II SA/KR 1004/21

II SA/Kr 1004/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-11-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Magda Froncisz
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 585/22 - Wyrok NSA z 2023-04-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędziowie WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. - Asesora Prokuratury Rejonowej J. O. na uchwałę nr XXVI 11/220/2021 Rady Gminy Szczurowa z dnia 26 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021 oddala skargę.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Brzesku pismem z dnia 4 sierpnia 2021r. złożył skargę na Uchwałę nr XXVIII/220/2021 Rady Gminy Szczurowa z dnia 26 marca 2021r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021 (zwaną dalej "Uchwałą") w części, a to § 7ust. 6, § 10 ust. 2, § 11 i § 14 ust. 3, załącznika do Uchwały (zwanego dalej również "Programem").
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:
- istotne naruszenie art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2020 póz. 638, zwanej dalej "u.o.z.") w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2020 póz. 713 zwanej dalej "u.s.g." w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (zwanej dalej "Konstytucją") polegające na niewyczerpaniu zakresu upoważnienia ustawowego, co wyraża się w zapewnieniu w § 7 ust. 6 i § 11 załącznika do Uchwały miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym prowadzonym pod adresem [...] jedynie tym zwierzętom gospodarskim, które są źle traktowane w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.o.z.;
- istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na niewyczerpaniu zakresu upoważnienia ustawowego, co wyraża się w zapewnieniu w § 10 ust. 2 załącznika do Uchwały pokrycia przez gminę kosztów usypiania ślepych miotów jedynie bezdomnych psów i kotów, chociaż ustawa nie zawiera takich ograniczeń, nadto wyraża się w braku wskazania warunków przeprowadzania usypiania ślepych miotów oraz braku oznaczenia podmiotu, który będzie owe zabiegi przeprowadzał;
- istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej poprzez brak uregulowania w § 14 ust. 3 załącznika do Uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu;
Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a wniósł o o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.
Uzasadniając skargę Prokurator podniósł, iż w dniu 26 marca 2021 r. Rada Gminy Szczurowa podjęła uchwałę nr XXVIII/220/2021 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021". Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z., a załącznik do niej stanowi regulacja normatywna określona mianem "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczurowa na rok 2021".
Odnosząc się na wstępie do legitymacji prokuratora do wniesienia skargi Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, a więc udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być podyktowany względem na zgodne z prawem postępowanie przed organem administracyjnym oraz ochronę praworządności w postępowaniu sądowym (wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 194/07). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. prokurator ma samodzielną legitymację skargową, a wedle art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, bądź wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu, przy czym termin ten nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego. Co się tyczy zaskarżonej uchwały Rady Gminy Szczurowa z dnia 26 marca 2021 r., podjętej na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje utrwalony pogląd, że stanowi ona akt prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, LEX nr 2199460, wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, LEX nr 1572143, nadto J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt [w:] Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka z 2012 r., nr 4, s. 44). Niezależnie od tego Prokurator podniósł, że w sprawie nie upłynął jeszcze sześciomiesięczny termin od dnia wejścia w życie aktu, gdyż został on ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 31 marca 2021, a wszedł w życie w dniu 15 kwietnia 2021 roku.
Zgodnie z konstytucyjną regulacją zawartą w art. 94, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.
Zgodnie z art. 147 § p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Łączna wykładnia obu przywołanych przepisów wskazuje, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Prokurator wskazał, że istotne naruszenie art.11 a ust. 2 pkt 7 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polega na niewyczerpaniu zakresu upoważnienia ustawowego, co wyraża się w zapewnieniu w § 7 ust. 6 i § 11 załącznika do Uchwały miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym prowadzonym pod adresem [...] jedynie tym zwierzętom gospodarskim, które są źle traktowane w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.o.z. Tymczasem taka regulacja jest sprzeczna z intencją Ustawodawcy, gdyż z powołanego art. 11 a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie wynika, by organ gminy mógł dowolnie ograniczyć zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym do określonych kategorii tych zwierząt. Stwierdzenie, że mają to być jedynie zwierzęta gospodarskie, które są źle traktowane w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.o.z., tj. będące przedmiotem znęcania, pomija przykładowo zwierzęta, które zabłąkały się, uciekły lub co do których nie można ustalić, kto jest ich właścicielem. Zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie zwierzętom, które muszą być odebrane właścicielowi z uwagi na złe traktowanie przemawia za uznaniem, iż wypełnienie przez Radę Gminy Szczurowa obowiązku ujęcia w programie regulacji art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. jest w istocie iluzoryczne.
Kolejno Prokurator wskazał istotne Jego zdaniem naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na niewyczerpaniu zakresu upoważnienia ustawowego, co wyraża się w zapewnieniu w § 10 ust. 2 załącznika do Uchwały pokrycia przez gminę kosztów uśpienia ślepych miotów jedynie bezdomnych psów i kotów, chociaż ustawa nie zawiera takich ograniczeń. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 2 Programu Gmina pokrywa 100% kosztów uśpienia ślepych miotów bezdomnych psów i kotów z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami Gminy Szczurowa. Natomiast ustawa nie dookreśla, jakich gatunków zwierząt usypianie ma dotyczyć. Ponadto Prokurator podniósł, że w załączniku do Uchwały nie wskazano warunków przeprowadzania usypiania ślepych miotów oraz nie oznaczono podmiotu, który będzie owe zabiegi przeprowadzał. Ogólnikowe stwierdzenie, że "Zabiegi usypiania ślepych miotów wykonuje wyłącznie lekarz weterynarii", przy czym nie wiadomo kto, nie wiadomo w jakim gabinecie i nie wiadomo na jakiej podstawie (brak informacji o zawartej umowę) - nie jest wystarczające (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2021 roku sygn. akt II SA/Kr 93/21, LEX nr 3158637).
Uchwale zarzucono również istotne naruszenie art. 11 a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej poprzez brak uregulowania w § 14 ust. 3 załącznika do Uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy na rok 2021 w kwocie 58.000,00 zł. Natomiast w myśl § 14 ust. 3 Programu środki finansowe, o których mowa w ust. 2 planuje się wydatkować na pokrycie kosztów:
odławiania bezdomnych zwierząt, umieszczania i zapewnienia opieki w schronisku w tym czipowanie, obligatoryjna sterylizacja i kastracja, zapewnienie całodobowej opieki
weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych,
usypianie ślepych miotów;
zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich z terenu Gminy Szczurowa;
opieki nad wolnożyjącymi kotami;
na pokrycie kosztów edukacyjno-informacyjnych.
Z kolei zgodnie z art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Z powyższego wprost wynika, że w załączniku do Uchwały z dnia 26 marca 2021 roku nie ujęto sposobu wydatkowania środków finansowych w kwocie 58.000 złotych, przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, co było obligatoryjne. Nie wiadomo bowiem w jakiej kwocie i z przeznaczeniem na jakie cele może być rozdysponowana kwota przeznaczona na realizację Programu. Tym samym nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy. Jak wskazuje się w judykaturze "narusza art. 11 a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami" (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 01 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 110/21, powołując się na: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20). "Brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom (stronom umów i porozumień) współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją" (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 października 2019 roku sygn. akt IV SA/Po 646/19). Skoro w załączniku do Uchwały nie wskazano precyzyjnie podziału kwoty 58.000,00 złotych na realizację poszczególnych zadań wynikających z Programu, to regulację § 14 ust. 3 Uchwały należy uznać za w istocie pozorną realizację delegacji ustawowej. Enumeratywne wskazanie elementów Programu oraz wymóg podania wysokości i sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację obliguje do powiązania określonych kwot z określonymi zadaniami. W art. 11 a ust. 5 u.o.z. Ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". W związku z tym zachodzi "konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy Programu. Jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominiecie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2021 roku sygn. II SA/G1 851/20 z powołaniem na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/G1 1046/20). Wskazanie ogólnej kwoty przypadającej na poszczególne zadania wymienione § 14 ust. 3 załącznika do Uchwały nie wypełnia ustawowej delegacji do wskazania sposobów wydatkowania środków.
W świetle wskazanych okoliczności uznania wymaga, że zaskarżona Uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów wskazanych na wstępie, co z kolei uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wyszczególnione naruszenia prawa przejawiające się w niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej, czynią wadliwą całą podjętą Uchwałę. Skoro bowiem w § 7 ust. 6, § 10 ust. 2, § 11 i § 14 ust. 3 Programu Rada Gminy Szczurowa nie wywiązała się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie uregulowała kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez Sąd lub organ po zaskarżeniu uchwały do Sądu. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym uchwały w kształcie tzw. "kadłubowym", niespełniającej wymagań ustawowych. W konsekwencji wniosek o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości należy uznać za uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szczurowa wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Rada ustosunkowała się do poszczególnych zarzutów prokuratora zawartych w skardze, podnosząc co następuje.
1/Zapisy ujawnione w treści § 7 ust. 6 oraz § 11 załącznika do Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa w 2021 r. - pozostawać mają w sprzeczności z brzmieniem art. 11a ust. 2 pkt. 7 ustawy o ochronie zwierząt - w ten sposób, iż wskazane miejsce dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym prowadzonym pod adresem [...], dedykowane jest jedynie zwierzętom gospodarskim źle traktowanym, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.
2/Zapisy ujawnione w treści § 10 ust. 2 załącznika do Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa w 2021 r. - pozostawać mają w sprzeczności z brzmieniem art. 11 a ust. 2 pkt. 6 ustawy o ochronie zwierząt - w ten sposób, iż zakładają pokrywanie przez gminę kosztów usypiania ślepych miotów jedynie bezdomnych psów i kotów, a dalej braku
wskazania jak do owego usypiania ma dochodzić oraz jaki konkretnie podmiot jest odpowiedzialny za taką czynność.
3/Zapisy ujawnione w treści § 14 ust. 3 załącznika do Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa w 2021 r. - pozostawać mają w sprzeczności z brzmieniem art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt - w ten sposób, iż wedle skarżącego "nie uregulowano sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu"
Ustosunkowując się do przedstawionych zarzutów Rada Gminy Szczurowa podniosła, co następuje:
Ad. 1 - powołane w treści skargi w tej części przepisy brzmią w sposób następujący:
§ 7. ust. 6 załącznika do Programu - "Zwierzęta gospodarskie źle traktowane w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, zostaną przewiezione i umieszczone w gospodarstwie rolnym (zastępczym), określonym zgodnie z § 11 niniejszego Programu".
§ 11. załącznika do Programu "Zwierzęta gospodarskie o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt będą zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy przekazywane do gospodarstwa rolnego pod adresem [...] ,z którym gmina zawarła na 2021 r. stosowne porozumienie".
Art. 11 a ust. 2. pkt. 7 ustawy o ochronie zwierząt Program, o którym mowa ust. 1, obejmuje w szczególności: 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
Organ wyjaśnił, iż ww. Program odpowiadając na wymagania określone w treści art.11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt - posiada rozdział 8 o tytule: "zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnym". W tym też rozdziale dokonuje się wskazania takiego konkretnego gospodarstwa rolnego prowadzonego pod adresem [...] . Istotnie dalej rozwija się ten zapis w kierunku zwierząt źle traktowanych, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt - istotnie logicznie przyjmując, iż zasadniczo to właśnie takich zwierząt przedmiotowa hipoteza dotyczyć będzie - co jednak nie wyklucza w sposób oczywisty możliwości lokowania w tym gospodarstwie innych zwierząt gospodarskich.
Na potwierdzenie powyższego Organ wskazał na brzmienie § 14 ust. 3 pkt. 2 załącznika do Programu - cyt. "3. Środki finansowe, o których mowa w ust. 2 planuje się wydatkować na pokrycie kosztów: 2) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich z terenu Gminy Szczurowa. Powyższe wyklucza zdaniem Organu wszystkie wątpliwości w tym zakresie. Zabezpieczone środki finansowe z przeznaczeniem na realizację Programu w sposób oczywisty relokować można na zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich we wskazanym w rozdziale 8 gospodarstwie rolnym. W ten sposób - dyspozycja wynikająca z brzmienia art. 11 a ust. 2 pkt. 7 ustawy o ochronie zwierząt została zrealizowana w treści ww. Programu.
Ad. 2 - powołane w treści skargi w tej części przepisy brzmią w sposób następujący:
§ 10. ust. 2 załącznika do Programu : "2. Gmina pokrywa 100% kosztów uśpienia ślepych miotów bezdomnych psów i kotów z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami Gminy Szczurowa"
Art. 11 a ust. 2 pkt. 6) ustawy o ochronie zwierząt Program, o którym mowa w ust. 1 obejmuje w szczególności: 6) usypianie ślepych miotów;
Na podstawie powyższego zestawienia chybionym jest twierdzenie, iż przedstawiony w Programie zapis jest wadliwy z tego tytułu albowiem zawęża zakres czynności do bezdomnych psów i kotów, a dalej nie określa jak do owego usypiania ma dochodzić oraz jaki podmiot konkretnie jest za to odpowiedzialny.
Obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11 a ust. 2 pkt 7 u.o.z., stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wnioskowanie acontrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania. [...] Podobnie niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów zwierząt nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 6 u.o.z. (por, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r. II SA/Kr 136/18).
Poza tym do przedstawionego zarzutu prawidłowo należy podejść w ten sposób, iż należy go powiązać z całym brzmieniem § 10 załącznika do Programu - a nie wybiórczo jedynie wiążąc go z jego ust. 2. § 10. załącznika do Programu brzmi:
Uśpieniu mogą podlegać wyłącznie zwierzęta, które jeszcze są ślepe i nie ma możliwości zapewnienia dla nich właścicieli;
Gmina pokrywa 100% kosztów uśpienia ślepych miotów bezdomnych psów i kotów z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami Gminy Szczurowa;
Zabiegi usypiania ślepych miotów wykonuje wyłącznie lekarz weterynarii.
Na tle przedstawionego zestawienia w ocenie Organu jedynie uzasadnionym jest przyjąć, iż Rada Gminy Szczurowa w okolicznościach sprawy i na tle § 10 załącznika do Programu wypełniła delegację zawartą wart.11 a ust. 2 pkt. 6 ustawy o ochronie zwierząt - nakładającą na organ obowiązek uregulowania kwestii usypiania ślepych miotów - co też wykonało się sięgając całościowo do brzmienia § 10 załącznika do Programu.
Ad. 3 - powołane w treści skargi w tej części przepisy brzmią w sposób następujący:
§ 14. ust. 2 i 3 załącznika do Programu - "2. Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie gminy na rok 2021 w wysokości 58.000,00 zł
3. Środki finansowe, o których mowa w ust. 2 planuje się wydatkować na pokrycie kosztów:
odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczania i zapewnienia opieki w schronisku [...]
zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich z terenu Gminy Szczurowa
opieka nad wolno żyjącymi kotami
na pokrycie kosztów edukacyjno-informacyjnych
Art. 11 a ust. 5. Ustawy o ochronie zwierząt stanowi: Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Istotnie Rada Gminy Szczurowa w treści ww. uchwały określiła środki na realizację programu - przez co w sposób oczywisty zapewniono możliwość realizacji uchwały. W ten sposób wypełniono obowiązek ustawowy na co wskazuje mająca zastosowanie w niniejszej sprawie poniższa sentencja orzeczenia. Uchwała musi zawierać wskazanie środków (ich wysokości) na realizację programu, natomiast wtórną kwestią jest wskazanie w uchwale sposobu wydatkowania tych środków. Rada gminy ma przede wszystkim obowiązek uchwalić wysokość środków na realizację programu. Jak konkretnie środki te mają być wydatkowane nie jest kwestią na tyle istotną by uzasadniać eliminację całej uchwały z obrotu prawnego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2018 r. II SA/Kr 205/18).
Końcowo z daleko posuniętej ostrożności Rady Gminy Szczurowa wskazała, iż wadliwym jest oczekiwanie stwierdzenia w całości nieważności Uchwały Rady Gminy Szczurowa Nr XXVIII/220/2021 z dnia 26 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa w 2021 r. Zaznaczyć należy, iż Program spełnia swoje wymagania zaś temat opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Gminy Szczurowa jest skutecznie rozwiązywany z jego udziałem. Na potwierdzenie powyższego zasadnym jest wskazać na następujące twierdzenie ujawnione w uzasadnieniu orzeczenia sądowo - administracyjnego: Uwzględnienie wniosku Prokuratora o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, było niezasadne z punktu widzenia skutków oraz celu niniejszego orzeczenia Sądu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego całej uchwały
w drodze stwierdzenia jej nieważności, a więc ex tunc, pozbawiłoby podstawy prawnej wszelkich działań podejmowanych w ramach jej wykonania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia l kwietnia 2021 r. II SA/Sz 83/21)
Mając na uwadze powyższe - Rada Gminy Szczurowa wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie pozostawała ocena legalności uchwały Uchwałę nr XXVIII/220/2021 Rady Gminy Szczurowa z dnia 26 marca 2021r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021
W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/16 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). NSA stwierdził w nim, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. NSA zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że pomimo, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że została ona uchwalona na podstawie m.in. przepisu art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko Sądu wyrażone w sprawie II SA/Kr 205/18, gdzie stwierdzono, że katalog spraw – czyli określenie co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. art. 11 ust 2 ustawy o ochronie zwierząt ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust 2, ust 3, ust 3a oraz ust 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program, elementy fakultatywne programu a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust 2 ustawy, aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Mianowicie art. 11 ust 2 stanowi, iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienionym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, tego że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestię zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Wskazać tu należy, iż aktualne brzmienie art. 11a ust 2 ustawy obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r. W stosunku do regulacji poprzedniej, w zdaniu wstępnym tego przepisu dodano "w szczególności". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Nie można więc zarzucić, iż w tym zakresie tj. określonych § 13 skarżonej uchwały zasad edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, prawodawca lokalny przekroczył swoje uprawnienia. Zauważyć też należy, iż edukacja mieszkańców w pełni wpisuje się założenia programu jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt.
Jak mowa wyżej, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 ustawy) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 ustawy). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 ustawy) a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust 2. ustawy. Jak mowa wyżej, uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego – aktem normatywnym. Prawodawca lokalny ma obowiązek unormować – wypełnić treścią normatywną ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył.
Sąd nie podziela zarzutów skargi, co do zakresu szczegółowości zapisów jakie w skarżonej uchwale powinny się znaleźć. Odnośnie zarzutu braku wskazania w uchwale konkretnego podmiotów odpowiedzialnych za realizującej programu wskazać należy, iż jest to zarzut całkowicie bezpodstawny. Prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji. W jednym tylko przypadku ustawa nakazuje wskazywania w uchwale konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z wypełnieniem programu. Aspekt ten dotyczący obowiązku wskazania w uchwale gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zwrot "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny i oznacza, że uchwała musi w swej treści wskazywać konkretne gospodarstwo rolne, do którego przyjmowane będą zagubione lub porzucone czy odebrane zwierzęta gospodarskie. Brak jednak takiego wymogu, co do pozostałych kwestii jakie ustawa nakazuje normować w uchwalanym corocznie programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie sposób wywieść z ustawy, że na prawodawcy lokalnym spoczywa obowiązek wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania programu. Poza przypadkiem o którym mowa wyżej (wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich) obowiązkiem prawodawcy lokalnego jest jedynie unormowanie kwestii związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieką nad wolno żyjącymi kotami, oraz ich dokarmianiem, odławianiem bezdomnych zwierząt , obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianiem ślepych miotów oraz zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Zbyt daleko idącym poglądem jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości tego programu a zwłaszcza czy wskazuje on (program) konkretne podmioty, które program ten realizują czy tez wskazanie warunków usypiania ślepych miotów zwierząt. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby to, że zapisy takie w uchwale powinny się znaleźć to powinność taką wyraził by w ustawie jak uczynił to w art. 11a ust 1 pkt 7 ustawy, nakazując wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przeprowadzając wykładnię a contrario przepisu art. 11a ust 1 ustawy należy dojść do wniosku, że rada gminy obowiązku takiego – wskazywania konkretnych podmiotów realizujących program, nie ma. Wystarczy, jeżeli wypełni treścią normatywną aspekty wskazane w ustawie jako elementy obligatoryjne uchwały a kwestie związane z realizację tych aspektów zapewni poprzez działalność własną (jednostek organizacyjnych gminy) lub powierzy je podmiotowi zewnętrznemu w drodze umowy. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 902/17, a także w sprawie II SA/Kr 205/18.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić w pierwszej kolejności, iż nie każda wadliwość uchwały rady gminy (jednostki samorządu terytorialnego) stanowiącej akt prawa miejscowego jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.). w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten wprawdzie dotyczy postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad tworzeniem prawa lokalnego, ale stanowi wskazówkę także dla sądu jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu. Nie każde zatem naruszenie prawa (sprzeczność z prawem – art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym) uzasadniało będzie eliminację tego aktu z obrotu prawnego. Musi być to wadliwość istotna – wyraźna sprzeczność uchwały z obowiązującym prawem stojącym hierarchicznie wyżej od prawa miejscowego. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1182/17 do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Przytoczyć należy także pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wyrażony w wyroku z dnia 3 stycznia 2018 r. II SA/Op 554/17, iż nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości (...). Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy. Na koniec przytoczyć należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. II GSK 1650/16 w którym orzeczono, iż w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Stanowiska wyrażone w przytoczonych wyżej orzeczeniach, w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę.
Wskazać też należy, regulacje zawarte w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. (vide: wyrok WSA w Krakowie z 11.10.2017r., sygn. akt II SA/Kr 1036/17).
Wywód wyrażony wyżej odnosi się do będącej przedmiotem zarzutów skargi wadliwości skarżonej uchwały w zakresie braku wskazania sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu (w § 14 ust 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje jedynie kwotę zabezpieczoną na realizację programu oraz wskazuje zakres czynności , działań na jakie ta kwota może być wydatkowana). Brak szczegółowego określenia sposobu rozdysponowania ogólnej kwoty na poszczególne elementy ( części) realizacji planu ochrony zwierząt. Jak mowa wyżej, zgodnie z art. 11 ust 4 ustawy jest to jeden z obligatoryjnych elementów uchwały. Zdaniem sądu jednak jest to uchybienie nieistotne. Przede wszystkim uchwała musi zawierać wskazanie środków (ich wysokości) na realizację programu, natomiast wtórną kwestią jest wskazanie w uchwale szczegółowego sposobu wydatkowania tych środków. Pokreślić należy, iż w praktyce trudno określić jak dokładnie ma wyglądać rozdysponowanie środków na przyszłość, skoro nie wiadomo jakie i w jakim zakresie wystąpią potrzeby przy realizacji programu. Wskazanie środków na realizację programu ma na celu zapewnienie możliwości realizacji uchwały poprzez zapewnienie jej finansowania. Rada gminy ma przede wszystkim obowiązek uchwalić wysokość środków na realizację programu. Jak konkretnie środki te mają być wydatkowane nie jest kwestią na tyle istotną by uzasadniać eliminację całej uchwały z obrotu prawnego. Podobne stanowisko zajął w powyższej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie sygn. akt II SA/Kr 205/18, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela je w całości.
Także zarzut, iż skarżona Uchwała narusza art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2020 póz. 638, ) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2020 póz. 713 w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego, albowiem w § 7 ust. 6 i § 11 załącznika do Uchwały miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym prowadzonym pod adresem [...] jedynie tym zwierzętom gospodarskim, które są źle traktowane w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.o.z. jest niezasadnym. Oczywiście w powołanym § 7 ust. 6 załącznika do Uchwały mowa jest jedynie o zwierzętach źle traktowanych, jednak nie jest to jedyny przepis który odnosi się do zwierząt, które mogą być umieszczone we wskazanym w § 11 zastępczym gospodarstwie rolnym. Przepisu tego nie można rozpatrywać i interpretować w oderwaniu od pozostałych zapisów kwestionowanej uchwały i jej załącznika, z których - jak słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę – wynika w sposób jednoznaczny, iż schronienie w gospodarstwie zastępczym wskazanym w § 11 załącznika do Uchwały znajdą wszystkie zwierzęta gospodarskie, a nie tylko źle traktowane. Wynika to z całego rozdziału 8 oraz § 14 ust 3 pkt 2 załącznika do uchwały.
W ocenie Sądu również podniesiony w skardze zarzut nieważności § 10 ust 2 załącznika do Uchwały nie jest zasadny. Kwestionowany § 10. ust. 2 załącznika do uchwały brzmi następująco: Gmina pokrywa 100% kosztów uśpienia ślepych miotów bezdomnych psów i kotów z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami Gminy Szczurowa. Przepisu tego nie można jednak analizować w oderwaniu od innych zapisów Uchwały i jej załącznika. Treść całego § 10 załącznika do uchwały brzmi:
1.Uśpieniu mogą podlegać wyłącznie zwierzęta, które jeszcze są ślepe i nie ma możliwości zapewnienia dla nich właścicieli;
2. Gmina pokrywa 100% kosztów uśpienia ślepych miotów bezdomnych psów i kotów z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami Gminy Szczurowa;
3. Zabiegi usypiania ślepych miotów wykonuje wyłącznie lekarz weterynarii.
Z powyższego wynika, iż kwestia usypiania zwierząt została uregulowana w skarżonej uchwale. Wyszczególnienie w ust. 2 § 10 miotów bezdomnych psów i kotów wskazuje, iż gatunki tych właśnie zwierząt stanowią dla gminy największy problem. Nie oznacza to jednak, iż uchwała w kwestii usypiania zwierząt odnosi się jedynie do psów i kotów, albowiem w ust. 1 i 3 § 10 załącznika do uchwały nie ma już mowy o ograniczeniu usypiania tylko do powyższych dwóch gatunków zwierząt.
Konkludując, stwierdzić należy, iż drobne wadliwości uchwały zarzucane w skardze a dotyczące braku wskazania szczegółowego sposobu wydatkowania środków pieniężnych przeznczonych na realizację programu oraz regulacje wybranych jednostkowo przepisów, które interpretowane w oderwaniu od całości zapisów uchwały sugerować by mogły na nieobjęcie i niewyczerpanie całego zakresu ustawowego ( które nie tyle uznać należy za wadliwość uchwały lecz co najwyżej nienajwłaściwszy sposób jej zredagowania, który bez uważnej analizy całej uchwały wprowadzać może w błąd co zakresu uchwały) , nie jest wadliwością uzasadniającą stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały.
Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.