wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 591/24 (LEX nr 3734418) NSA wyjaśnił, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy również pracownika podejmującego czynności w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym.
Z kolei w wyroku z 5 marca 2024 r., sygn. II OSK 171/24 (LEX nr 3701266) podkreślono, że złożenie podpisu pod decyzją jest równoznaczne z "braniem udziału" w wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i brak jest potrzeby prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zwrot "brał udział" użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji, jak i wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika.
Poza sporem jest, że taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie - skoro pod decyzją pierwotną i decyzją wydaną na skutek wznowienia postępowania podpisała się ta sama osoba jako pracownik organu. Zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa.
Skarżący zarzuca naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., ale nie wskazuje, na czym konkretnie miało polegać niedostateczne zweryfikowanie kręgu osób biorących udział w wydaniu decyzji pierwotnej oraz decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Podobnie niezrozumiały jest zarzut przedwczesnego wydania zaskarżonej decyzji. Głównym zarzutem sprzeciwu wydaje się zbyt obszerne uzasadnienie decyzji Wojewody, które "zawiera dość szerokie wywody dotyczące definicji pracownika oraz udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji". Można co prawda zastanawiać się, czy celowe było umieszczenie w końcowej części uzasadnienia decyzji Wojewody rozważań na temat ogólnych zasad postępowania wznowieniowego, niemniej jednak nie uzasadnia to w żaden sposób uchylenia tej decyzji przez Sąd.
Z kolei powołany przez skarżącego wyrok NSA z 7 marca 2013 roku, sygn. I OSK 1186/12 odnosi się do zupełnie innej kwestii (co zresztą wynika już z zacytowanych w sprzeciwie fragmentów). Sąd rozważał różnicę pomiędzy wyłączeniem pracownika organu a wyłączeniem osoby piastującej funkcję tego organu. W niniejszej sprawie jednak nie chodzi o wyłączenie osoby piastującej funkcję organu, lecz o wyłączenie pracownika, który ma upoważnienie od organu do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. M. S. nie jest Starostą Tatrzańskim, lecz osobą pełniącą obowiązki Naczelnika Wydziału Budownictwa w tym starostwie.
Zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa, a zarzuty sprzeciwu całkowicie nieuzasadnione. Wobec powyższego Sąd oddalił sprzeciw jako bezzasadny na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.