II SA/Kr 1005/17

II SA/Kr 1005/17 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2017-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący sprawozdawca/
Magda Froncisz
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 63
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 10,28,107,145
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. [...] kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
sygn. akt II SA/Kr [...]
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 24 maja 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2016 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Remont, przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego na cele mieszkalne oraz budowa windy na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.",
Orzekając w powyższy sposób Kolegium nawiązało do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji uzasadnieniu, w którym wyjaśniono iż teren objęty wnioskiem nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych u.p.z.p. Wymieniono uzyskane w toku postępowania opinie, jak również wskazano na uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, stosownie do treści art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Nadmieniono, że w toku postępowania strony nie wniosły uwag ani zastrzeżeń. Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: załącznik nr [...] — warunki zabudowy, załącznik nr [...] - część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr [...] - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik Nr [...] - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K., zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie niewystarczających ustaleń faktycznych i naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Na uzasadnienie tego zarzutu podniosła, że w najbliższym sąsiedztwie kamienicy przy ul. [...] toczą się także inne postępowania o ustalenie warunków zabudowy np. w odniesieniu do posesji przy ul. [...] (działki nr [...]). Również wnioskodawca domaga się ustalenia warunków zabudowy dla kolejnej już inwestycji usługowej w okolicy ul. [...]. Brak uwzględnienia w niniejszym postępowaniu powyższych okoliczności, uniemożliwia pełne rozpatrzenie stanu sprawy i wydanie decyzji odpowiadającej wszystkim przepisom prawa. Ponadto Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 54 pkt. 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez brak ustaleń (brak pomiarów stanu aktualnego i prognozowanego) dotyczących dopuszczalnego poziomu hałasu, co uniemożliwia określenie, w jaki sposób i na jakim poziomie wnioskodawca winien zapewnić ochronę interesów trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. Na koniec Wspólnota wskazała na uchybienie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego podczas, gdy ul. [...] położona jest w centrum miasta, w ścisłej zabudowie mieszkaniowe - usługowej objętej strefą płatnego parkowania, a zatem realizacja zamierzenia skutkować będzie wzmożeniem już i tak intensywnego ruchu samochodów osobowych i dostawczych. Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Nadto w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r. Wspólnota podniosła także zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania, przejawiające się w nieuwzględnieniu jako stron poszczególnych właścicieli lokali budynku przy ul. [...], podczas gdy posiadają oni indywidualny interes w rozstrzygnięciu wydanym w sprawie.
Po przedstawieniu w powyższy sposób przebiegu postępowania Kolegium stwierdziło, że jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest uwzględnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Kolegium nie znalazło podstaw, aby zakwestionować prawidłowość sporządzonej we wrześniu 2015 r. analizy urbanistyczno - architektonicznej. Wyznaczone granice obszaru analizowanego, zobrazowane na załączniku graficznym do analizy, odpowiadają wymogom rozporządzenia, a to treści § 3 ust. 2. Zgodnie z analizą, istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...], które zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym jej gabarytów. W analizie dokonano charakterystyki terenu inwestycji zwracając uwagę na jego najbliższe otoczenie, lokalizację w układzie historycznej zabudowy śródmiejskiej o zdefiniowanym urbanistycznie i architektonicznie charakterze. Opisano szczegółowo formę architektoniczną oraz poszczególne parametry występujące na badanym obszarze, kształtowanie się w terenie szerokości elewacji frontowej istniejących budynków wskazując, że ze względu na charakter zwarty, pierzejowy tej zabudowy, wartości konkretnych parametrów determinowane są szerokością frontów działek, budynki bowiem posadowione są w granicach działek. W dokumencie analizy szczegółowo przedstawiono wysokości elewacji frontowych oraz wysokości elewacji tylnych budynków głównych oraz elewacji oficyn znajdujących się w kwartale, do którego należy budynek objęty zawnioskowaną inwestycją, wskazując na występujące w tym zakresie zróżnicowanie. Równie szczegółowo opisano geometrie dachów zarówno budynków frontowych i oficyn, wskazując na rodzaj zadaszenia, kierunki ukształtowania kalenic występujących w badanym obszarze, ich wysokości, z uwzględnieniem występowania formy obcych, niereprezentatywnych (np. na działce nr [...] ). Wskazano na występujące kąty nachylenia połaci dachowych. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Załączone do decyzji wyniki analizy w zakresie sposobu ustalania w decyzji warunków nowej zabudowy odzwierciedlają jasno i czytelnie efekty przeprowadzonej analizy w terenie co do elementów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Również zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy nie wzbudziły zastrzeżeń Kolegium. Warunki te znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy, brak zatem podstaw do kwestionowania ich prawidłowości. Kolegium odniosło się do warunków o pozostawieniu bez zmian linii nowej zabudowy w stosunku do stanu istniejącego. Z tych samych powodów, tj. z uwagi na zakres inwestycji, nieprowadzący do zmian w zakresie powierzchni zabudowy działki zawarto warunek o pozostawieniu bez zmian wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Brak jest też podstaw do kwestionowania sposobu ustalenia w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej inwestycji. Przy uwzględnieniu, że planowana inwestycja nie prowadzi do zmiany parametrów istniejącego budynku również w tym zakresie, parametr ten zasadnie pozostawiono na dotychczasowym istniejącym poziomie, wprowadzając zapis "że nie ulega on zmianie". Kolegium nie zakwestionowało też decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim dotyczy ona wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, tak w odniesieniu do planowanej nadbudowy i budynku frontowego, jak i do planowanej nadbudowy oficyn, co w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego zostało szczegółowo omówione. Za prawidłowy uznano nadto sposób ustalenia geometrii dachów nowej inwestycji. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że nie dopatrzyło się naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a decyzja w swej treści, w zakresie, w jakim wyznacza poszczególne parametry architektoniczne, odpowiada wymogom tego przepisu, jak również wyżej wskazanym przepisom rozporządzenia.
Zaskarżona decyzja w swej treści odpowiada wymogom konserwatorskim oraz zawiera wszystkie dodatkowe wytyczne, które zdaniem organu uzgodnieniowego winny być w niej ujęte. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw dla kwestionowania zaaprobowanych w uzgodnieniach zmian w substancji obiektu objętego niniejszym postępowaniem. Dla planowanej inwestycji spełniono również pozostałe kryteria wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt. 2- 5 ustawy. W sprawie nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (co stwierdzono na podstawie znajdujących się w aktach sprawy aktualnych oświadczeń dostawców mediów). Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej poprzez ul. [...] jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia, a dotychczasowe warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej i organizacji ruchu zapewnią należytą obsługę inwestycji w tym zakresie. Precyzyjnie określono także warunek w zakresie miejsc postojowych, tj. ustalono ilość miejsc, jakie inwestor obowiązany jest zapewnić posługując się wskaźnikami ujętymi w uchwale Rady Miasta z 29 sierpnia 2012 r. nr [...] Program obsługi parkingowej dla Miasta K.". Istnieją zatem podstawy do stwierdzenia, że planowana inwestycja, ze względu na tak postawione w decyzji wymogi, nie spowoduje zwiększenia uciążliwości w zakresie obsługi komunikacyjnej ul. [...]. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. ustawy. Decyzja ta pozostaje także zgodna z przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu obaw o negatywny wpływ inwestycji na tereny sąsiednie w związku z ewentualną emisją hałasu i do postulatów przeprowadzenia w tym zakresie stosownych ekspertyz w celu realizacji ochrony praw osób trzecich Kolegium wyjaśniło, że w pkt. II ppkt. 4 załącznika nr [...] do decyzji organ pierwszej instancji zawarł ogólne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Dopiero zaś na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, badana będzie zgodność planowanego zamierzenia ze szczegółowymi przepisami technicznymi, a strony w jego toku, w ramach przysługujących im uprawnień określonych przepisami prawa budowlanego, będą mogły formułować zarzuty w kwestii dopuszczalnego oddziaływania inwestycji na w związku z emisją hałasu lub powodowania innych uciążliwości i ich wpływu na prawa osób trzecich. Zarzuty naruszenia art. 10 i 28 k.p.a., poprzez pominięcie wśród stron postępowania mieszkańców budynku przy ul. [...], Kolegium uznało za chybione i wskazało, że brak podstaw do zanegowania sposobu ustalenia kręgu stron niniejszego postępowaniu. Kolegium wyjaśniło dodatkowo, że przywoływany w odwołaniu zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji innych postępowań o ustalenie warunków zabudowy w badanym obszarze nie może zostać uwzględniony. Przedmiotowa sprawa administracyjna posiada charakter indywidualny i jej rozpoznanie odbywa się z uwzględnieniem stanu faktycznego ustalonego w tejże konkretnej sprawie. Na potrzeby ustalenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. nie jest wymagane badanie ilości prowadzonych równolegle podobnych postępowań, w badanym obszarze, np. pod kątem zamierzonego zintensyfikowania zabudowy w analizowanym obszarze.
W. 5 w K. wniosła w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podnosiła zarzuty naruszenia art. 63 § 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że wnioskodawca złożył w odniesieniu do tej samej inwestycji wnioski w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla dwóch takich samych zamierzeń oraz art. 28 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania, przejawiające się w nieuwzględnieniu M. M. – właścicielki lokalu w budynku przy ul. [...]. W oparciu o powyższe zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
O oddalenie skargi w całości wniósł również uczestnik J. K. w piśmie procesowym z dnia 17 października 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.).
Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzenia nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej – rozporządzenie wykonawcze), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.
Jako punkt wyjścia należy mieć na uwadze treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nadto naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach. Z zakresem i przedmiotem tych ustaleń w relacji do przepisów k.p.a. związane są szczególne regulacje proceduralne, obowiązujące już na etapie złożenia wniosku, które przekładają się potem na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.
Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe, wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Istotnym elementem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zebranie stosownych dowodów i przeprowadzenie analizy, która odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W § 3 tego aktu określono sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.
Stosowanie w przedmiotowej sprawie powyższych przepisów nie jest dotknięte uchybieniami tego rodzaju, by stanowiły one podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji. Brak związanych powyższymi kwestiami zarzutów skargi uzasadnia odstąpienie w tym zakresie od szerszych rozważań.
W sprawie niniejszej należy zwrócić uwagę na przepisy określające niezbędne elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej;
2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.
Nadto stosownie do art. 107 § 2 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.
W odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy takie dodatkowe składniki określone zostały w § 9 rozporządzenia wykonawczego. W myśl § 9 ust. 1 warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Jak wynika z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3). Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.
Nie może budzić wątpliwości, że wszystkie elementy decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 ust. 1 – ust. 4 rozporządzenia wykonawczego muszą być ze sobą spójne, a przede wszystkim muszą dotyczyć dokładnie tej samej inwestycji.
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. wydał w dniu 7 listopada 2016 r. decyzję oznaczoną znakiem sprawy [...] i numerem decyzji [...] (k. 272-274 akt administracyjnych). Inwestycja, dla której decyzja ta ustalała warunki zabudowy została określona jako "Remont, przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego na cele mieszkalne oraz budowa windy na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Zgodnie z treścią samej decyzji, jej integralną część stanowią: załącznik nr [...] – warunki zabudowy terenu, załącznik nr [...] – część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr [...] – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz załącznik nr [...] – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Akta zawierają cztery załączniki, a każdy z nich został opisany jako załącznik do decyzji [...] Załączniki graficzne nie wskazują przedmiotu sprawy, natomiast oba załączniki tekstowe (załącznik nr [...] – warunki zabudowy, k. 285-289 akt administracyjnych oraz załącznik nr [...] – wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, k. 291-295) wskazują również przedmiot sprawy.
Załącznik nr [...] określa dodatkowo znak sprawy: [...] oraz wskazanie zamierzenia inwestycyjnego jako: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego z budową windy na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz zmiana sposobu użytkowania piwnic na lokal usługowo-gastronomiczny". Zarówno znak sprawy, jak i sposób określenia planowanej inwestycji w tej części decyzji dotyczy zatem innego zamierzenia. Decyzja oznaczona znakiem sprawy [...] i numerem [...] dotyczy bowiem zamierzenia nie obejmującego zmiany sposobu użytkowania piwnic. Zauważyć przy tym należy, że sama analiza, znajdująca się w aktach sprawy (k. 190-193 akt administracyjnych) odnosi się właściwej sprawy. Zatem wyłącznie część tekstowa wyników analizy pochodzi z innego postępowania.
Powyższe oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia oraz art. 107 § 2 k.p.a. Nie zawiera bowiem prawidłowych, dotyczących właściwej sprawy wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Decyzja jest wobec tego niekompletna. Wady tej nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wobec czego konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów administracji publicznej obu instancji. Skargę należało zatem uwzględnić, aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn, niż zostały w niej podniesione. Stwierdzić bowiem należy, że oba zarzuty skargi są bezzasadne.
Skarżąca upatrywała nieprawidłowości w tym, że dla jednego inwestora wydano wiele decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie trzeba przypomnieć, że ustawodawca dopuścił w sposób wyraźny możliwość wydania decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy, co wynika z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. O ustalenie warunków zabudowy może wystąpić nieograniczona liczba wnioskodawców. Co za tym idzie - jednocześnie może toczyć się wiele postępowań w przedmiocie warunków zabudowy. Może również równolegle funkcjonować w obrocie wiele decyzji. Kilku potencjalnych inwestorów może wnioskować o realizację na tym samym terenie takich samych lub zupełnie odmiennych przedsięwzięć (zob. D. Kałuża, Płoszka M., Robaszewska R., W: Decyzja o warunkach zabudowy. Rozdział 7 Wnioskodawca. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2014). Co więcej wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek odnoście tego samego obszaru ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Lex Omega nr 1465931, powołany zresztą w skardze). Powyższego stwierdzenia nie da się przy tym rozumieć w ten sposób, że jeden wnioskodawca jednorazowo może złożyć tylko jeden wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania może złożyć kolejny wniosek, dotyczący tego samego terenu. Skoro możliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wniosku podmiotu, który dla tego samego terenu uzyskał już decyzję ostateczną, ale dotyczącą innego zamierzenia inwestycyjnego, to brak jest jakichkolwiek logicznych podstaw do twierdzenia, że nie może się jednocześnie toczyć więcej niż jedno postępowanie z wniosku tego samego podmiotu i dotyczące tego samego terenu. Wynika to z charakteru decyzji o warunkach zabudowy, która nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem po stronie skarżącego żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OZ [...], Lex Omega nr 795483; wyrok tegoż sądu z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK [...], Lex Omega nr 2117145). O tożsamości spraw w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić dopiero wówczas, gdy wnioski dotyczą tego samego terenu, zostały złożone przez tego samego wnioskodawcę i w identyczny sposób określają zamierzenie inwestycyjne. Nie ma natomiast przeszkód, by jeden podmiot złożył wiele wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu, ale określając w inny sposób swój zamiar inwestycyjny (inny rodzaj zabudowy, zamierzonych prac budowlanych, sposób użytkowania), czy nawet parametry planowanej zabudowy (np. różna wysokość). Jak wynika z przedłożonych akt, przedmiot postępowania (zamiar inwestora) w sprawach znak [...] oraz [...] został określony w odmienny sposób. W pierwszy przypadku inwestor wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej m.in. zmianę sposobu użytkowania piwnic na lokal usługowo-gastronomiczny, zaś w drugim przypadku (czyli w sprawie niniejszej) mieszkalny sposób użytkowania miał pozostać bez zmian. Wskazane w skardze zamierzenia inwestycyjne nie są zatem tożsame, co oznacza bezzasadność zarzutu naruszenia art. 63 § 1 u.p.z.p.
Skarżąca podnosiła również zarzut braku zapewnienia udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym innemu podmiotowi, który zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej winien być stroną przy ustalaniu warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W odniesieniu do tego zarzutu, wiązanego przez skarżącą z naruszeniem art. 10 i art. 28 k.p.a. zauważyć trzeba, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK [...], Lex Omega nr 2340063 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK [...], Lex Omega nr 1328546; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr [...], Lex Omega nr 2310287). Tylko zatem wymieniona w skardze M. M. mogłaby skutecznie podnosić w postępowaniu administracyjnym (w tym nadzwyczajnym, w drodze wznowienia postępowania) oraz sądowoadministracyjnym, że przysługiwał jej przymiot strony, a organy administracji publicznej bez jej winy uniemożliwiły jej wzięcie czynnego udziału w sprawie. Wspólnota Mieszkaniowa jest podmiotem odrębnym od wymienionej osoby, nie może zatem takiego zarzutu skutecznie podnosić.
O ile nie nastąpi zmiana stanu prawnego i faktycznego sprawy, rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej wydadzą decyzję o warunkach zabudowy, zawierającą wszystkie niezbędne załączniki dotyczące zamierzenia inwestycyjnego, którym jest "Remont, przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego na cele mieszkalne oraz budowa windy na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zawartego w pkt II. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony ( art. 205 § 2 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej wykazane koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi ( [...] zł), wynagrodzenie adwokata ( [...] zł) i opłaty od pełnomocnictwa ( [...] zł).