II SA/Kr 1005/20

II SA/Kr 1005/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska /przewodniczący/
Joanna Tuszyńska
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 1623/21 - Wyrok NSA z 2023-11-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
odrzucono skargę 2 skarżących
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K., A. D. i Zgromadzenia Sióstr [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2019r. znak SKO.ZP/415/77/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. odrzuca skargi A. D. i Zgromadzenia Sióstr [...] w K. II. uchyla zaskarżoną decyzję; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Odnośnie punktu II i III-go wyroku.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26.09.2019 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), §1 -rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, dalej "Rozporządzenie"), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek [...] S.A., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...]. ewid. P. wraz z budową drogi dojazdowej na działce nr [...] obr[...]. ewid. P. przy [...] w K." oraz umorzył postępowanie w części "Budowy zjazdu z działki nr [...] obr[...]. ewid. P. przy ul. [...] w K.". Załączniki (Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej) stanowiły integralną część decyzji.
W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla podanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 12.01.2018 r., następnie został skorygowany w dniu 24.05.2018 r.
Dalej wyjaśnił, że z uwagi na zmianę przepisów ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, tj. art. 29 ust. 6 tej ustawy postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla części inwestycji dotyczącej budowy zjazdu z drogi publicznej stało się bezprzedmiotowe i jako takie zostało umorzone.
Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania pismem z dnia 20.08.2019 r. wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Organ ten nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni zatem uznano uzgodnienie, zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za dokonane. W toku postępowania uzyskano następujące opinie: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 02.01.2018 r. w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 08.01.2018 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z dnia 06.02.2018 r. w związku z położeniem terenu inwestycji w pobliżu linii kolejowej, opinię Rady Dzielnicy [...] - uchwała z dnia 22.05.2018 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został przygotowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń.
Odwołania od powyższej decyzji złożyli: A. D., reprezentowany przez A. P., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K., Zgromadzenie [...]
A. D. wskazał, że realizacja zabudowy w planowanym miejscu spowoduje zakłócenie warunków wodnych na nieruchomościach sąsiednich (zwłaszcza niżej położonych), co może doprowadzić do osiadania budynków i ich dewastacji. Podkreślono również, że realizacja zabudowy wysokiej na ok. 13 m +/-1m w sąsiedztwie domów jednorodzinnych w znaczący sposób wpłynie na warunki zamieszkiwania przez właścicieli domów jednorodzinnych znajdujących się w tym kwartale zabudowy. Zwrócono również uwagę, że przejazd do budynku który będzie odbywał się pod samymi oknami budynku odwołującego, wygeneruje duży hałas i zanieczyszczenie powietrza.
Zgromadzenie [...] w swoim odwołaniu podniosło, że organ nieprawidłowo ustalił wysokość zabudowy poprzez przyjęcie, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczające jest ustalenie średniej z uwzględnieniem tylko budynków wielorodzinnych z obszaru, podczas gdy taki sposób ustalenia wysokości nie wynika z przepisów, jak też prowadzi do wprowadzenia zabudowy zbyt wysokiej, niedostosowanej do dominującej zabudowy jednorodzinnej. Zakwestionowano także rozwiązanie pozwalające na wprowadzenie możliwości realizacji kondygnacji podziemnej poza linią zabudowy pod warunkiem zagłębienia tej kondygnacji w całości poniżej terenu, podczas gdy przepisy odrębne w zakresie warunków technicznych dopuszczają kondygnację podziemną zagłębioną tylko do połowy wysokości tej kondygnacji w świetle.
Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez objęcie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy budowy drogi dojazdowej na
działce nr [...] obr[...]. ewid. P. w K. podczas, gdy
przedmiotowa droga została już wybudowana w związku z realizacją inwestycji
polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na działce nr [...] i [...];
- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
poprzez uznanie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez
projektowaną drogę wewnętrzną bez zbadania, czy inwestor posiada tytuł prawny
uprawniający go do korzystania z istniejącej już drogi na działce nr [...],
- § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy z odstępstwami od ogólnych reguł bez dostatecznego uzasadnienia zasadności odstępstwa wynikami przeprowadzonej analizy
architektoniczno-urbanistycznej;
- a także niejednoznaczne postanowienia dotyczące ochrony zieleni poprzez zalecenie
ochrony "jak największej ilości drzew".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 17.06.2020 r., znak: [...], na podstawie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.z 2019 r., poz. 259), utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odzwierciedlono na załączniku graficznym do analizy. Obszar analizowany został wyznaczony w formie okręgu, zaś teren objęty wnioskiem znajduje się w jego centrum, stąd też odległości obszaru analizowanego w każdym kierunku pozostają równej długości. Powyższe przesądza w ocenie Kolegium o bezzasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. co do nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego.
Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzona została analiza urbanistyczno -architektoniczna. W oparciu o ustalenia w/w analizy organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji określone w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji pn. "warunki zabudowy".
Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie orzekało już Samorządowe Kolegium Odwoławcze które w dniu 10.12.2018 r., sygn. [...] wydało decyzję kasacyjną. W wykonaniu wytycznych organu odwoławczego sporządzona została nowa analiza urbanistyczno - architektoniczna w maju 2019 r.
Organ II instancji wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w oparciu o § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przedziale od 20 % do 32 %.
W wynikach analizy - stanowiących załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji wskazano, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 32%, przy czym kształtuje się od ok. 1% (tereny przeznaczone do zainwestowania) do ok. 69%. Stąd też wyznaczenie dla przedmiotowego zamierzenia wskaźnika zabudowy w przedziale od 20% do 32% w ocenie Kolegium nie stanowi naruszenia zasad wyznaczania tego wskaźnika względem średniej z obszaru, a tym samym względem wskaźników wielkości zabudowy występujących w obszarze analizowanym. Jednocześnie wskazano, że wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej dla planowanej inwestycji w odniesieniu do powierzchni terenu wyznaczono na 40%. W wynikach analizy wskazano, że udział powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i kształtuje się na poziomie od ok. 1 % do ok. 90 %.
Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono dla planowanego zamierzenia do 13,0 m +/- 1 m do attyki. Wysokość tę wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jak wynika z treści analizy w obszarze analizowanym nie jest wykształcona jednolita wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, która przebiega uskokowo. Jak ustalono, zróżnicowanie wysokości budynków wynika ze zróżnicowanego charakteru zabudowy w obszarze oraz ich funkcji, natomiast największe wysokości posiadają budynki usługowe i wielorodzinne. Podano, że średnia wysokość zabudowy do okapu wynosi ok. 7 m, natomiast do kalenicy (attyki) ok. 9 m. Jednocześnie w analizie stwierdzono, że ze względu na duże zróżnicowanie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej w obszarze analizowanym, średni wskaźnik zabudowy w całym obszarze dla wszystkich form zabudowy nie jest dla wnioskowanej funkcji reprezentatywny, w szczególności w kontekście bezpośredniego sąsiedztwa zabudowy wielorodzinnej. Zaznaczono, że planowana zabudowa wielorodzinna będzie realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej i zgodnie z zasadą kontynuacji, ta zabudowa winna stanowić podstawę do kontynuacji. Natomiast średnia wysokość dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi ok. 11 m do okapu i 13 m do kalenicy (attyki). W oparciu o ustalenia analizy Kolegium stwierdziło, że wysokość planowanego budynku wielorodzinnego nawiązuje do zabudowy wielorodzinnej z najbliższego sąsiedztwa wobec terenu planowanej inwestycji, jak również ustalenie wysokości na wskazanym poziomie zostało uzasadnione w treści sporządzonej analizy oraz w wynikach analizy. Kolegium zwróciło również uwagę na lokalizację terenu objętego wnioskiem (wprawdzie z dostępem od ul. [...], ale również przy jednej z głównych ulic K. tj. ul. [...]). Zabudowa ta jest bowiem ze względu na rodzaj i funkcję tożsama z zabudową planowaną, nadto występuje na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, w związku z czym nie można wykluczyć takiej kontynuacji. Ponadto w wynikach analizy stwierdzono, że charakterystyczne obiekty w obszarze analizowanym budujące pierzeję ul. [...] i ul. [...] mają ok. 13,0 m wysokości i jest to wysokość zgodna ze średnią wysokością zabudowy wielorodzinnej w obszarze. Tak więc mając na względzie kontynuację występujących parametrów i jednocześnie silne oddziaływanie nowej zabudowy na obudowę pierzei ul. [...] i ul. [...], za najwłaściwsze uznano ustalenie wysokości na tym poziomie.
Natomiast w przedmiocie geometrii dachu ustalono dla planowanej inwestycji formę dachu płaskiego, z zachowaniem wysokości 13,0m+/-1m do attyki. W ocenie Kolegium powyższe ustalenie odpowiada treści § 8 rozporządzenia. Z treści analizy oraz wyników do analizy jednoznacznie wynika, że taka geometria dachu, jak ustalona w decyzji przez organ I instancji, występuje w obszarze analizowanym.
W przedmiocie szerokości elewacji frontowej ustalono w warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej dla planowanego budynku na poziomie 23 m z tolerancją 20 %. Szerokość tę wyznaczono w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy oraz wyników do analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 15,0 m, natomiast średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi ok. 23 m. Wskazano, że planowana zabudowa będzie realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, zatem przyjęto, że ta forma winna być kontynuowana na przedmiotowym terenie objętym wnioskiem. Jednocześnie podkreślono, że szerokość elewacji frontowej budynków mierzono w płaszczyźnie równoległej do płaszczyzny elewacji frontowej w najszerszym miejscu budynku, tak więc wyznaczona szerokość elewacji dla nowej zabudowy będzie dotyczyć tak określonego parametru.
Z kolei linia zabudowy została wyznaczona dla wnioskowanego zamierzenia w odległości 6 m od granicy działki nr [...], [...] obręb [...], tj. od strony projektowanej drogi dojazdowej po terenie działki nr [...] obręb [...]. Natomiast od strony ul. [...] ze względów przestrzennych, uwzględniając charakter i lokalizację planowanej zabudowy, wyznaczono obowiązującą linie zabudowy w odległości 7,5 m od działki drogowej nr [...] ul. [...], jako kontynuację linii zabudowy istniejącej na działkach nr [...], [...], [...], [...]. Wskazano, że linię nowej zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Powyższe znajduje uzasadnienie z uwagi na sposób usytuowania terenu objętego wnioskiem w obszarze analizowanym, gdyż tak wyznaczona obowiązująca linia zabudowy w odległości 7,5m od granicy działki drogowej nr [...] ul. [...] oraz jednocześnie linia zabudowy wyznaczona od strony drogi dojazdowej na działce nr [...], znajdują uzasadnienie z uwagi na miejsce i sposób usytuowania planowanej zabudowy.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że w zał. nr 1 do zaskarżonej decyzji "warunki zabudowy" dopuszczono przekroczenie garażem podziemnym linii zabudowy od strony ul. [...], pod warunkiem jego lokalizacji całkowicie pod powierzchnią istniejącego terenu i o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowania i realizacji inwestycji. W treści analizy podano, że wyznaczona linia zabudowy od strony planowanej drogi dojazdowej na działce nr [...] dotyczyć powinna również garażu podziemnego, natomiast od strony ul. [...] możliwe jest przekroczenie garażem podziemnym tej linii pod warunkiem jego lokalizacji całkowicie pod powierzchnią terenu oraz po uzgodnieniu z zarządcą ul. [...] możliwości jego zbliżenia do tej ulicy, uwzględniając również istniejącą i projektowaną infrastrukturę. Jednakże nie jest to zapis pozwalający na przekroczenie wprost obowiązującej linii zabudowy, ale jedynie dopuszczający taką możliwość przy jednoczesnym wymogu spełnienia szeregu innych warunków. Uzależnione jest bowiem zarówno od stanowiska zarządcy drogi, jak też od zgodności z właściwymi przepisami obowiązującymi na kolejnych etapach realizacji inwestycji oraz uzależnione jest od lokalizacji całości infrastruktury, zarówno tej istniejącej, jak i projektowanej.
Wyznaczone dla planowanego zamierzenia parametry i wskaźniki w ocenie Kolegium uwzględniają zarówno ustalenia analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej w maju 2019 r., jak również uwagi i zastrzeżenia Kolegium zawarte w decyzji z dnia 10.12.2018 r. Kolegium stwierdziło, że ustalone warunki zabudowy dostosowane zostały do wyników przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Podkreślono przy tym, że ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3 do decyzji, w którym uzasadniono sposób ich wyliczenia i wyjaśniono sposób nawiązania do zabudowy występującej w obszarze analizowanym.
Kolegium zauważyło również, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przedstawiona została opinia Zespołu Urbanistyczno - Architektonicznego z dnia 30.05.2019 r., która uwzględniona została w postępowaniu wyjaśniającym przez organ I instancji. Ponadto Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] w K.. W przedmiocie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej wypowiedziało się już Kolegium w decyzji z dnia 10.12.2018 r. stwierdzając, że dostęp ten jest zapewniony przez działkę nr [...] mającą stanowić drogę dojazdową do inwestycji kubaturowej, co wynika z opinii zarządcy drogi z dnia 31 stycznia 2018 r. Jednocześnie z całości materiałów dowodowych sprawy, w tym ze sporządzonej analizy z maja 2019 r. wynika, że na działce nr [...] obr. [...] nie została wybudowaną drogą dojazdowa, która objęta jest zakresem przedmiotowej inwestycji. Ponadto Kolegium stwierdziło, że jak wynika z aktualnej treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], działka ta pozostaje w użytkowaniu wieczystym Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K., na podstawie umowy notarialnej z dnia 05.03.2020 r. W dziale III w/w księgi wieczystej ("Prawa, roszczenia i ograniczenia") wpisana została służebność drogi koniecznej na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...], pasem 5 - metrowym biegnącym od ul. [...] w K., na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr[...], obj. KW nr [...] [...]. Analogicznie, w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działek nr [...] o pow. 0,0023 ha i nr [...] o pow. 0,0625 ha obr. [...], w dziale I ("Spis praw związanych z własnością") wpisana została służebność drogi koniecznej na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] (obj. KW nr [...]).
W przedmiocie liczby miejsc parkingowych Kolegium wyjaśniło, iż określona w decyzji ilość miejsc parkingowych została ustalona dla projektowanego zamierzenia na podstawie przepisów prawa miejscowego, tj. obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miasta K. 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta K.".
Kolegium podkreśliło, że w sytuacji spełnienia przez planowane zamierzenie warunków z art. 61 ust. 1 w/w ustawy oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem (art. 56 w związku z art. 64 w/w ustawy).
W kwestii zarzutów podniesionych w odwołaniu przez A. D. Kolegium wyjaśniło, że organ administracji publicznej na tym etapie nie jest uprawniony do określenia dokładnych odległości projektowanej zabudowy od granic działek sąsiednich, gdyż jest to dalszy, kolejny etap procesu inwestycyjnego tj. wydawania pozwolenia na budowę. Ponadto zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 62 ust. 1).
Kwestia hałasu, zanieczyszczenia powietrza, jaki może generować planowana inwestycja, uciążliwości związanych z zagęszczeniem zabudowy w tym obszarze czy też standardu zamieszkiwania w sąsiedztwie, nie stanowią przesłanek do oceny dopuszczalności wnioskowanego zamierzenia na danym terenie.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zostały wniesione przez:
- Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w K.
- A. D. i Zgromadzenie [...] w K..
Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że obejmuje ona ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji tj. drogi dojazdowej na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. w K. oraz przyjęcie jako miarodajnej dla określenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji wadliwie sporządzonej analizy architektonicznobudowlanej;
2. art. 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów strony skarżącej wyartykułowanych w jej odwołaniu od decyzji organu I instancji;
3. art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez objęcie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy budowy drogi dojazdowej na działce nr [...] obr. [...]. ewid. P. w K. podczas, gdy przedmiotowa droga została już wybudowana w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...]:
4. § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego;
5. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy z odstępstwami od ogólnych reguł bez dostatecznego uzasadnienia zasadności odstępstwa wynikami przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi powołane wyżej zarzuty zostały rozwinięte. Strona skarżąca podniosła, że organ II instancji nie ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu wspólnoty zarzutów, powielając bezrefleksyjnie treść załączników do decyzji organu I instancji, w szczególności załącznik nr 3 "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa)". I tak organ odwoławczy nie zweryfikował zarzutu, że ustalone warunki zabudowy obejmują budowę drogi wewnętrznej na działce nr [...], która została już zrealizowana. Zamiast sprawdzić prawdziwość powyższego twierdzenia organ II instancji odwołał się do nierzetelnej analizy, w której znalazły niezgodne ze stanem faktycznym twierdzenia odnośnie obsługi komunikacyjnej sąsiedniej inwestycji, jak również stanu zagospodarowania działki drogowej.
W ocenie strony skarżącej przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna nie może stanowić podstawy dla ustalenia poszczególnych parametrów inwestycji, albowiem obszar analizowany został wyznaczony z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. W tym zakresie powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (II SA/Kr 238/19, II SA/Kr 452/18, czy II SA/Kr 334/15), że odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest odległością "pomiędzy" granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji". Wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 50 metrów od granicy terenu inwestycji sprawia, że do analizy zostały wzięte działki znajdujące się w znacznej odległości od inwestycji, o odmiennym od najbliższego sąsiedztwa układzie urbanistycznym. Organ nie tylko nie wyjaśnił powodów dla których w tym konkretnym przypadku zasadne było powiększenie obszaru analizowanego, ale nawet nie zrozumiał zarzutu odwołania.
Zdaniem strony skarżącej wadliwie zostały wyznaczone parametry charakteryzujące przyszłą inwestycję. Podkreślono przy tym, że wszystkie cechy zabudowy i zagospodarowania terenu urbanista wyznaczył na zasadzie wyjątku od reguły. W wynikach analizy nie uzasadniono przekonująco przyczyn tak daleko idących odstępstw. Tabele jakie znalazły się w wynikach analizy nie zostały opatrzone numeracją, ani prawidłowo opisane, co musi nasuwać wątpliwości co do wynikających z nich wniosków. Nie zostały też opatrzone komentarzem ze strony urbanisty, a lakoniczne uwagi wprowadzają dezorientację. W odniesieniu do wskaźnika zabudowy wskazano, że na stronie 5 wyników analizy urbanista posługuje się naprzemiennie pojęciem wskaźnika intensywności zabudowy i udziałem powierzchni biologicznie czynnej, które to pojęcia jednak nie są tożsame. Tytułem przykładu wskazano, że w drugiej tabeli średni wskaźnik intensywności zabudowy wielorodzinnej ustalony jest jako 38%, podczas gdy w opisie znajdującym się na tej samej stronie urbanista określa ten wskaźnik jako udział powierzchni biologicznie czynnej. W odniesieniu do tego ostatniego parametru brakuje jakichkolwiek danych z analizowanego obszaru, które pozwalałby na zweryfikowanie twierdzenia, że kształtuje się on w terenie analizowanym na poziomie od 1 do 90% i z czego "dla zachowania równowagi zabudowanych do terenów zielonych wynika konieczność zachowania minimum 40% powierzchni biologicznie czynnej". Co więcej, podsumowując wyniki analizy dotyczące wskaźnika powierzchni nowej zabudowy i uzasadniając określenie jej na poziomie od 20% do 32% urbanista odwołuje się do średniej powierzchni zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy z przytoczonego zestawienia w tabelach wynika, że wskaźnik ten dla stosunku terenów zabudowy wielorodzinnej kształtuje się na poziomie 38% (32% to średnia wartość dla całej zabudowy). Zdaniem strony skarżącej ukształtowanie tego parametru w tak szerokich widełkach pozostawia też zbyt dużą swobodę inwestorowi w kształtowaniu przyszłej zabudowy. Organ II instancji mimo że zarzuty o tożsamej treści zostały postawione w odwołaniu nie podjął próby wyjaśnienia dlaczego ustalony wskaźnik intensywności zabudowy - który wg opisu miał nawiązywać do zabudowy wielorodzinnej (38%) - wynosi 20-32%, a zatem w istocie nawiązuje do średniego parametru całej zabudowy w analizowanym terenie, jak również jakie było uzasadnienie dla dopuszczenia tak znacznego odchylenia oraz na jakiej podstawie urbanista ustalił udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40%.
Kwestionując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej strona skarżąca zwróciła uwagę na nieprawdziwe twierdzenie zawarte w wynikach analizy (strona 8 zał. Nr 3), że podstawę dla ustalenia powyższego parametru stanowi § 6 ust. 1 rozporządzenia. Z tej samej analizy wynika bowiem, że średnia szerokość elewacji frontowych całej zabudowy z obszaru analizowanego wynosi ok. 15m, a wartość 23m odnosi się jedynie do zabudowy wielorodzinnej. Nie wydaje się aby wystarczającym warunkiem dla ustalenia parametru w takiej szerokości było nawiązanie do istniejących budynków wielorodzinnych. Urbanista zdaje się bowiem nie zauważać, że w przeciwieństwie do wybudowanych już budynków wielorodzinnych teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z działkami na których posadowione są budynki jednorodzinne (np. działki nr [...]). Tymczasem żaden z budynków wielorodzinnych nie został zlokalizowany obok budynków jednorodzinnych. Wręcz przeciwnie znajdują się one w pewnym oddaleniu od tego typu zabudowy. Tym samym bezrefleksyjne nawiązanie do zabudowy wielorodzinnej nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla odstępstwa od ustalenia tego parametru w średniej wielkości. Ponadto skoro urbanista zdecydował się na sięgnięcie do regulacji z § 6 ust.2 rozporządzenia, a nie § 6 ust. 1 to nieuprawnione jest dopuszczenie zróżnicowania tego parametru o kolejne 20 %. Nie bez znaczenia w końcu jest także i ta okoliczność, że budynki jakie zostały wzięte do analizy mają front od strony ulicy [...], podczas gdy front działki podlegającej zabudowie z racji specyficznego usytuowania i wjazdu na działkę znajduje się prostopadle do istniejących większych budynków. Powyższych uwarunkowań urbanista nie wziął pod uwagę. Mimo, że powyższe wątpliwości zostały zasygnalizowane w odwołaniu organ II instancji również i w tym miejscu poprzestał na wyjaśnieniu, że parametr nawiązuje do średniej szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych, nie próbując wytłumaczyć z czego w takim razie wynika dodatkowa tolerancja o 20%. Nie odniesiono się również do argumentów o odmiennym w stosunku do pozostałej zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie usytuowaniu frontu budynku (tj. prostopadle do pozostałej zabudowy), jak również do faktu, że teren inwestycji bezpośrednio graniczy z zabudową jednorodzinną.
Podobne uwagi odniesiono do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Urbanista dopuszczając możliwość zrealizowania budynku o wysokości 13m do kalenicy w sposób nieuprawniony nawiązał, zdaniem strony skarżącej, jedynie do zabudowy wielorodzinnej, podając jednocześnie nieprawdziwą informację, jakoby projektowany budynek znajdował się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej. Informacja ta nie odpowiada prawdzie, gdyż od budynków wielorodzinnych oddzielają go działki nr [...] i [...], natomiast, bezpośrednio graniczy z działkami zabudowanymi domami jednorodzinnymi - działki nr [...]. W wynikach analizy urbanista konsekwentnie pomija wysokość budynków bezpośrednio graniczących z terenem na którym planowana jest inwestycja, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że nie jest wykształcona jednolita wysokość górnej krawędzi i przebiega ona uskokowo. Tymczasem analiza tabeli dotyczącej zabudowy w terenie analizowanym wskazuje, że budynek na działce nr [...] ma wysokość do kalenicy 9m (do attyki 7m), a budynek na działce nr [...] ma zaledwie wysokość 7m do kalenicy i 3,6 m do attyki. Oba te budynki znajdują się na działkach sąsiednich w rozumieniu § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jakkolwiek więc co do zasady dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości niż ta jaka wynika z zastosowania § 7 ust. 1 -3, to jednak nie można uznać za prawidłowe automatyczne nawiązanie do średnich wartości zabudowy wielorodzinnej, z pominięciem okoliczności, że w odróżnieniu od tej zabudowy, teren planowanej inwestycji graniczy bezpośrednio z nieruchomościami zabudowanymi dużo niższymi budynkami jednorodzinnymi.
W konkluzji strona skarżąca wskazała, że analiza stanowiąca podstawę dla ustalenia warunków zabudowy została sporządzona niechlujnie, a wytknięte błędy (poczynając od wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego), nieścisłości, a nawet sprzeczności w oczywisty sposób ją dyskredytują. Nie sposób zrealizować inwestycji w planowanym kształcie jako nawiązującej wyłącznie do zabudowy wielorodzinnej w sytuacji gdy w odróżnieniu od innych budynków wielorodzinnych w obszarze analizowanym inwestycja bezpośrednio graniczy z niską zabudową jednorodzinną. Powyższa okoliczność jest konsekwentnie pomijana przez analizatora, a następnie organy orzekające w sprawie.
W piśmie z dnia 12.10.2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. przedstawiła zdjęcia obrazujące (wg jej oświadczenia) stan zagospodarowania działki drogowej nr [...] w 2018 r. i 2019 r.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.
Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Rozpocząć należy od zarzutu, który został przede wszystkim podzielony przez Sąd, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzut ten to wskazanie, że wydano decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...] ( drogi dojazdowej) w sytuacji, gdy droga ta już została wybudowana.
W istocie rzeczy, nazwa inwestycji obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ale "wraz z budową drogi dojazdowej na działce nr [...] obr. [...]. ewid. P.". Ewidentnie zatem nazwa inwestycji, a tym samym zakres wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dotyczył budowy drogi dojazdowej na działce nr [...].
Należy zauważyć, że problem ten był podniesiony w odwołaniu Wspólnoty. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w dacie 17 czerwca 2020r. i odnośnie tego zagadnienia organ odwołał się do stanowiska wyrażonego w analizie. Autor analizy wskazał, że omawiana droga dojazdowa stanowi wąski nieurządzony wjazd, docelowo jednak będzie obsługiwać całą inwestycję. Analiza pochodziła z maja 2019r.
Natomiast w załącznikach do skargi do WSA znalazło się zdjęcie dojazdu (działki nr [...]) z 2018r., kiedy odpowiadała ona opisowi z analizy, oraz stanu od 2019r. do chwili obecnej, gdzie nie ulega wątpliwości, że droga jest zbudowana i kompletnie ukończona.
W tej sytuacji rodzi się wątpliwość, czy w chwili wydania decyzji przez SKO droga nie była już kompletnie ukończona, zrealizowana, tal jak w chwili obecnej, skoro skarżący twierdzi, że taki stan istnieje od 2019r. Gdyby bowiem tak było, to zgodnie z utrwaloną wykładnią przepisów u.p.z.p., nie można było wydać decyzji WZ co do inwestycji już zrealizowanej ( w przypadku tej sprawy – w zakresie drogi). Wyjątkiem jest tzw. decyzja WZ legalizacyjna, ale tu ten przypadek nie zachodzi. Gdyby zatem taka decyzja została wydana, to należałoby stwierdzić, że w odniesieniu do zrealizowanej inwestycji jest wadliwa. Podkreśla się bowiem w orzecznictwie, że decyzja o warunkach zabudowy generalnie wydawana jest dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych; odnosi się wyłącznie do planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie do inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej częściowo lub w całości. (por. uzasadnienia wyroków NSA z 11 lipca 2018r. II OSK 2012/16 oraz z dnia 4 lipca 2017r. II OSK 2162/16, publ. CBOSA). Szerzej na ten temat wypowiedział się WSA w Warszawie: "na mocy u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy winna co do zasady odnosić się do inwestycji planowanej. O powyższym świadczy choćby treść art. 59 ust. 1 ww. ustawy, a także art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z tym pierwszym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 3 pkt 2, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (stosownie do art. 64 ust. 1, przepisy m.in. art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy). Zważyć przy tym należy, że omawiana decyzja ma rozstrzygać o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym, a następnie stanowić podstawę dla sporządzenia dokumentacji budowlanego, weryfikowanej na dalszym etapie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. VII SA/Wa 2426/18, Lex/el.). Podsumował ten problem NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. II OSK 663/16, LEX nr 2427496 podkreślając, że warunki zabudowy ustala się dla inwestycji planowanej, a nie już zrealizowanej (tak samo wyrok WSA w z dnia 13 marca 2018 r. II SA/Lu 1115/17, LEX nr 2481350). Mając na uwadze powyższe, konsekwentnie judykatura wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do przedsięwzięć już zrealizowanych jest możliwe tylko wyjątkowo – w sytuacji nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
W tej sytuacji, skoro za pomocą zdjęć uprawdopodobniono, że może zachodzić sytuacja, gdy droga była już zrealizowana w momencie wydawania decyzji przez organ odwoławczy ( co poddaje w wątpliwość oparcie się w tym punkcie na treści analizy), koniecznym jest zbadanie tej kwestii przez organ odwoławczy i ewentualne skorygowanie zakresu decyzji WZ.
Kolejnym elementem budzącym wątpliwość Sądu jest kwestia niektórych parametrów inwestycji ustalonych w decyzji organu I instancji. Trzeba przy tym bardzo wyraźnie odróżnić w tym miejscu to, co ustalił organ w decyzji oraz to, co wynikało z analizy. Sama analiza nie budzi wątpliwości Sądu, jakkolwiek z pewnymi wyjątkami. Co zaś do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego ( kluczowego dla jej poprawności), to wypowiedź w tej kwestii znajdzie się w części końcowej.
Nawiązując zatem do zarzutów skargi, z analizy wynikało, że średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu wynosi w obszarze analizowanym 32 %, zaś organ zgodnie z wnioskiem inwestora ustalił go w "widełkach" od 20 % do 32 %. Zarzuty skarżącego w odniesieniu do tego parametru są bezzasadne. W sytuacji, gdy parametr ten ustalono w ramach nawiązujących do średniej i jej nie przekraczających, działanie takie ma pełne oparcie w § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Zgodnie bowiem z tym przepisem, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W praktyce dopiero przekroczenie (zwiększenie) tego wskaźnika ponad średnią powoduje konieczność uzasadniania szerzej takiego działania (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia). W niniejszym przypadku określony w decyzji parametr nawiązuje do średniej i w ocenie Sądu fakt ustalenia pewnego przedziału możliwości dla inwestora tak, jak to uczyniono, nie narusza wymogów Rozporządzenia. Skoro bowiem minimalna powierzchnia wszelkiej zabudowy dla obszaru wynosi 1 %, a dla zabudowy wielorodzinnej 18 %, to ustalenie widełek z minimalnym poziomem 20 % nie jest w żadnym razie ustaleniem tego parametru na poziomie zbyt niskim (porównując przedział od 1 % do 32 % czyli średniej).
Prawdą jest, że analizator w tabeli sporządzonej dla każdego rodzaju zabudowy, jak i dla zabudowy wielorodzinnej /k.838/, w miejsce wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy umieścił wskaźnik intensywności zabudowy w tym sensie, że zastosował do właściwego wskaźnika z § 5 Rozporządzenia inną nazwę. Jednak wskaźnik z § 5 jest to w istocie wskaźnik intensywności zabudowy, tyle tylko, że formalnie nazwa ta określa obecnie obligatoryjny wskaźnik określany w planie miejscowym, którego definicja jest nieco inna, niż wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w zakresie przepisów dot. decyzji WZ. Analizator zastosował tutaj bardziej potocznie określenie, które obecnie przyporządkowane jest nieco inaczej określonemu parametrowi. Nie zmienia to jednak istoty rzeczy.
Z kolei wielkość powierzchni biologicznie czynnej, podana w "widełkach" nie musiała być umieszczana w osobnych wykazach, albowiem ten parametr nie podlega weryfikacji w oparciu o przepisy Rozporządzenia. "Skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu by nowa zabudowa odpowiadała wymaganiom w zakresie kontynuacji wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, a jednocześnie wskazał w tym przepisie, na wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, to jego wolą było odmienne ukształtowanie zakresu decyzji o warunkach zabudowy, w stosunku do planu miejscowego i rezygnacja w przypadku tejże decyzji z ustalania wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2015 r. II SA/Po 602/15, LEX nr 1932851, podobnie wyrok NSA wyrok z dnia 4 kwietnia 2019 r. II OSK 1764/18, LEX nr 2656144)
Inaczej ma się rzecz z parametrem szerokości elewacji frontowej. Tutaj także ustawodawca nakazał jako zasadę odnoszenie się do średniej z obszaru, dodatkowo z tolerancją do 20 % (§ 6 ust. 1 Rozporządzenia). Analizator wskazał, że średnia szerokość elewacji w obszarze to 15 m, zaś w zakresie zabudowy wielorodzinnej - 23 m. Organ w decyzji ustalił ten parametr, powołując § 6 ust. 1 Rozporządzenia, (gdzie jest mowa o średniej z obszaru). Jednocześnie wskazał, że ma to być średnia dla zabudowy wielorodzinnej, oraz, że wskaźnik ma wynosić 23 (+-) 20%. W ocenie Sądu, powołanie się na ust. 1 § 6 jest wadliwe, albowiem przepis ten mówi w ogólności o średniej z obszaru, a nie o średniej z jakiejś podgrupy zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. II OSK 267/15, LEX nr 2083564) . Jeśli zatem organ wybiera w oparciu o zdanie urbanisty tą inną średnią, jak w tym wypadku, to jest to odejście od "średniej dla obszaru" i ma miejsce zastosowanie ust. 2. W takiej sytuacji wymaga to szczegółowego wyjaśnienia odejścia od zasad z ust. 1. "Konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej" ( tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r. II SA/Gd 407/12, LEX nr 1248777). W niniejszym przypadku wyjaśniono potrzebę sięgnięcia do średniej dla zabudowy wielorodzinnej. Jednak średnia ta została wskazana w analizie jako 23 m. Organ natomiast ustalił wprawdzie 23 m, ale bez dalszego uzasadnienia z tolerancją 20 %. To już nie znajduje żadnego wyjaśnienia, albowiem nie jest to sytuacja z ust. 1 § 6, o czym już była mowa. Organ zatem winien doprowadzić do wyjaśnienia przyczyn ustalenia średniej dla zabudowy wielorodzinnej z tolerancją do 20 %, w sytuacji, gdy analizator wyraźnie rekomendował średnią 23 m /k.839 verte/.
Natomiast całkowicie bezzasadny jest zarzut związany z ustaleniem szerokości elewacji frontowej od strony działki nr [...]. Nie jest kwestionowane, że wjazd na działkę będzie się dobywał od tej strony. Przypomnieć zatem należy, że § 5 ust. 1 Rozporządzenia określa, iż wskazana szerokość to szerokość od strony frontu działki. Wobec tego przepis § 2 pkt 5 Rozporządzenia jest jasny; front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Tak więc nie ulega wątpliwości, że ustalenie elewacji frontowej w kontekście szerokości nastąpiło prawidłowo.
Wątpliwości dotyczą także ustalenia wysokości zabudowy, a konkretnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W analizie wskazano, że średnia wysokość budynków wynosi 7 m do okapu i 9 m do kalenicy. Dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze parametry te wynoszą odpowiednio 11 m i 13 m. Analizator szczegółowo wyjaśnił w analizie, że zabudowa powinna nawiązywać wysokością do wysokości zabudowy wielorodzinnej /k.842/, zgodnie z zasadą kontynuacji, co ma sens, biorąc pod uwagę, że najbliższa zabudowa wielorodzinna sąsiadująca przez drogę osiedlową odznacza się wysokością do kalenicy 13 m ( działki nr [...], [...], [...]). Ma to również sens ze względu na lokalizację inwestycji w pierzei ul. [...]; skoro bowiem w obudowie tej ulicy występują budynki o charakterystycznych wysokościach, stanowiące o walorach jednej z głównych arterii miejskich, to nowa zabudowa winna do tego nawiązywać. W związku z tym analizator rekomendował owe 11 m do okapu i 13 m do kalenicy. Organ natomiast ustalił, zgodnie z § 7 ust. 4 Rozporządzenia, 13 m (+-) 1m, zakładając nieprzekraczalny poziom rzędnej wysokości 230,20. Organ opierał się z jednej strony na analizie w zakresie cytowanym wyżej, napisał bowiem, że wysokość elewacji (przy dachu płaskim) należy ustalić w oparciu o wysokości budynków wielorodzinnych sąsiednich ( 13 m). Z drugiej strony bez uzasadnienia wskazał, że w takim razie wysokość ta winna wynosić od 12 do 14 m. Tymczasem takie ustalenie nie ma oparcia w analizie. Bowiem jedyne dwa wyższe budynki ( 15 i 19 m) znajdują się po drugiej stronie ul. [...], a więc nie stanowią punktów odniesienia, natomiast najbliższa zabudowa jednorodzinna ma 13 m. Brak zatem wyjaśnienia tej okoliczności i w ocenie Sądu organ winien doprowadzić do uzyskania stanowiska w tej kwestii celem oceny prawidłowości tego parametru.
Należy przy tym zauważyć, że zakwestionowane dwa parametry ( szerokość elewacji i wysokość zabudowy) zostały wskazane i objaśnione przez analizatora w analizie w sposób wyczerpujący i dość jasny. Tymczasem organ I instancji odstąpił od tych wskazań, wprawdzie w niewielkim zakresie, ale jednak, nie tłumacząc swego stanowiska. Jednocześnie w aktach administracyjnych zalega protokół posiedzenia Zespołu Urbanistycznego /k.846/, który ustalił parametry dla tej inwestycji dokładnie w taki sposób, jak zostały następnie ustalone w decyzji Prezydenta. Trudno zatem oprzeć się wrażeniu, że to wskazanie owego Zespołu ostatecznie zadecydowało o wielkości tych parametrów. Odnośnie roli w sprawie Zespołu Urbanistycznego, czyli de facto zespołu doradców Prezydenta Miasta K., powołanych stosownym Zarządzeniem PMK Nr [...] z dnia 15.02.2019r. należy wskazać, że żaden "zespół urbanistyczny" nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowanej na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Podkreślić jednak należy, że jeśli w sprawie zostałaby sporządzona prawidłowa analiza urbanistyczna, a w oparciu o nią i stosowne przepisy rozporządzenia ustalono parametry dla nowej zabudowy, to sam udział w sprawie zespołu urbanistycznego należałoby uznać za irrelewantny dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko co do zasady dominuje w orzecznictwie Sądu krakowskiego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.12.2020r. II SA/Kr 1170/20, publ. CBOSA). Tym samym istotne jest, czy organ zdoła wyjaśnić w oparciu o stanowisko analizatora, powody takiego a nie innego ustalenia kwestionowanych parametrów (szerokość i wysokość), czy też dokona zmiany w tym zakresie, w oparciu o analizę i to, co z niej wynika.
Należy w tym miejscu wskazać, że uzupełnienie analizy, czy też raczej w tym wypadku skonfrontowanie ustalonych wcześniej parametrów ze stanowiskiem analizatora celem oceny ich prawidłowości, może nastąpić przed organem drugiej instancji. Jak to bowiem zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r. IV SA/Wa 3065/19, LEX nr 3085815, "Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej)". W ocenie Sądu, na ten moment wyjaśnienie wskazanych kwestii może zostać powierzone organowi odwoławczemu, przy czym konieczne uzupełnienie analizy może nastąpić poprzez zlecenie czynności organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. (por. także wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r. II OSK 2967/19, LEX nr 2866126). Podobnie w tym trybie może nastąpić wyjaśnienie problemu drogi na działce nr [...].
Podsumowując, brak wyjaśnienia w sposób przekonywujący przyczyn ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej, oraz wysokości budynku, jak również brak wyjaśnienia, czy w momencie wydawania decyzji przez organ odwoławczy droga dojazdowa na działce nr [...] była już wykonana powodować musza uchylenie skarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Naruszenie przepisów procesowych, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym Rozporządzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji wyjaśni problematyczne zagadnienia, także z pomocą organu I instancji w trybie art. 136 k.p.a.
Końcowo trzeba odnieść się do zarzutu związanego z wadliwym, wedle skarżącego, wyznaczeniem obszaru analizowanego. Zarzut ten Sąd omawia na końcu, gdyż jest on zarzutem niezasadnym, jakkolwiek przychylenie się do tego zarzutu miałoby dalej idące konsekwencje. Skarżący prezentuje stanowisko, że odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest odległością "pomiędzy" granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji". W orzecznictwie stanowisko to formułuje się następująco: "Wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2019 r. II SA/Kr 236/19, LEX nr 2690609, podobnie wyroku tego sądu: z dnia 14 maja 2019 r. II SA/Kr 1641/18, LEX nr 2675841, z dnia 17 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 47/19, LEX nr 2650638).
Jednakże trzeba z całą stanowczością podkreślić, że judykatura przynosi również inną wykładnię omawianego przepisu. Reprezentatywny dla tego kierunku jest tutaj wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r. II OSK 2344/20 LEX nr 3063656. Warto zacytować fragment uzasadnienia tego wyroku: " Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, podobnie jak Sąd wojewódzki, że sposób wyznaczania obszaru analizowanego wywołuje kontrowersje, a orzecznictwo sądowoadministracyjne jest niejednolite w tym względzie. Jednakże Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela pogląd prezentowany m.in. w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18 oraz z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09, że użyte w § 3 ust. 2 rozporządzenia sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie, jak uczynił to organ pierwszej instancji, co także aprobuje skarżąca kasacyjnie, do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Słusznie wskazuje się, że przyjęcie przeciwnego stanowiska (ograniczenie obszaru analizowanego do terenu o średnicy równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem), mogłoby powodować, że w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok stanowi front działki, obszar analizowany nie obejmowałby wszystkich nieruchomości leżących wokół działki objętej wnioskiem, w tym w szczególności nieruchomości leżących po stronie działki przeciwległej do jej frontu, co oznaczałoby, iż obszar analizowany byłby wyznaczany nie wokół działki objętej wnioskiem jak wymaga tego § 3 ust. 1 rozporządzenia, lecz jedynie wokół jej frontu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia, dokonanej przez Sąd I instancji, jest treść § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Oznacza to, że obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony. W § 3 ust. 2 rozporządzenia ustalono natomiast minimalną odległość, w jakiej powinny być wyznaczone granice tego obszaru. Z treści obu tych przepisów wynika, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Prowadzi to do wniosku, iż organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki. Inną kwestią, leżącą poza sporem w niniejszej sprawie, jest to, czy odległość granic wyznaczonego dookoła obszaru, z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama". Podobne stanowisko znajdujemy w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 27 lutego 2020 r. II SA/Sz 944/19, LEX nr 2979505 oraz z dnia 30 stycznia 2020 r. II SA/Sz 847/19, LEX nr 2976949, z dnia 5 marca 2020 r. II SA/Sz 947/19, LEX nr 2979497 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2019 r. II SA/Rz 243/19, LEX nr 2731569 , z dnia 23 maja 2017 r. II SA/Rz 30/17, LEX nr 2309429.
Drugi z wymienionych poglądów ("promień") wprost odnosi się do ustalenia obszaru analizy w kontrolowanej sprawie. W wypadku zatem przyjęcia tego poglądu uznać trzeba, że obszar analizy został ustalony prawidłowo, bez dalszych rozważań. Jednak specyfika omawianej sytuacji polega na tym, że nawet przy przyjęciu zapatrywania pierwszego ("średnica") - określony w sprawie obszar się broni. Rzecz jasna wówczas średnica tego obszaru jest większa, niż średnica równa trzykrotności frontu działki. Wobec tego należałoby uznać, że skoro analizator wyszedł ponad minimum, to winien to uzasadnić. Takie uzasadnienie znajdujemy w treści analizy /k.831/. Mianowicie wskazano, że przyjęty promień obszaru analizowanego obejmuje zakres umożliwiający prawidłowe przeanalizowanie występujących form zabudowy i zagospodarowania, w obszarze zróżnicowanym, intensywnie zabudowanym i aktywnie dogęszczanym. W granicach tego obszaru znalazły się działki i budynki, które zgodnie z Ustawą mogą stanowić podstawę do kontynuacji.
Sąd w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w tym uzasadnieniu. Należy dodać, że gdyby przyjąć tylko ową trzykrotność frontu jako średnicę okręgu, to w tak wyznaczonym obszarze mieściłaby się tylko zabudowa jednorodzinna sąsiadująca z terenem inwestycji, oraz trzy budynki wielorodzinne, również sąsiadujące przez drogę [...] i [...] ( co Sąd ustalił). Tak wyznaczony obszar, biorąc pod uwagę, że chodzi o przyszły budynek w pierzei ul. [...], a równocześnie projektowany na działce przylegającej do zabudowy jednorodzinnej, byłby zbyt mały dla zbadania charakteru zabudowy występującej w sąsiedztwie. Jest tak zwłaszcza w sytuacji, gdzie zabudowa w tymże sąsiedztwie, jak to już wskazano, jest tak bardzo odmienna. Prawidłowo zatem analizator wziął pod uwagę obszar o wielkości umożliwiającej sprawdzenie rozmaitości zabudowy w szerszym aspekcie, niż tylko bezpośrednie sąsiedztwo. Przy przyjęciu zatem poglądu dotyczącego "średnicy" – aktualne jest stanowisko NSA zajęte w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 3346/14, LEX nr 2260905: " Z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że są w nim określone minimalne odległości obszaru analizowanego, co nie stoi na przeszkodzie ustalenia w konkretnym przypadku obszaru analizowanego w większych granicach, jednak uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego, w tym jego granic, musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa". Tak też jest w tej sprawie.
Reasumując, niezależnie od poglądu, obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, że możliwe było określenie cech reprezentatywnej zabudowy, z tych względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu § 3 ust. 2 Rozporządzenia.
Podsumowując, wyjaśnienia wymaga kwestia zbudowania drogi na działce nr [...] w relacji do wniosku o wydanie decyzji WZ w tym zakresie. Ponadto należy uzupełnić analizę w zakresie dwóch wskazanych parametrów i zdecydować o ich wielkości, przedstawiając logiczne uzasadnienie. Kwestie te co do zasady powierza Sąd do rozstrzygnięcia organowi odwoławczemu, gdyż leży to całkowicie w jego kompetencjach.
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.