II SA/Kr 1002/24

II SA/Kr 1002/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145 par. 1 pkt. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. L na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 maja 2024 r., znak: WI-I.7840.30.12.2023.PI w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji – po wznowieniu postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1002/24
UZASADNIENIE
Decyzją nr [...] z dnia 2 sierpnia 2023 r., znak: [...], wydaną m.in. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), Prezydent Miasta N. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę W. W. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą F.H.U. "[...]" W. W. na przebudowę istniejącego zjazdu na zjazd zwykły z ul. [...] do działki nr [...] w obrębie [...] w celu obsługi stacji paliw płynnych wraz z przebudową i rozbudową odcinka ul. [...] i budowę: kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego oraz kanalizacji teletechnicznej na działkach nr: [...] i [...] w obrębie [...] w N. (kat. obiektu: IV, XXV, XXVI).
W dniu 15 września 2023 r. P. L. wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie powyższego postępowania i wstrzymanie wykonania powyższej decyzji. Wskazał, że o wydaniu decyzji dowiedział się w dniu 25 sierpnia 2023 r. podczas przeglądania akt sprawy, a jego status strony wynika z prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 773/22), którym przesądzono, że kwestia budowy zjazdów i związana z tym przebudowa dróg z towarzyszącą infrastrukturą powinna być częścią jednego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla stacji paliw płynnych, bo zjazdy stanowią niezbędny element tej budowli. Postępowanie w sprawie przebudowy zjazdu w celu obsługi stacji paliw płynnych powinno być więc umorzone.
Decyzją nr [...] z dnia 10 listopada 2023 r., wydaną po rozpatrzeniu podania P. L. o wznowienie postępowania, Prezydent Miasta N. umorzył postępowanie wznowieniowe. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu wyznaczony przez projektanta jest prawidłowy (działki nr [...] i nr [...]), a całość uciążliwości zamykała się w granicach działek inwestycyjnych.
Decyzją z dnia 20 maja 2024 r., znak: WI-I.7840.30.12.2023.PI, wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. L., Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił na wstępie, że to, czy podmiot żądający wznowienia ma status strony, podlega badaniu w drugim (a nie pierwszym) etapie postępowania wznowieniowego, tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że choć niektórzy dopuszczają możliwość umorzenia postępowania wznowieniowego wtedy, gdy podmiot żądający wznowienia nie ma statusu strony, to jednakże w jego ocenie należy w takich przypadkach wydawać decyzję przewidzianą w art. 151 k.p.a. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji co do tego, że podmiot żądający wznowienia nie ma statusu strony. Inwestycja została zaplanowana w odległości ok. 46 m w linii prostej od działki nr [...], której wnioskodawca jest współwłaścicielem. W przypadku obiektów liniowych, takich jak w niniejszej sprawie, ich lokalizacja i parametry (długość i szerokość) – inaczej niż w przypadku obiektów kubaturowych – są określone wyłącznie na PZT, projektant odpowiada za sporządzenie przekrojów poprzecznych zgodnie z PZT.
Odnosząc się do rzekomego naruszenia wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 773/22, organ odwoławczy wskazał, że orzeczenie to zapadło w odrębnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych na działce nr [...]. Obecnie prowadzone jest postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta N. nr [...] z dnia 10 października 2023 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych na działce nr [...], w którym wnioskodawca jest stroną, a organy są powołanym orzeczeniem związane. Sąd wskazał, że "funkcjonowanie budowali, jaką jest stacja paliw, jako użytkowej całości jest warunkowana jej skomunikowaniem z drogą publiczną. To skomunikowanie jest zapewnione przez projekt zjazdu, który powinien projekt budowlany w części tekstowej i graficznej zawierać. Brak w tym zakresie, czyni projekt wadliwym (niepełnym) co obligowało organ do wezwania o uzupełnienie projektu w trybie art. 35 ust 3 ustawy. Zaakceptowanie tego braku czyni decyzję wadliwą". Dlatego też kwestia zawarcia w projekcie budowlanym projektu zjazdu będzie oceniana w tym odrębnym postępowaniu.
W skardze na powyższą decyzję P.Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Skarżący zarzucił naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 33 ust. 1 zd. 1 Pb przez błędne uznanie przez organy obydwu instancji, iż na skutek wydania decyzji nie doszło do pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy nastąpiło to na skutek niedopuszczalnego podzielenia jednego przedsięwzięcia inwestycyjnego (stacji paliw) polegającego na wyodrębnieniu (w toku trwającego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw) do odrębnego postępowania kwestii budowy zjazdu "w celu obsługi stacji paliw" wbrew wytycznym wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 773/22). W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotem postępowania nie był jakikolwiek zjazd, lecz zjazd realizowany "w celu obsługi stacji paliw płynnych", będący zjazdem jednokierunkowym, zakładającym także istnienie drugiego zjazdu oraz określonej organizacji ruchu na stacji paliw. Skarżący przypomniał, że wskutek wyroku równolegle prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw jako kompleksowego zamierzenia budowlanego, a postępowanie to nadal nie jest zakończone (trwa postępowanie odwoławcze). W rezultacie niedopuszczalnym było nie tylko wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu "w celu obsługi stacji paliw płynnych", ale i prowadzenie w tym przedmiocie odrębnego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Kontrolowane decyzje wydane zostały po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta N. z dnia 2 sierpnia 2023 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na (m.in.) przebudowę istniejącego zjazdu na zjazd zwykły w celu obsługi stacji paliw płynnych oraz przebudowę i rozbudowę odcinka ul. [...].
Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, który służy weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanych wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Z uwagi na to, że w ramach wznowionego postępowania może dojść do wzruszenia decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia powołane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (art. 149 § 2 k.p.a.). Niestwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia nakazuje wydać decyzję opisaną w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast potwierdzenie, że przyczyna ta wystąpiła upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi zatem instytucję procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Przyczyną wznowienia postępowania wskazaną przez skarżącego był art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie został uznany za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta N. z
dnia 2 sierpnia 2023 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na (m.in.) przebudowę istniejącego zjazdu na zjazd zwykły w celu obsługi stacji paliw płynnych oraz przebudowę i rozbudowę odcinka ul. [...] oraz, że nie brał w nim udziału.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu natomiast, to zgodnie z art. 3 pkt. 20 u.p.b.,
teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Art. 3 pkt 20 u.p.b. zakłada ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Wyznaczenie takiego obszaru następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt II OSK 112/21).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2013/20: "przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 P.b., czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Takich ograniczeń nie można upatrywać tylko w potencjalnym wzroście obciążeń, czy też uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu. Zdarzenie przyszłe i niepewne nie może stanowić o interesie prawnym a jedynie o interesie faktycznym."
Skarżący P.Ł. jest właścicielem działki nr [...], a jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (k. 53 akt adm.) zarówno ul. [...] jak i projektowany zjazd z tej ulicy, znajduje się w odległości około 50 metrów od granicy działki nr [...], inwestycja ta nie wprowadza zatem żadnych ograniczeń w zabudowie działki skarżącego. Z tego względu w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo uznał, że nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, skarżący prawidłowo nie został uznany za stronę postepowania i odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta N. z 2 sierpnia 2023 r.
Skarżący upatruje swojego prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28.02.2023 r. sygn. II SA/Kr 773/22, wydanym na skutek skargi P. L., uchylił decyzje Prezydenta Miasta N. i Wojewody Małopolskiego (organów obu instancji) udzielającą pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych obejmującej: pawilon stacji paliw, zadaszenie nad dystrybutorami, myjnię dwustanowiskową, 3 zbiorniki stalowe podziemne na paliwa o pojemności 50 m3 każdy, jeden zbiornik podziemny gazu o pojemności 20 m3, 1 zbiornik AdBlue, miejsca parkingowe, place manewrowe, instalacje wewnętrzne (elektryczna, gazowa, wod.-kan., C.O., wentylacyjna), instalacje zewnętrzne na działce (energetyczna, wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, rurociągi technologiczne).
Sąd wskazał przy tym, że skoro-zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.b.- pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, czyli zamierzenia, które po realizacji może samodzielnie funkcjonować, to w przypadku stacji benzynowej jej funkcjonowanie jako użytkowej całości jest warunkowane skomunikowaniem z drogą publiczną. Dla obiektu będącego stacją paliw płynnych - z założenia obiektu obsługującego ruch samochodowy – budowa zjazdu jest kwestią kluczową. Skomunikowanie jest zapewnione przez projekt zjazdu, który powinien zawierać projekt budowlany. Brak w tym zakresie, czyni projekt wadliwym (niepełnym) co obligowało organ do wezwania o uzupełnienie projektu w trybie art. 35 ust. 3 ustawy. Zaakceptowanie tego braku czyni decyzję wadliwą. Podobnie wypowiedział się Sąd w zakresie kompletności projektu co do przyłącza gazowego (jeżeli częścią użytkowej całości budowli jaką jest stacja paliw płynnych jest instalacja gazowa, to projekt tego przyłącza nie może być z projektu budowlanego wyłączony) oraz ekranów akustycznych, których obowiązek posadowienia wynika z decyzji środowiskowej.
Wobec powyższego skarżący uważa, że wobec takiego orzeczenia Sądu, odrębna decyzja o pozwoleniu na (m.in.) przebudowę zjazdu oraz rozbudowę i przebudowę drogi (ul. [...]) nie powinna zostać wydana, szczególnie że w toku pozostaje pozwolenie na budowę stacji paliw.
W tym miejscu powrócić należy zatem do istoty postępowania wznowieniowego. Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajną instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną ale tylko w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 747). Inaczej niż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1994, s. 19).
W szczególności podkreślić należy, że wznowienie postępowania jako nadzwyczajny środek wzruszenia decyzji ostatecznej, nie może być traktowane jako zwykły, kolejny środek zaskarżenia, a przesłanki wznowienia jak i zasady rządzące tym postępowaniem muszą być wobec tego wykładane i stosowane ściśle.
Jak wskazuje art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tym samym postępowanie to ma charakter wieloetapowy. Po wznowieniu postępowania, organ w pierwszej kolejności bada czy rzeczywiście wystąpiła wskazywana we wniosku przesłanka wznowienia. Jeśli dojdzie do przekonania, że tak było (tj. że wystąpiła przesłanka wznowienia) to dopiero wówczas może (jest obowiązany) rozpoznać sprawę co do istoty. Jeśli jednak organ dojdzie do przekonania, że przesłanka wznowieniowa nie wystąpiła, to nie może przejść do kolejnego etapu postępowania tj. do badania istoty sprawy. Wówczas organ jest zobowiązany wydać decyzję o której mowa w art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.
W niniejszej sprawie, jak to już wyżej wskazano, organ słusznie wskazał, że nieruchomość skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w znaczeniu o którym mowa w art. 28 ust. 2 u.p.b. tj. inwestycja ta nie wprowadza ograniczeń w zabudowie jego działki, albowiem jest od niej znacznie oddalona i nie
ma żadnego przepisu prawa z którego to ograniczenie można byłoby wywieść. Tym samym, skoro jednoznacznie ustalono, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu które zostało wznowione, to organ nie mógł przejść do postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Podkreślenia też wymaga, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw, prowadzone przez organy po wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 773/22 jest inną sprawą administracyjną od sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z 2 sierpnia 2023 r. o pozwoleniu na (m.in.) przebudowę zjazdu oraz rozbudowę i przebudowę drogi.
Niezależnie od tego co wyżej wskazano, odrębną kwestią jest to, jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji paliw, organy zamierzają wypełnić wiążące wskazówki sądu zawarte w wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 773/22 dotyczące zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Po myśli bowiem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Jednak sprawa pozwolenia na przebudowę zjazdu oraz przebudowę i rozbudowę drogi nie jest postępowaniem, które było przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. II SA/Kr 773/22, zatem wyrok ten nie wiązał organów i obecnie nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie.
Tym samym wiążące wskazówki z ww. wyroku będą musiały zostać wypełnione w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stacji paliw, natomiast nie dotyczą niniejszej sprawy, zatem nie mogą być w niniejszym postępowaniu rozważane przez Sąd.
Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.